中國移民歷史變遷中的“新移民運動”治理：路徑依賴與制度創(chuàng)新

陳靜靜

（云南大學新聞學院，云南昆明650500）

引言

改革開放掀起了以大規(guī)模進城農(nóng)民工為主體的“新移民運動”[1]，體現(xiàn)出與中國歷史上移民運動殊異的特征，又以多流動少轉(zhuǎn)化的“半城市化”特征區(qū)別于世界其他城市化移民運動[2]。“中國城市新移民”也成為極具當代性和本土性的移民群體[3]。然而，主導性的移民理論及模型多建立在對西方社會少數(shù)族裔和國際移民的研究上，在分析中國新移民運動經(jīng)驗之時，難免有隔閡之感。因此，貼近中國經(jīng)驗，增強移民研究的情境性，就有必要從更長遠的歷史視角切入，尋找中國新移民運動及城市新移民治理的歷史線索。

有研究考證，“新移民運動”開啟于20世紀70年代末，流動人口增長率在21世紀的第一個十年達到頂峰，之后勢頭開始有所減緩[4]。2015年，國家統(tǒng)計局公布全國流動人口總量為2.47億人，比2014年減少了約600萬人，至2019年，再次比上年減少500萬人①2015年至2019年我國的流動人口總量分別是2.47億、2.45億、2.44億、2.41億和2.36億。數(shù)據(jù)源于歷年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb，訪問日期：2021年4月21日。。這一波動意味著中國流動人口規(guī)模進入調(diào)整期。根據(jù)國家衛(wèi)生健康委員會《中國流動人口發(fā)展報告2018》的數(shù)據(jù)顯示，我國出現(xiàn)了勞動力，尤其是農(nóng)民工從東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)回流的現(xiàn)象。2019年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》（廳字〔2019〕56號），全面取消或放寬城市落戶條件。中小城市戶籍改革的全面推進，預示著中國的流動人口治理和城鎮(zhèn)化政策進入全新階段。

新制度經(jīng)濟學強調(diào)路徑依賴（path dependen?cy）對于制度創(chuàng)新的影響。本文試圖首先從歷史的維度入手，在梳理中國移民群體的歷史類型及其特征的基礎上，對改革開放以來“新移民運動”的性質(zhì)和特征進行分析；進而在移民組織形態(tài)從強制性移民、組織性移民到自發(fā)性移民的歷史嬗變過程中，對所形成的移民治理制度的路徑依賴予以考察；最后，結(jié)合“新移民運動”治理的制度變遷，對其打破路徑依賴以實現(xiàn)制度創(chuàng)新的動因予以甄別和分析。

一、中國移民群體的歷史類型及嬗變

縱觀中國移民史，不同移民類型相繼登場，在不同歷史時期各自產(chǎn)生了重要的影響。

（一）中國移民群體的八種歷史類型

綜合其遷徙動因、方向、意義及影響之不同，可將中國歷史上的移民群體大體分為八種類型。

類型一：部族的整體遷徙。在華夏先民從游牧和遷移性農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向定居性農(nóng)業(yè)之前，族群遷徙現(xiàn)象非常頻繁。新石器時代中期開始，黃河中下游的中原地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了族群遷徙現(xiàn)象，至新石器時代晚期和夏、商、周時期，族群遷徙和人口流動開始頻繁[5]。這一時期出現(xiàn)了政治和行政因素引發(fā)的整個部族的移民，如成湯八遷[6]。華夏族較大規(guī)模的早期遷移多呈現(xiàn)為兩種路徑：其一是為了追逐青銅礦源而進行的頻繁性遷都[7]；其二則是將所謂有“罪”的部落流放遷移到四方邊遠之地[8]。進入封建時代后，以漢族為主的北方人口，由北方黃河流域南遷至長江流域及南部更遠地區(qū)。永嘉喪亂、安史之亂、靖康之變觸發(fā)的三次南遷高潮，引發(fā)了中國的經(jīng)濟、文化重心由北向南轉(zhuǎn)移。部分從北方遷至南方的“客”戶，在南宋時期逐漸形成一系，在語言與風俗習慣上，有別于當?shù)赝林用窈推渌麧h人，構(gòu)成后來客家方言群體的主體居民。

類型二：知識階層的流動。春秋戰(zhàn)國時期，人口遷徙出現(xiàn)了新的類型。作為新興知識階層，士階層不必依附土地，其求學游學，追求道統(tǒng)政統(tǒng)，本身就具有高流動性，加上各國爭相羅致人才，以廣納門客食客為傲，加速了士階層的流動。士階層的出現(xiàn)及其流動，在促進學術思想空間繁榮的同時，也成為中原從割據(jù)走向統(tǒng)一的重要向心力量。漢代以后，流官體制和“任官回避”制度成為清晰的官員任用人事制度，進一步促進了士大夫在地域間的流動，對于文化傳播，尤其是儒教擴散產(chǎn)生了重要影響[9]。

類型三：敵對政權(quán)之間相互的人口擄掠。游牧政權(quán)和周邊少數(shù)民族政權(quán)在戰(zhàn)時和對峙期間對農(nóng)耕人口的武力擄掠，常常讓中原王朝感到困擾。秦漢時期，緣邊地區(qū)被匈奴擄掠的吏民及被俘、投降的軍官軍士等數(shù)量的增加，使先后居于匈奴統(tǒng)治區(qū)的漢人總數(shù)至少有20萬；鮮卑在北境崛起，數(shù)十年間擄掠不斷，規(guī)模上不少于匈奴；唐代，突厥、吐蕃和南詔都曾大規(guī)模地擄掠漢民[10]。清軍入關前對明數(shù)次戰(zhàn)役，搶掠得數(shù)百萬明朝官民[11]28。另一邊，中原王朝也希望收編游牧民族以強固其騎兵力量。漢朝就挑選征召匈奴降兵驍勇者從軍，成為精銳，拱衛(wèi)京師；又置金城屬國安置羌人，設羌騎校尉，統(tǒng)領收編羌人武裝。收編后的北方游牧民族有時成為王朝重要的軍事力量，可以左右王朝政局和生存，如唐代就以倚重蕃兵蕃將為著名。其后續(xù)對晚唐時期的政治局面影響至深，故而陳寅恪先生認為“唐代安史亂后之世局，凡河朔及其他藩鎮(zhèn)與中央政府之問題，其核心實屬種族文化之關系也”[12]。

事實上，中國不過是歷史上游牧民族與農(nóng)耕民族間人口爭奪戰(zhàn)場的最東端。數(shù)千年間，生活在廣袤的橫貫歐亞大草原上的游牧民族與農(nóng)耕民族地區(qū)的交界地帶始終處于激烈動蕩的狀態(tài)之中，草原征服與本地復興之間交相輪換，構(gòu)成了歐亞大陸歷史進程的基礎[13]。人口作為戰(zhàn)爭動亂期間愈發(fā)稀缺的資源引致各方爭奪，這在客觀上促進了民族融合，但往往伴隨著巨大的人口損失和秩序破壞，代價甚巨。

類型四：強制性內(nèi)聚移民。封建時代最顯著的特征體現(xiàn)為強制性移民已經(jīng)成為集權(quán)政權(quán)的一種制度性統(tǒng)治手段。秦以來，無論是統(tǒng)一中央王朝，還是地方割據(jù)政權(quán)，都建立和沿襲了運用行政或軍事手段強制移民的政治制度。統(tǒng)治者將貴族、官員、一般民眾——無論其來自己方，還是來自曾經(jīng)的和潛在的政治競爭對手——強行遷入新都、陵縣、邊疆等政治和軍事要地已經(jīng)成為一種統(tǒng)治慣例。以行政和軍事手段為保障，這種強制性移民通常都能引發(fā)規(guī)模巨大、時間集中的移民行動，產(chǎn)生復雜的政治、經(jīng)濟和文化后果。如對京畿的強制性移民自秦漢以降已然成為一個慣例。秦始皇“徙天下豪富于咸陽十二萬戶”[14]，劉邦采納婁敬“強本弱末”之提議而“徙六國世家豪富10萬口于關中”，劉秀強令民眾東遷洛陽，董卓驅(qū)策數(shù)百萬人口西遷長安，均是出于加強統(tǒng)治基礎，增強京畿經(jīng)濟實力的考慮[15]。

類型五：移民實邊。除京畿外，強制性移民的另一個方向是移民實邊，在邊疆地區(qū)施行屯墾。移民實邊也是從秦漢開始成為統(tǒng)治常例。邊疆地區(qū)缺乏農(nóng)業(yè)基礎，屯墾不易；外又有強敵虎伺，時有滋擾，故移民實邊多少帶有懲罰性和強制性。秦代開始，“遷”已經(jīng)列入刑名，成為一種懲罰性的手段。公元前213年，蒙恬取河南地，軍人屯墾有限，將犯官、贅婿、商人戶籍者、祖父母、父母登記過商人戶籍者、住在“閭左”的窮人遷往屯墾[16]。到漢代，一般類型及程度的犯官和家眷，會被判徙邊，遷入地多為邊疆或新設郡縣。人數(shù)不夠的情況下，會廣泛征召平民遷入，但必須搭配獎勵措施，比如拜爵或者免除徭役。西漢初年，晁錯上《守邊勸農(nóng)疏》，其中提出的“徙民實邊”之略就包括了對實邊移民的種種祿利引誘，甚至喪偶者，政府也要給他們買一個配偶[17]。漢武帝時，“徙民實邊”之略得以推行，從而開通了河西走廊，將中原農(nóng)業(yè)帶和天山以南農(nóng)業(yè)區(qū)連接起來[18]。為將來絲綢之路的開辟提供了便利，對加強東方與西方的聯(lián)系起到了非常重要的作用。

類型六：流民安置。妥善安置由于自然災害、瘟疫、外敵入侵所導致的流民是政治穩(wěn)定的基礎。安史之亂以前，中國人口重心在北方，黃河水小沙多，以“善淤、善決、善徙”著稱，民諺云“三年兩決口，百年一改道”，水災之年往往產(chǎn)生大量流民，如漢元狩四年（公元前119年）大移民。生態(tài)及瘟疫對人口及歷史的影響近年來日益受到歷史學界重視，極端氣候?qū)е录Z食減產(chǎn)，社會矛盾加深，社會禮制崩壞，由此引發(fā)戰(zhàn)亂。災害和戰(zhàn)亂又導致大規(guī)模人口遷徙，這時往往容易引發(fā)疫病流行，故而大的瘟疫常常爆發(fā)于王朝更替之時。而大的疫病，往往在造成人口損失的同時，也會引發(fā)人口外遷。如公元3世紀的建安大疫中，僅建安二十二年（217），建安七子中就故去了四位[19]；元末，北方爆發(fā)鼠疫，也造成了華北平原，甚至波及四川的巨大的人口損失，加速了元的滅亡。

類型七：從“狹鄉(xiāng)”往“寬鄉(xiāng)”的經(jīng)濟性移民?！蔼M鄉(xiāng)”指土地資源緊張的人口稠密區(qū)，當土地負荷不了人口增長的時候，人們會自發(fā)遷往“寬鄉(xiāng)”以求生存。漢代關東地區(qū)就已經(jīng)出現(xiàn)了狹鄉(xiāng)，民眾自發(fā)南遷墾殖。為了緩解土地壓力，維持地方穩(wěn)定，拓疆辟土，開掘稅源，政府也會組織民眾遷往寬鄉(xiāng)墾殖。宋以前，中國人口規(guī)模長期在七八千萬上下徘徊，自發(fā)移民多緣于戰(zhàn)亂和自然災害，經(jīng)濟性移民較少。宋代，人口劇增，北宋轄境在徽宗時戶數(shù)已達2000萬戶以上，人口總數(shù)超過1億，出現(xiàn)了局部勞動力的過剩和流出。對此，政府有所體察，也會對外遷人口予以組織和調(diào)度。皇祐二年（1050），北宋朝廷就曾下達詔令遷南方狹鄉(xiāng)人民到北方墾荒[20]。宋以后，國家組織調(diào)度“狹鄉(xiāng)”往“寬鄉(xiāng)”的經(jīng)濟性移民成為常例。經(jīng)濟性移民還包括了清代中后期著名的“走西口”和“闖關東”。內(nèi)地土地兼并加劇，人地矛盾凸顯，無地或少地的農(nóng)民在故土難以生存，選擇了向塞外移民，形成了清代中后期以來大規(guī)模的人口遷移潮。

類型八：農(nóng)業(yè)時代的“鄉(xiāng)城”移民。農(nóng)業(yè)時代城市發(fā)展有限，即使地區(qū)人口不斷增長，城市的數(shù)量和規(guī)模卻變化不大。除戰(zhàn)爭毀滅、遷都等特殊情況外，從漢代到清代，縣級建制以上的城市基本保持在1300到1500個。雖然歷代都城空間規(guī)模和人口數(shù)量在世界古代城市史上獨樹一幟，但是10萬人以上的城市也長期只保持在十余個或稍高[21]。明代實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的突破，長江三角洲成為棉業(yè)和蠶桑業(yè)的中心，產(chǎn)業(yè)突破促進了農(nóng)村人口進入市鎮(zhèn)并投身手工業(yè)，由此催生了許多專業(yè)化的新型市鎮(zhèn)。明末江南地區(qū)的市鎮(zhèn)數(shù)量和市鎮(zhèn)人口都有了大幅增長。清代廢除匠籍，加之實行有利于手工業(yè)者的稅制改革，產(chǎn)生了一些大的手工業(yè)產(chǎn)區(qū)。清后期，江南和廣東部分地區(qū)出現(xiàn)了新的生產(chǎn)關系，加之洋務運動和民族工業(yè)的推動，農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化加速，大批農(nóng)民離開鄉(xiāng)村進入城鎮(zhèn)定居，成為“鄉(xiāng)城”移民，從事工業(yè)、商業(yè)、服務業(yè)及其他行業(yè)。

縱觀移民歷史，封建時代的移民經(jīng)歷了從強制性移民到組織性移民，再到自發(fā)性移民的類型嬗變。到封建時代晚期，采用行政手段強制大規(guī)模移民已經(jīng)不再是主流做法，而是更多體現(xiàn)為政府倡導、組織或招募人口從“狹鄉(xiāng)”遷入“寬鄉(xiāng)”和不發(fā)達地區(qū)的運動。比如著名的“湖廣填四川”，就是明清兩代持續(xù)組織周邊省份向四川移民的人口遷徙運動[22]。清末對明朝以羈縻形式控制的西南苗疆、川邊藏區(qū)、云南展開的大規(guī)模的“改土歸流”，也在湘西、鄂西南山區(qū)、陜西南、貴州、云南形成了數(shù)百萬人口西移的移民潮[23]139。

總之，封建時代晚期的移民運動呈現(xiàn)出一種組織性移民和自發(fā)性移民融合的特征。移民開發(fā)邊疆同時實現(xiàn)了“狹鄉(xiāng)—寬鄉(xiāng)”的經(jīng)濟性動機和實邊御侮增加政府財源的政治性動機。如果政府實施寬松的鼓勵政策，又能夠提供有效而持續(xù)的激勵和保障，移民運動就能產(chǎn)生快速且強固的效果。晚清開放東北和臺灣所引發(fā)的移民運動就是如此。鴉片戰(zhàn)爭后，沙俄不斷侵蝕東北邊境，攫取大量領土；而執(zhí)行封禁政策之東北則人口空虛，清廷遂于咸豐十年（1860）正式開禁放墾，鼓勵移民實邊，抵御外侮，振興關外經(jīng)濟，由此展開了大規(guī)模東北移民墾殖的序幕[24]。清末對臺移民亦體現(xiàn)出民眾對生存和發(fā)展機遇的追求與統(tǒng)治者鼓勵移民之政策相配合所能迸發(fā)的活力。清代向臺移民的做法，從康熙二十二年（1683）收復臺灣時就已開始；乾隆二十九年（1764）取消不得攜妻入臺的禁令，掀起向臺移民的高潮；至嘉慶時期，臺灣內(nèi)地移民已有長足增長。1874年日本侵臺事件發(fā)生后，清廷采取積極經(jīng)營方針，在沿海創(chuàng)辦招墾局，招攬貧民赴臺開墾[25]。

（二）封建時代移民政策的特征

我們應該看到，直至19世紀后半期之前，無論遷移是源自強制、鼓勵，抑或自發(fā)流動，也無論遷移的方向為何，移民大抵不過遷移至異地務農(nóng)，并未出現(xiàn)大規(guī)模的業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)變。而隨著近代工業(yè)化和早期城市化的進程，從20世紀上半期開始，自發(fā)性的、由鄉(xiāng)村流向城市的、農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化的移民才成為主流。封建時代移民政策體現(xiàn)出三個鮮明的特征：

其一，當政者建立嚴格的戶籍制度以實現(xiàn)對人口流動的嚴密管理。農(nóng)耕文明國家的收入極大依賴于田賦與丁銀，戶籍制度較為嚴格。秦自商鞅變法后就實行了戶籍登記，嚴格控制百姓遷移[26]。由秦至漢，需要遷移的人必須向官吏申請更籍，并隨身攜帶文書備查。戰(zhàn)亂時，戶籍隱匿嚴重，但新朝初立之時，往往對戶籍予以整頓，限制人口流動，如洪武十四年（1381）后執(zhí)行的里甲制和關津制[11]8。

其二，移民政策的制定及調(diào)整主要基于政治性考慮。在控制人口流動的大前提下，封建國家形成了管制和組織流動人口的各項制度與成規(guī)，主要服務于中央集權(quán)、開疆拓土、穩(wěn)定統(tǒng)治等政治利益。到封建時代晚期，開發(fā)財源的經(jīng)濟性目的也成為主要考量。但是，即便是“湖廣填四川”這樣大型的開發(fā)移民運動，其中政治色彩也相當鮮明[22]。

其三，移民政策體現(xiàn)出超越王朝更迭、較為強固的路徑依賴。如內(nèi)聚性強制移民政策就延綿千年，尤其在戰(zhàn)爭和政局未平時被普遍效法。如明代對所謂地方豪強或富民的強制性遷移，就曾被稱為“師古之舉”。明朝初年，朱元璋在該問題上是否循例還一度有所踟躕，稱“昔漢高祖徙天下豪富于漢中，朕初不取，今思之，京師天下根本，乃至事有當然，不得不爾”[27]。對城市政治功能的極大重視，及對政治中心城市予以包括人口在內(nèi)的資源傾斜的傳統(tǒng)，對后世城市的治理影響深遠。

又如圈地惡政，從元代到清代也體現(xiàn)出某種承繼性。元代，雖耶律楚材否定了“雖得漢人，亦無所用，不若盡去之，使草木暢茂，以為牧地”的提議，甚至拉鋸之下，到忽必烈晚年，不準任意擴展牧地已為成規(guī)，也處理了一些恃勢強占民田的事例，但擴展牧地事亦有存在，不斷也有堅持擴展牧地的頑固派屢次請廣牧地，并禁秋耕[28]。但清入關后，似乎并未考慮元代的圈地教訓，順治朝直隸各府被圈土地不少于五分之一[23]51。圈地運動導致京畿地區(qū)農(nóng)民流離失所，直至康熙親政，才下令停止圈地[29]。

上述對于移民歷史政策與群體的簡單回顧，對于考察“新移民運動”政策沿革具有特殊意義。

二、“新移民運動”：工業(yè)化和城市化催生的移民新類型

新中國成立后到改革開放前，計劃經(jīng)濟時代的工業(yè)化布局決定了中國城市移民的方向。1953年開始的“一五”計劃，促使我國在東北、華北和華中地區(qū)新建了一批新的工業(yè)區(qū)，催生了一批工業(yè)城市。為此，城市人口由政府進行集中配置，國家組織了大規(guī)模的移民活動。除了由原有工業(yè)基地支援新興工業(yè)區(qū)發(fā)展帶來的人才轉(zhuǎn)移和輸送外，也有大批農(nóng)業(yè)人口遷入城市，成為產(chǎn)業(yè)工人的一員。

隨后的“大躍進”運動中，全民大辦鋼鐵、大辦工業(yè)，農(nóng)業(yè)人口大批涌入城市。1957至1960年的三年間，農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線的勞動力減少了4000萬人，其中相當一部分遷入城市。新增人口造成了城市糧食供應緊張，最緊張的時候，國家糧食收支逆差達168億斤，全國糧食調(diào)運只能完成計劃的15.3%[30]。

20世紀60年代初，國家做出政策調(diào)整，一方面，采用下放城鎮(zhèn)人口的方式精減職工和減少城鎮(zhèn)人口[31]，另一方面，建立收容遣送制度，限制人口自由流動。1961年，公安部向國務院提出《關于制止人口自由流動的報告》。同年，國家設立了收容遣送站，先后將大約2600萬進城工作的農(nóng)民遣送回農(nóng)村繼續(xù)務農(nóng)，以保證城市的糧食供應和重工業(yè)發(fā)展[32]86。

改革開放開啟后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推進，農(nóng)村本就存在的勞動力過剩問題進一步凸顯。對于農(nóng)村剩余勞動力安排，當時普遍認為可通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來實現(xiàn)勞動力“離土不離鄉(xiāng)”，國家不支持跨省的異地流動與鄉(xiāng)城流動。進入90年代，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟獲得快速發(fā)展，勞動力需求更加旺盛，國家準許農(nóng)民在不改變身份及城市供給制度的前提下，進入城市工作，由此民工潮全面興起。1994年，糧油定量供應制度取消，促進了隨后幾年遠距離，以大城市為流入地的農(nóng)村人口流動潮。根據(jù)第五次和第六次人口普查數(shù)據(jù)，21世紀的第一個十年，流動人口增加1億有余。之后，增長的趨勢明顯放緩。2015年全國流動人口規(guī)模出現(xiàn)了絕對數(shù)下降，結(jié)束了流動人口連續(xù)37年的增長趨勢，此后開始緩慢下降，這一趨勢預示著中國流動人口規(guī)模進入調(diào)整期。應該說，這場“新移民運動”在中國移民史上是史無前例的新類型。

首先，“城市新移民”是在和平發(fā)展時期由經(jīng)濟動因驅(qū)動的自發(fā)性移民，這將其與中國歷史上出現(xiàn)的政治性移民，如強制性內(nèi)聚移民、邊疆移民區(qū)別開來；也與因災害和戰(zhàn)亂而出現(xiàn)的大型移民運動，如部族遷徙、人口擄掠和流民區(qū)別開來?！靶乱泼襁\動”表明，人口的經(jīng)濟性自發(fā)流動正日益取代國家的計劃安排而成為“鄉(xiāng)城”移民的一種主要方式。

其次，“城市新移民”與歷史上從“狹鄉(xiāng)”往“寬鄉(xiāng)”的自發(fā)或者組織性經(jīng)濟性移民也有所不同。“城市新移民”面臨著業(yè)態(tài)和生活方式的轉(zhuǎn)變，與歷史上的自發(fā)經(jīng)濟性移民相比，承受著現(xiàn)代化、城市化和工業(yè)化的三重沖擊。

最后，也最為重要的是，“城市新移民”與明代中晚期出現(xiàn)的另一種“鄉(xiāng)城”移民亦有所不同。依照“資本主義萌芽”之成說，農(nóng)民的隱性就業(yè)不足，因而轉(zhuǎn)變?yōu)槭止I(yè)者或工坊工人，實現(xiàn)了人口在農(nóng)業(yè)與工業(yè)，及鄉(xiāng)村與城市之間的遷移。以此種邏輯來看，“新移民運動”似乎是中世紀晚期的“鄉(xiāng)城”移民傳統(tǒng)接續(xù)后的某種“自然發(fā)展”。但是這種推斷忽略了“新移民運動”出現(xiàn)的城市工業(yè)化和全球資本的邏輯。明清時期，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)卷化和農(nóng)業(yè)商業(yè)化的影響下，鄉(xiāng)村手工業(yè)和手工業(yè)集鎮(zhèn)獲得了發(fā)展，但無論是產(chǎn)業(yè)還是從業(yè)者本身，都從未獲得脫離農(nóng)業(yè)的獨立地位[33]。鄉(xiāng)村與手工業(yè)集鎮(zhèn)之間的人口流動是季節(jié)性、商業(yè)性的，具有相當?shù)撵`活性。歷史學家劉錚云曾經(jīng)在檔案中發(fā)現(xiàn)了清代不少商販、農(nóng)人和工人的流動事跡，“與傳統(tǒng)中國社會人們習于安定，安土重遷的觀念相左”[34]，從而對傳統(tǒng)社會空間流動滯塞之說提出了質(zhì)疑。明清時期鄉(xiāng)城之間的經(jīng)濟聯(lián)系和人口流動遷移，仍然建立在經(jīng)濟作物的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及手工加工業(yè)之上，后者作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的副業(yè)存在，補充農(nóng)民的就業(yè)不足。即便存在相當規(guī)模的農(nóng)村人口遷居集鎮(zhèn)的現(xiàn)象，其生計與社會關系依然與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村密切相聯(lián)，這種雙重聯(lián)系不僅為“鄉(xiāng)城”移民提供了經(jīng)濟支持，也提供了甚為重要的社會支持。而工業(yè)化所驅(qū)動的“新移民運動”并不具備這些社會性因素，因此“城市新移民”在城市中面臨著更為嚴峻的社會融入難題。

三、“新移民運動”治理的路徑依賴與制度創(chuàng)新

通過對移民治理制度變遷的梳理，可以看到高度依賴政治力量、帶有強制性色彩的移民管理制度體現(xiàn)出較強固的路徑依賴，其影響不僅橫亙整個封建時代，其后續(xù)所及，也對當代“新移民運動”的治理乃至制度創(chuàng)新產(chǎn)生影響。

（一）硬控制：“新移民運動”前期治理及其路徑依賴

既往研究多強調(diào)對流動人口的“硬管理”是計劃管理政策的產(chǎn)物，但若結(jié)合對移民史的考察，恐怕也需要考慮到對自發(fā)性流動嚴格管制的政治歷史傳統(tǒng)。一些社會史學者傾向于在中國的近現(xiàn)代歷史的敘述中尋找內(nèi)在的連續(xù)性，而不僅僅是關注其斷裂[35]。在這個意義上，對新中國成立后移民政策的考察，除政治、經(jīng)濟、社會、文化等語境性因素予以考慮之外，還有必要分析移民政策歷史遺產(chǎn)的復雜影響。

新中國成立后，工業(yè)化被納入計劃經(jīng)濟模式，國家曾組織農(nóng)村人口遷入大中城市及新型工業(yè)城市，但因目標過高及執(zhí)行操切，遭遇了挫折。改革開放催生的“新移民運動”開啟后，雖然億萬農(nóng)民工已經(jīng)在事實上實現(xiàn)了跨省市流動和“鄉(xiāng)城”流動，但這在當時仍然被認為是非常態(tài)的、短時態(tài)的，具有不穩(wěn)定性和潛在社會風險，于是政府沿襲成規(guī)，實行了“硬控制”，由公安部門和（原）計生部門執(zhí)行治安控制和人口控制。

以1994年（原）勞動部發(fā)布《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》、1995年中央社會治安綜合治理委員會發(fā)布《關于加強流動人口管理工作的意見》和1997年4月成立流動人口專門管理機構(gòu)——中央社會治安綜合治理委員會流動人口治安管理工作領導小組為主要標志，國家逐步建立了基于暫住證、就業(yè)證、收容遣返、本地就業(yè)優(yōu)先為主要內(nèi)容的人口流動管制政策。有研究統(tǒng)計，在整個20世紀90年代，全國每年被收容遣送的人數(shù)以百萬計；收容遣送制度與暫住證制度曾經(jīng)嚴重侵犯流動人口人身自由和人身權(quán)利甚至給許多流動人口帶來巨大的痛苦，恐懼和恥辱[32]83。對流動人口的強硬管制政策受到了廣泛質(zhì)疑與批評。

（二）軟治理：“新移民運動”治理的制度轉(zhuǎn)變

2002年以后，為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，我國政府對于流動人口的管制方式開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，從部門管理轉(zhuǎn)向政府管理，從控制型管理轉(zhuǎn)向服務型管理，對農(nóng)民外出務工采取了積極引導的政策，要求各級政府改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境，做好管理和服務工作?！吨泄仓醒?、國務院關于做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》中首次明確了針對農(nóng)民進城務工的“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”十六字方針，并提出要糾正簡單粗暴清退農(nóng)民工的做法，健全對進城務工農(nóng)民的勞動合同管理，維護他們的合法權(quán)益。2003年，因“孫志剛事件”引發(fā)巨大的社會關注和爭議，收容遣送制度實施過程中暴露的問題越來越多。同年，國務院以新的“救助管理辦法”取代對城市流浪乞討人員的收容遣送制度。2006年，國務院頒發(fā)《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，這是我國中央政府首次全面系統(tǒng)闡述涉及農(nóng)民工工資、就業(yè)、技能培訓、勞動保護、社會保障、公共管理和服務、戶籍管理制度改變、土地承包權(quán)益等方面的政策措施。

2015年以后，與經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”相呼應，流動人口總量回落，如何促進勞動力社會性流動、穩(wěn)步推進城市化成為流動人口管理的主要考量。2019年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》（簡稱《意見》），全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。《意見》要求落實支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政政策，推動城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤，推動中央預算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜。該政策標志著流動人口宏觀管理政策的重大突破。在原有的服務性政策重點，即基本公共服務的均等化基礎上，綜合運用放松戶籍制度、設計綜合性財政杠桿，尤其是城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模等政策，鼓勵輸入地政府吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。

由上可知，對“新移民運動”的管控政策在2002年發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)折。此前的“硬控制”，主要依托戶籍制度及其他差別化制度矩陣，如社保制度、教育和醫(yī)療制度等，通過行政命令嚴控大規(guī)模人口流動，對流動人口市民化持保守態(tài)度。2002年后，流動人口治理模式開始了“軟治理”的漸進式探索和建構(gòu)。首先，在治理理念和思路上推動從管控到服務的轉(zhuǎn)變；其次，對社會矛盾集中的管控制度予以廢止，加強對流動人口的在地服務和社會保障；最后，逐步清除限制人口流動的核心制度障礙，如放開中小城市落戶限制，推進流動人口市民化。

（三）“新移民運動”治理的制度創(chuàng)新及其動因

新制度經(jīng)濟學認為，具有核心意義的制度創(chuàng)新的實現(xiàn)往往伴隨著對路徑依賴的突破。但試圖打破路徑依賴并非易事，“發(fā)展路徑一旦被設定在一個特定的進程上，網(wǎng)絡外部性、組織的學習過程，以及得自于歷史的主觀模型，就將強化這一進程”[36]。

“新移民運動”的治理也一度受到“硬控制”路徑依賴的負面影響。對流動人口在制度上的嚴格管控和區(qū)別化對待延續(xù)達20年之久。而且，流動人口的社會問題化也進入了公共話語，如早期“盲流”這一污名化稱謂的廣泛流傳，一方面為“硬控制”制度的延續(xù)提供了話語資源，另一方面也凸顯了路徑依賴在社會意識和文化方面造成的負面影響。在這個意義上，21世紀之后的流動人口治理制度創(chuàng)新的實現(xiàn)，遠非單一領域的政策轉(zhuǎn)向，而是一系列語境因素和制度變遷的綜合結(jié)果。

首先，中國融入經(jīng)濟全球化的進程促進了流動人口體量迅速增加，流動人口對于中國乃至世界的經(jīng)濟貢獻獲得了認可，政治地位得到確定。中國日益融入經(jīng)濟全球化的要求與農(nóng)村剩余勞動力外遷的沖動，共同造就了改革開放以來的新移民潮。隨著21世紀初中國加入世貿(mào)組織，由流動人口所提供的低廉勞動力和國外資本、全球貿(mào)易、巨大市場一起推動了中國成為“世界工廠”。2004年，中央一號文件明確，“進城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為城市創(chuàng)造了財富，提供了稅收”[37]。

其次，在新公共管理的治理思路下，建設服務型政府成為政府職能改革的目標，整體的治理體系及話語的變遷推動了流動人口治理制度的改革。20世紀90年代后期，國內(nèi)行政學界開始對當代西方公共行政改革的新做法予以介紹，在一系列被稱之為“新公共管理”的舉措中，提高行政效能，改善公共部門提供產(chǎn)品和服務的可及性和質(zhì)量，增強公共服務對公眾需求的反應力受到普遍重視。2004年2月，時任國務院總理溫家寶在講話中首次在中央層面提出了“服務型政府”的概念；2005年3月，十屆全國人大三次會議的國務院政府工作報告中正式提出努力建設服務型政府的目標；2006年10月，黨的十六屆六中全會首次在黨的文件中提出服務型政府建設的明確要求，強調(diào)要“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”①參見《服務型政府》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/GB/134999/135000/8105875.html，訪問日期：2021年4月8日。。此后，服務型政府頂層規(guī)范設計，進一步推動流動人口治理政策話語從“管控”轉(zhuǎn)向“服務”。

最后，流動人口主體認知的形成，在公共話語和文化層面推動了流動人口群體呈現(xiàn)模式的積極變化。2000年以后，第二代流動人口開始走上新世紀的歷史舞臺，呈現(xiàn)出不同于以往的特征。他們?nèi)狈r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗，對都市生活有著自己的理解，與他們父輩相比，對市民身份擁有更強烈的渴望。然而，戶籍及其他社會排斥制度以及這些制度影響下的社會偏見和污名化，反過來又加深了這種身份焦慮[38]。有學者所描述的“待不下的城市、回不去的農(nóng)村、迷失在城鄉(xiāng)之間”的情況，在新一代流動人口中有著更為突出的體現(xiàn)[39]。

普遍的個體困局促進了新興打工者主體認知的形成[40]，集體意識的喚起和群體身份的確證與日益高漲的自主表達互為表里。打工文學、打工詩歌、打工戲劇與新工人搖滾等不僅記錄了打工者的處境和歷史經(jīng)驗，更在創(chuàng)作與表達中對造就自身經(jīng)歷的總體歷史進程進行了反思。這種自主表達，對于改變流動人口群體一體化（unifying）與單一化（homog?enizing）、非歷史化（dehistoricizing）與非人化（dehu?manizing）的階層形象及地位[41]起到了正面作用。

新工人主體的自主表達傳達了立足底層勞動者的立場和追求公平正義、捍衛(wèi)勞動者尊嚴的價值追求，不僅推動了主體的形成，也促進了公共話語的轉(zhuǎn)變。大眾媒體對農(nóng)民工的報道取向和話語框架都發(fā)生了變化，開始有學者用“新工人階級”替代“農(nóng)民工”成為新的命名①進入新時代以來，有學者以“新工人階級”作為取代“農(nóng)民工”命名的表述。參見黃典林：《從“盲流”到“新工人階級”——近三十年〈人民日報〉新聞話語對農(nóng)民工群體的意識形態(tài)重構(gòu)》，《現(xiàn)代傳播》（中國傳媒大學學報），2013年第8期；潘毅：《關于中國新工人階級形成的一點思考》，《人間思想》，2015年第10期。，在建設和諧社會的政策背景下，對社會公正的倫理追求，給予勞動者有尊嚴的待遇和法律保護成為社會共識。

結(jié)語

“新移民運動”治理突破“硬控制”的路徑依賴以實現(xiàn)“軟治理”的制度創(chuàng)新，是制度矩陣綜合變革的結(jié)果。一方面，得益于中國更深刻地融入全球化經(jīng)濟秩序的經(jīng)濟背景，以及政治體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的政治背景；另一方面，與“新工人階級”主體的自主表達，及其對公共話語及社會文化產(chǎn)生的積極影響有關。二者的合力在很大程度上改變了中國高度連續(xù)性的移民制度傳統(tǒng)，使路徑依賴有所斷裂，實現(xiàn)了中國移民治理的制度創(chuàng)新。

黨的十八大以來，爭取在社會治理重點領域和關鍵環(huán)節(jié)有所突破，加快推進社會治理現(xiàn)代化成為國家治理體系和治理能力建設的重要任務。如何在社會治理現(xiàn)代化建設中實現(xiàn)城市新移民治理的協(xié)同創(chuàng)新，成為近期實踐和理論探索的焦點議題。通過從歷史維度關注移民類型及其管制治理制度的變遷，并結(jié)合新制度經(jīng)濟學分析框架，對晚近城市新移民運動治理的制度創(chuàng)新動因進行分析，本研究認為：一是需要繼承應用新時期制度創(chuàng)新的政治、經(jīng)濟、社會及文化成果，以提供公共服務的社會治理理念為基石，推進城市新移民權(quán)益保障工作，促進社會公平正義；二是尤其需要考慮建構(gòu)與新城市移民社會治理理念和政策相配合的文化規(guī)范和社會意識，對“新工人階級”主體形成所引發(fā)的公共話語和社會文化變遷予以重視，推進共建共治共享，促進廣泛參與的城市新移民社會協(xié)同治理體系建設。