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    中國(guó)天然氣供需形勢(shì)分析與發(fā)展政策建議

    2021-12-03 00:52:30趙國(guó)洪
    關(guān)鍵詞:供需天然氣價(jià)格

    趙國(guó)洪 曾 卓

    (1.中國(guó)石油天然氣股份有限公司天然氣銷(xiāo)售河北分公司,河北 唐山 063000;2.中國(guó)石油集團(tuán)川慶鉆探工程有限公司地質(zhì)勘探開(kāi)發(fā)研究院,四川 成都 610051)

    0 引言

    “十三五”期間,伴隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)從穩(wěn)定增長(zhǎng)到換檔減速的變遷,中國(guó)天然氣供需也經(jīng)歷了從“氣緊”、“氣荒”到緊平衡和稍顯寬松的過(guò)程,天然氣市場(chǎng)整體顯現(xiàn)出積極和平穩(wěn)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。特別是在2020 年,盡管受到突如其來(lái)的新冠肺炎疫情疊加國(guó)際油價(jià)暴跌的沖擊,以及上半年出現(xiàn)罕見(jiàn)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)歷史性負(fù)增長(zhǎng)環(huán)境下,天然氣生產(chǎn)、進(jìn)口、供應(yīng)和需求仍保持箭頭向上。“十四五”及中長(zhǎng)期內(nèi),為兌現(xiàn)國(guó)家在2030年和2060年分別實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo),作為低碳化石燃料,天然氣將進(jìn)入跨越式發(fā)展的黃金時(shí)代。在新的發(fā)展形勢(shì)和機(jī)遇面前,有必要基于天然氣市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律和中國(guó)國(guó)情,冷靜分析中國(guó)天然氣供需現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題,提出有針對(duì)性發(fā)展策略和政策建議,以期達(dá)到推進(jìn)中國(guó)天然氣高質(zhì)量發(fā)展的目的。

    1 天然氣供需現(xiàn)狀與前景

    1.1 天然氣產(chǎn)量持續(xù)穩(wěn)定上升

    2010 年到2019 年,中國(guó)天然氣產(chǎn)量從948.5 ×108m3穩(wěn)步增加至1 736 × 108m3,年均增長(zhǎng)率約為7%。特別是在淺層頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)取得突破性進(jìn)展并投入規(guī)模效益開(kāi)發(fā)后,近三年(2017-2019年)的天然氣產(chǎn)量年凈增量均超過(guò)100 × 108m3。其中,頁(yè)巖氣產(chǎn)量在總產(chǎn)量中的占比由2013 年的0.2%升至2019 年的 8.3%[1]。2020 年,全國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)并未受到新冠肺炎疫情和低油價(jià)的影響,產(chǎn)供儲(chǔ)銷(xiāo)逆勢(shì)增長(zhǎng),全年共生產(chǎn)天然氣量達(dá)1888.5×108m3,比上年凈增約153×108m3,創(chuàng)歷史新高。其中,頁(yè)巖氣產(chǎn)量突破200×108m3,達(dá)到約204×108m3,在天然氣總產(chǎn)量中的占比增至10.6%,成為中國(guó)天然氣供應(yīng)的主要接替資源。

    1.2 天然氣進(jìn)口量高速增長(zhǎng)

    在國(guó)內(nèi)天然氣市場(chǎng)需求極度旺盛,國(guó)產(chǎn)氣增量難于滿(mǎn)足的刺激下,天然氣進(jìn)口量幾乎是一年上一個(gè)臺(tái)階。截止到2019 年,中國(guó)天然氣進(jìn)口總量已達(dá)1 332.5 × 108m3,較 10 年前增長(zhǎng)了 8 倍。進(jìn)口總量中,LNG 和管道氣分別占62.4%和37.6%。2019 年中俄輸氣管道投產(chǎn)后,中國(guó)已成功建成西北、西南、沿海和東北四大天然氣進(jìn)口通道,天然氣供應(yīng)保障能力顯著增強(qiáng)。進(jìn)口海外天然氣資源不僅彌補(bǔ)了中國(guó)天然氣供需缺口,也有力推動(dòng)了中國(guó)天然氣市場(chǎng)蓬勃發(fā)展。2019 年,中國(guó)天然氣需求的對(duì)外依存度達(dá)到了43%。2020 年,新冠肺炎疫情在一定程度上影響了國(guó)際天然氣貿(mào)易活動(dòng),也扼制了國(guó)內(nèi)工業(yè)天然氣需求,全年共進(jìn)口天然氣量約1 303×108m3,雖然是5年來(lái)最低,但年凈增量和增幅分別達(dá)到了70.4× 108m3和 5.3%[2]。

    1.3 天然氣需求增速由快轉(zhuǎn)緩

    2010 年以來(lái),中國(guó)天然氣消費(fèi)總量一直保持快速增加的走勢(shì)。從2010 年的1 073.1 × 108m3增至2019年的3 032.5×108m3。特別是2017-2018年,天然氣消費(fèi)年增量分別達(dá)到了311×108m3和425×108m3。但在2019 年,天然氣消費(fèi)增速和凈增量急速剎車(chē),分別降為7.7%和216×108m3。造成天然氣消費(fèi)需求急劇下降的主要原因,一是中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),GDP 增速一路走低;二是前幾年刺激天然氣需求高速增長(zhǎng)的“煤改氣”政策出現(xiàn)微調(diào),減少了部分需求量;三是天然氣價(jià)格市場(chǎng)化程度提高,上浮幅度較往年增大,抑制了部分不合理需求。在經(jīng)歷了天然氣需求井噴式增長(zhǎng)和斷崖式下降之后,中國(guó)天然氣需求正逐步趨于理性,天然氣消費(fèi)結(jié)構(gòu)開(kāi)始了實(shí)質(zhì)性?xún)?yōu)化調(diào)整。2020 年入冬后,全國(guó)突然遭遇大范圍極端嚴(yán)寒氣候襲擊,供暖用天然氣需求劇增,全國(guó)天然氣供應(yīng)由寬松轉(zhuǎn)為緊張。但得益于近年來(lái)國(guó)家推進(jìn)的全國(guó)天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷(xiāo)體系建設(shè),盡管部分地區(qū)天然氣供需有短暫“氣緊”出現(xiàn),但并未重演2017 的“氣荒”局面,天然氣市場(chǎng)平穩(wěn)度冬。受年終天然氣需求井噴式增長(zhǎng)的拉動(dòng),全年天然氣表觀消費(fèi)總量(國(guó)內(nèi)生產(chǎn)+進(jìn)口-出口1,不含儲(chǔ)存)達(dá)到了 3 239.6 × 108m3,凈增量 207.1 × 108m3,增幅6.8%,略低于上年水平[2]。

    1.4 供需前景分析

    從國(guó)外和中國(guó)天然氣市場(chǎng)發(fā)展的歷史看,天然氣供應(yīng)與需求的發(fā)展總是與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家的能源及天然氣政策密切相關(guān)?!笆晃濉蹦┑健笆濉鼻叭?,中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持了平穩(wěn)較快增長(zhǎng),年均GDP 雖逐年略有回落,但降幅十分有限。同期,針對(duì)肆虐全國(guó)的霧霾和以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀,國(guó)家大力提倡發(fā)展清潔能源,加大了低碳天然氣的開(kāi)發(fā)和利用力度。中國(guó)天然氣工業(yè)和天然氣市場(chǎng)由此收獲一個(gè)跨越式發(fā)展期。展望“十四五”及中長(zhǎng)期發(fā)展,國(guó)家關(guān)于支持清潔、低碳能源和天然氣發(fā)展的政策不但沒(méi)有變化,面對(duì)中國(guó)2030年的碳達(dá)峰和2060 年的“碳中和”目標(biāo),天然氣利用的地位和作用更加重要。雖然國(guó)內(nèi)GDP 增速下降或?qū)⒃谝欢ǔ潭扔绊懱烊粴夤┬柙龇袊?guó)天然氣市場(chǎng)仍將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)處于快速發(fā)展期。

    現(xiàn)階段,中國(guó)天然氣消費(fèi)主要集中在西南、西北和中部的天然氣主產(chǎn)地及其周邊區(qū)域,以及華北、環(huán)渤海、長(zhǎng)江三角和東南沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。其中,天然氣在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比高、用氣量大、城市氣化率高和用氣人口最多的是北京市、上海市、山東省、廣東省、江蘇省、浙江省和川渝地區(qū)。目前,這些地區(qū)的天然氣市場(chǎng),如工業(yè)煤改氣、民用和取暖用氣、天然氣發(fā)電、車(chē)用燃料等領(lǐng)域還有較大發(fā)展空間。中國(guó)中部、南方和東北地區(qū)的天然氣市場(chǎng)還處于發(fā)展的早期階段,隨著國(guó)產(chǎn)氣產(chǎn)量的不斷提升、中俄輸氣管道全線投產(chǎn)以及沿海LNG 接收站新建和擴(kuò)建產(chǎn)能的增加,將會(huì)激發(fā)這些地區(qū)的天然氣在城市燃?xì)?、工業(yè)、天然氣分布式能源系統(tǒng)與發(fā)電、天然氣汽車(chē)等利用領(lǐng)域的發(fā)展?jié)撃?,成為中?guó)今后天然氣消費(fèi)量提升的重要增長(zhǎng)極。預(yù)計(jì)到“十四五”末,天然氣在中國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比將升至10~12%,2025 年中國(guó)天然氣需求將由 2020 年的 3 239 × 108m3增至 4 200 ×108m3。若2025年能源消費(fèi)總量按52×108t標(biāo)煤、天然氣在一次能源中占比為11%計(jì)算,預(yù)計(jì)“十四五”期間,城市燃?xì)?、工業(yè)燃料、發(fā)電及化工用量將分別達(dá)到 1 400 × 108m3、1 500 × 108m3、1 000 × 108m3、300 × 108m3[3-4]。

    2 中國(guó)天然氣供需存在問(wèn)題分析

    2.1 天然氣儲(chǔ)存及管網(wǎng)等基礎(chǔ)建設(shè)滯后

    現(xiàn)階段和西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)比發(fā)現(xiàn),中國(guó)在天然氣地下儲(chǔ)氣庫(kù)及運(yùn)輸管道的建設(shè)方面與之差距較大。截止到2017 年底,中國(guó)天然氣干線管道密度落后于世界平均水平。中國(guó)天然氣干線管道密度為7.3 m/1 000 m2,相當(dāng)于美國(guó)1/6、法國(guó)1/10 及德國(guó)的1/15。目前,天然氣地下儲(chǔ)氣庫(kù)工作氣量在中國(guó)天然氣消費(fèi)量中所占的比重僅為3.4%,而世界平均水平為24%左右。其中,管道建設(shè)及其互聯(lián)互通和天然氣輸送調(diào)配能力等問(wèn)題,系統(tǒng)性和輸配氣應(yīng)急應(yīng)變能力較差,是造成近年來(lái)因極端氣候條件下和冬季用氣高峰期市場(chǎng)供需緊張的主要因素之一。此外,省級(jí)輸配氣管網(wǎng)發(fā)展程度不一,輸配氣的區(qū)域割裂性矛盾突出。

    2.2 區(qū)域性和季節(jié)性天然氣供需矛盾突出

    近年來(lái),隨著中國(guó)天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷(xiāo)體系建設(shè)的加強(qiáng),天然氣供需矛盾有了較大程度緩解,但區(qū)域性和季節(jié)性供需緊張的情況仍然存在,主要原因包括:①天然氣資源進(jìn)口量易受不可控因素影響。中國(guó)天然氣需求的進(jìn)口依存度高,而氣源進(jìn)口易受出口國(guó)和運(yùn)輸線的地緣政治、經(jīng)濟(jì)因素、局部戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害和管道事故等不可控因素的影響。例如在2017 年冬中國(guó)天然氣需求高峰期,中亞進(jìn)口天然氣突然減供,日供應(yīng)量比計(jì)劃供應(yīng)量少約4 000 × 104m3,使本已緊張的天然氣供需雪上加霜。此外,海上LNG 進(jìn)口通道受到冬季氣候及環(huán)境的影響較大,運(yùn)輸LNG 船舶及時(shí)靠岸存在一定困難。②天然氣需求的季節(jié)性峰谷差還在加大。近年來(lái)北方地區(qū)清潔取暖的推進(jìn),加劇了原本巨大的天然氣季節(jié)性需求峰谷差矛盾。而隨著“煤改氣”區(qū)域不斷拓寬,冬季保暖天然氣需求峰值將不斷上升。③天然氣基礎(chǔ)設(shè)施之間的互連互通不夠,優(yōu)化配置天然氣資源和調(diào)運(yùn)受到一定的限制。④監(jiān)管缺位或監(jiān)管不力,法律法規(guī)執(zhí)行不力。部分地區(qū)的天然氣供應(yīng)和城市燃?xì)夤緵](méi)有嚴(yán)格執(zhí)行《天然氣利用政策》規(guī)定的供氣順序,將天然氣投放給高氣價(jià)行業(yè),或?qū)⒚裼脷怃N(xiāo)售到非民用氣相關(guān)的行業(yè),使得民用氣十分緊張。⑤國(guó)家規(guī)定的調(diào)峰保供責(zé)任沒(méi)有落實(shí)到位,大部分地方政府和城市燃?xì)夤镜膬?chǔ)氣調(diào)峰能力尚未達(dá)到要求。

    2.3 天然氣市場(chǎng)機(jī)制及監(jiān)管體系不完善

    1)市場(chǎng)化機(jī)制對(duì)供需的調(diào)節(jié)作用還不明顯

    天然氣資源供應(yīng)的集中度較高,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)。中國(guó)天然氣的生產(chǎn)和進(jìn)口主要掌握在中國(guó)石油、中國(guó)石化和中國(guó)海油等三大石油公司手中,近年來(lái)雖有部分混合所有制頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)公司、其他國(guó)有及私營(yíng)企業(yè)也在生產(chǎn)頁(yè)巖氣和進(jìn)口LNG 資源,但其占據(jù)的天然氣供應(yīng)量和市場(chǎng)份額低,無(wú)法與三大石油形成資源供應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)。

    天然氣價(jià)格體系不完整,價(jià)格形成機(jī)制不完善。中國(guó)至今尚未建立能有效調(diào)節(jié)天然氣供需的價(jià)格制度,現(xiàn)行的浮動(dòng)式季節(jié)差價(jià)隨意性較大。2016年國(guó)家出臺(tái)的天然氣儲(chǔ)氣價(jià)格機(jī)制也因缺失天然氣差別價(jià)格制度而至今未能落地實(shí)施。

    已建設(shè)運(yùn)行的國(guó)家級(jí)交易平臺(tái)交易量有限,成交價(jià)格的限制因素多,競(jìng)爭(zhēng)性不充分,還不能很好地起到調(diào)節(jié)天然氣供需和價(jià)格的作用。

    天然氣基礎(chǔ)設(shè)施公平開(kāi)放還處于前期建章立制階段,實(shí)施過(guò)程及其市場(chǎng)化效果還有待驗(yàn)證和觀察。

    2)天然氣市場(chǎng)監(jiān)管成效不大

    主要表現(xiàn)為:①對(duì)于天然氣相關(guān)的監(jiān)管機(jī)制還不夠明確,相關(guān)崗位的職責(zé)分配存在問(wèn)題;②由于監(jiān)管體系的不完善使得相關(guān)監(jiān)管工作效率整體不高,成效不夠明顯;③相關(guān)的法律法規(guī)尚不明確,使得監(jiān)管工作執(zhí)行力不大,效率不夠高;④監(jiān)管主體及手段單一,現(xiàn)階段監(jiān)管部門(mén)的主要監(jiān)管方式還是靠行政強(qiáng)制執(zhí)行,除了政府以外,沒(méi)有很好發(fā)揮出其他社會(huì)群體的監(jiān)督審查作用。

    2.4 油價(jià)波動(dòng)沖擊天然氣勘探開(kāi)發(fā)投入

    近年來(lái),國(guó)際油價(jià)走勢(shì)極不穩(wěn)定,上下波動(dòng)頻率和幅度較大,特別是出現(xiàn)了幾次斷崖式下跌和歷史上首次負(fù)油價(jià)。油價(jià)下跌不僅沖擊世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展,也極大影響到全球油氣勘探開(kāi)發(fā)投入。2014 年油價(jià)暴跌以來(lái),大幅削減上游投資是各大石油企業(yè)的普遍做法,勘探投資削減幅度達(dá)30%~50%。2017年全球油氣勘探投資為434 億美元,約為2013 年的43%,仍然維持在低油價(jià)以來(lái)的較低水平;但與2016年相比則略有回升,增幅約為6.1%,成為自2013 年連續(xù)4年下降后的首次增長(zhǎng),呈現(xiàn)觸底回暖態(tài)勢(shì)。但是,2020 年伊始,由于新冠肺炎疫情全球肆虐,國(guó)際油價(jià)再次跳水且在極低價(jià)位上維持了較長(zhǎng)時(shí)間,嚴(yán)重影響了當(dāng)年的油氣勘探開(kāi)發(fā)投資。雖然2020 年年末油價(jià)有所回升,但因新冠肺炎疫情發(fā)展還沒(méi)有出現(xiàn)明顯的下行拐點(diǎn),全球經(jīng)濟(jì)仍不穩(wěn)定,可能造成全球重大天然氣項(xiàng)目投資明顯下降,這將在一定程度上影響2025 年前后全球天然氣特別是LNG 市場(chǎng)供給。

    3 中國(guó)天然氣穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的政策建議

    3.1 強(qiáng)化天然氣在中國(guó)能源結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略地位

    為貫徹落實(shí)國(guó)家提出的2030年碳達(dá)峰和2060年碳中和的目標(biāo),今后,中國(guó)能源結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)將出現(xiàn)歷史性的轉(zhuǎn)型和趨于清潔化發(fā)展。作為化石能源中唯一清潔環(huán)保的低碳優(yōu)質(zhì)能源,天然氣將在中國(guó)能源革命中扮演主角并擔(dān)當(dāng)清潔化綠色發(fā)展的橋梁作用。當(dāng)前,天然氣在國(guó)家一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比只有8.6%,不僅遠(yuǎn)低于24%的世界平均水平,也低于中國(guó)周邊如日本和韓國(guó)等依靠進(jìn)口天然氣的國(guó)家及巴基斯坦、泰國(guó)和孟加拉國(guó)等發(fā)展中國(guó)家。中國(guó)現(xiàn)在還處在天然氣快速發(fā)展的初期,在天然氣資源開(kāi)發(fā)、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、天然氣市場(chǎng)開(kāi)發(fā)和天然氣利用方面,都蘊(yùn)藏著巨大發(fā)展?jié)摿?。為此,?guó)家需要在“十四五”規(guī)劃及中長(zhǎng)期能源發(fā)展戰(zhàn)略中,進(jìn)一步強(qiáng)化天然氣在能源結(jié)構(gòu)、能源革命和能源轉(zhuǎn)型中的作用,牢固樹(shù)立天然氣的主體能源地位,及時(shí)出臺(tái)支持和扶持天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)發(fā)展的政策,并給予適當(dāng)?shù)呢?cái)稅優(yōu)惠和補(bǔ)貼,加快天然氣發(fā)展速度。

    3.2 盡快制定《石油天然氣法》或《天然氣法》

    健全的天然氣法律法規(guī)和制度是天然氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的根本保證。從全球范圍看,天然氣市場(chǎng)發(fā)展較成熟的國(guó)家在發(fā)展之初就注重通過(guò)天然氣立法來(lái)規(guī)范天然氣產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)行為。早在1938 年與1948 年,美國(guó)和英國(guó)就分別制定了《天然氣法》,并成立了專(zhuān)職的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。隨著市場(chǎng)的發(fā)展和不斷出現(xiàn)的天然氣產(chǎn)、供、需及價(jià)格問(wèn)題,又陸續(xù)出臺(tái)許多法案、政策和法令,如對(duì)美國(guó)天然氣市場(chǎng)化發(fā)展十分重要的《菲利普斯決議》《天然氣政策法》《天然氣井口解除控制法》,以及聯(lián)邦能源管理委員會(huì)的《436號(hào)令》《636 號(hào)法令》等。英國(guó)《天然氣法》也進(jìn)行了多達(dá)5次的修訂[5]。目前中國(guó)的天然氣行業(yè)管理,主要是通過(guò)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院及其各部委的條例和規(guī)章,屬于二級(jí)法律工具,影響了規(guī)章條例的約束力和執(zhí)行力。預(yù)期到“十四五”末,中國(guó)的石油與天然氣消費(fèi)將占到一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的32%,其中天然氣占比約為12%,因此,迫切需要制定《天然氣法》或《石油天然氣法》。除了將國(guó)家部委所制定的部分制度上升為法律條款外,還要對(duì)中國(guó)天然氣發(fā)展的行業(yè)監(jiān)管、體制機(jī)制、市場(chǎng)化改革、價(jià)格機(jī)制、天然氣利用、天然氣儲(chǔ)備等做出明確的規(guī)定、規(guī)范和調(diào)整,增強(qiáng)行業(yè)管理效力[6]。

    3.3 完善天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷(xiāo)體系建設(shè),確保天然氣供應(yīng)安全

    1)推進(jìn)國(guó)內(nèi)天然氣增儲(chǔ)上產(chǎn)。2019年初,國(guó)家提出油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)7年行動(dòng)計(jì)劃后,兩年來(lái)中國(guó)天然氣探明儲(chǔ)量增加了約2.3×1012m3,天然氣產(chǎn)量增長(zhǎng)了約286×1012m3,充分展現(xiàn)了中國(guó)天然氣資源的勘探開(kāi)發(fā)潛力。最近,四川盆地、塔里木盆地、鄂爾多斯盆地和東南沿海水域的天然氣勘探不斷有新發(fā)現(xiàn)和新突破,頁(yè)巖氣正處在快速增儲(chǔ)上產(chǎn)時(shí)期,通過(guò)政策支持和財(cái)稅優(yōu)惠扶持并加強(qiáng)勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)較長(zhǎng)時(shí)期的增儲(chǔ)上產(chǎn)是可保障的。為此,建議國(guó)家加大天然氣勘探開(kāi)發(fā)支持力度,設(shè)立國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)基金支持新區(qū)、新領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)勘探,繼續(xù)對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)予以財(cái)政補(bǔ)貼。

    2)加強(qiáng)新時(shí)期國(guó)際天然氣市場(chǎng)供需研判,合理布局和引進(jìn)國(guó)外天然氣資源。特別是要利用當(dāng)前國(guó)際LNG 市場(chǎng)供應(yīng)量充足、合同條款和價(jià)格機(jī)制靈活等有利形勢(shì),構(gòu)建多元化的天然氣進(jìn)口源、進(jìn)口路徑、采購(gòu)方式(長(zhǎng)期合約與現(xiàn)貨購(gòu)買(mǎi))和合約周期,合理分配單個(gè)國(guó)家進(jìn)口氣量在進(jìn)口總量中的占比,增加天然氣進(jìn)口的靈活性,規(guī)避進(jìn)口資源突然中斷和減量供應(yīng)以及價(jià)格風(fēng)險(xiǎn),盡可能降低天然氣進(jìn)口成本。

    3)繼續(xù)推進(jìn)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。包括規(guī)劃和建設(shè)天然氣長(zhǎng)輸管道,完善現(xiàn)行全國(guó)天然氣骨干管網(wǎng)布局,建成全國(guó)性輸氣管道互聯(lián)互通體系,提升全國(guó)一張網(wǎng)的天然氣調(diào)配能力和應(yīng)急應(yīng)變能力。同時(shí),應(yīng)在國(guó)內(nèi)骨干輸氣管網(wǎng)的重要交匯點(diǎn)或天然氣集散地規(guī)劃建設(shè)管道樞紐,使之成為商品天然氣交易的交割點(diǎn),支撐天然氣交易中心的天然氣現(xiàn)貨交易,為形成國(guó)家天然氣價(jià)格基準(zhǔn)點(diǎn)創(chuàng)造條件[7]。

    4)對(duì)天然氣地下儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)給予政策和財(cái)政支持。地下儲(chǔ)氣庫(kù)是確保天然氣供應(yīng)安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是當(dāng)前中國(guó)天然氣供需中的短板之一。但是,地下儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)需要巨額資金,由于儲(chǔ)氣庫(kù)價(jià)格并未落地實(shí)施,儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)短期內(nèi)難以見(jiàn)到回報(bào)。在此情況下,建議國(guó)家將地下儲(chǔ)氣庫(kù)納入國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系,一方面由國(guó)家財(cái)政出資在陸上管道氣進(jìn)口通道附近建設(shè)戰(zhàn)略地下儲(chǔ)氣庫(kù),選擇沿海LNG 接收站增建戰(zhàn)略LNG 儲(chǔ)罐[8],另一方面地方政府履行天然氣儲(chǔ)備職責(zé),為當(dāng)?shù)氐叵聝?chǔ)氣庫(kù)和天然氣儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)予以資金支持,吸引和激勵(lì)地下儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)投資。

    5)發(fā)展多元化的天然氣交易模式。上海和重慶兩個(gè)國(guó)家石油天然氣交易中心開(kāi)始運(yùn)營(yíng)后,開(kāi)展了公開(kāi)、公平、透明地線上天然氣現(xiàn)貨交易,價(jià)格由市場(chǎng)供需確定,是天然氣市場(chǎng)化的發(fā)展方向。但目前中國(guó)線上天然氣現(xiàn)貨交易存在兩個(gè)問(wèn)題,一是交易成本較高,在一定程度上推高了天然氣終端價(jià)格;二是天然氣交易中心遠(yuǎn)離區(qū)域天然氣市場(chǎng),上線交易不如購(gòu)銷(xiāo)雙方線下直接交易便捷。因此,在發(fā)展線上天然氣現(xiàn)貨交易的同時(shí),應(yīng)發(fā)展基于年度天然氣購(gòu)銷(xiāo)合同的線下天然氣現(xiàn)貨交易,形成年度購(gòu)銷(xiāo)合同、線上和線下現(xiàn)貨交易等多元化天然氣交易模式[9]。

    3.4 構(gòu)建“智能化”天然氣儲(chǔ)備體系

    一是對(duì)天然氣儲(chǔ)備的相關(guān)制度進(jìn)行規(guī)范、明確及完善。建立健全相關(guān)機(jī)制,如調(diào)峰政策及分級(jí)儲(chǔ)備,在天然氣的購(gòu)銷(xiāo)合同中明確調(diào)峰相關(guān)內(nèi)容,保證天然氣需求成本承擔(dān)及違約懲處機(jī)制。二是完善天然氣的儲(chǔ)備與調(diào)峰體系。以地下儲(chǔ)氣庫(kù)與LNG 接收站為基準(zhǔn),建立起氣田調(diào)峰、可中斷供應(yīng)、可替代能源及其他調(diào)節(jié)手段為補(bǔ)充的多層次儲(chǔ)氣調(diào)峰體系。三是建立健全儲(chǔ)氣需求調(diào)峰的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。加大監(jiān)督管理力度,在用氣需求高峰期相關(guān)的供氣及儲(chǔ)備企業(yè)進(jìn)行漲價(jià)變相競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為加以懲處及管制。四是根據(jù)資源條件、消費(fèi)特征、供需結(jié)構(gòu),建立和完善政府與企業(yè)責(zé)權(quán)明確、多方共同承擔(dān)、多種方式互補(bǔ)的儲(chǔ)備與應(yīng)急體系協(xié)調(diào)機(jī)制。

    3.5 深化天然氣價(jià)格改革

    天然氣價(jià)格是天然氣供需穩(wěn)定、均衡發(fā)展的扛桿。新世紀(jì)以來(lái)的天然氣價(jià)格調(diào)整和改革,中國(guó)天然氣氣源價(jià)格已處于歷史高位,在世界范圍內(nèi)也屬于較高水平[10]。為此,深化天然氣價(jià)格改革應(yīng)以?xún)r(jià)格形成機(jī)制改革為重點(diǎn),同時(shí)著力于解決當(dāng)前天然氣價(jià)格存在的主要問(wèn)題。

    1)完善油價(jià)掛鉤價(jià)格機(jī)制,推進(jìn)形成氣源競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格機(jī)制。當(dāng)今中國(guó)存在兩種價(jià)格形成機(jī)制。一種是基準(zhǔn)門(mén)站價(jià)格機(jī)制,另一種是市場(chǎng)形成價(jià)格?;鶞?zhǔn)門(mén)站價(jià)格機(jī)制出自于“市場(chǎng)凈回值”定價(jià),也就是現(xiàn)在國(guó)際上常用的油價(jià)掛鉤氣價(jià)機(jī)制。實(shí)踐證明,基準(zhǔn)門(mén)站價(jià)格機(jī)制符合中國(guó)天然氣市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和供需狀況,有必要繼續(xù)采用,但需進(jìn)行補(bǔ)充和完善[10]。例如,適當(dāng)修正油價(jià)掛鉤調(diào)整公式,綜合考慮各種因素重新確定各省基準(zhǔn)門(mén)站價(jià)格,讓氣價(jià)隨油價(jià)變化定期掛鉤聯(lián)動(dòng)的機(jī)制切實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)等,增強(qiáng)天然氣與油價(jià)等替代能源的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于市場(chǎng)形成價(jià)格機(jī)制,應(yīng)通過(guò)推進(jìn)氣源和供氣商的多元化,逐步過(guò)渡到氣—?dú)飧?jìng)爭(zhēng)價(jià)格機(jī)制。

    2)加強(qiáng)輸配氣價(jià)格監(jiān)管和成本監(jiān)審,降低輸配氣價(jià)格水平。在中國(guó)天然氣價(jià)格鏈中,管輸價(jià)格和城市配氣價(jià)格投資收益率、價(jià)格水平及其在終端價(jià)格中的占比較高,不但推高了終端價(jià)格水平,也與它們?cè)诋a(chǎn)業(yè)鏈中的風(fēng)險(xiǎn)不匹配[11]。因此,需要根據(jù)輸配氣業(yè)的屬性和投資風(fēng)險(xiǎn)適當(dāng)下調(diào)其價(jià)格機(jī)制中的收益率等指標(biāo),監(jiān)管部門(mén)要定期對(duì)輸配氣業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的成本監(jiān)審,剔除不合理成本,降低輸配氣價(jià)格,讓消費(fèi)者享受到改革紅利。

    3)實(shí)施并推廣天然氣差別價(jià)格制度,推進(jìn)儲(chǔ)氣庫(kù)價(jià)格落地。天然氣差別價(jià)格有多種表現(xiàn)形式,市場(chǎng)上應(yīng)用最多的是季節(jié)差價(jià)、階梯氣價(jià)和可中斷氣價(jià)等[12]。現(xiàn)在,中國(guó)天然氣市場(chǎng)采取的非居民用氣價(jià)格在冬季用氣高峰期上浮的季節(jié)差價(jià)形式很不規(guī)范,如起止時(shí)間和價(jià)格上浮幅度不定。因此,國(guó)家應(yīng)對(duì)天然氣差別價(jià)格的應(yīng)用進(jìn)行指導(dǎo),建立起規(guī)范的天然氣差別價(jià)格制度。實(shí)施天然氣差別價(jià)格,可以顯現(xiàn)出儲(chǔ)氣庫(kù)夏儲(chǔ)冬采的經(jīng)濟(jì)性和市場(chǎng)價(jià)值,不但有助于讓出臺(tái)多年的儲(chǔ)氣庫(kù)價(jià)格盡快落地實(shí)施,而且可以推進(jìn)地下儲(chǔ)氣庫(kù)的投資和建設(shè)。

    4)盡快實(shí)施天然氣能量計(jì)量計(jì)價(jià)。中國(guó)從本世紀(jì)初起就開(kāi)始研究天然氣能量計(jì)量計(jì)價(jià),現(xiàn)在能量計(jì)量技術(shù)、計(jì)量和計(jì)價(jià)方案以及標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備和實(shí)驗(yàn)室建設(shè)等已準(zhǔn)備就緒[13]。2019年中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法》及國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)運(yùn)營(yíng)后,實(shí)行天然氣能量計(jì)量計(jì)價(jià)已迫在眉睫。預(yù)計(jì)國(guó)家將很快發(fā)布天然氣能量計(jì)量計(jì)價(jià)體系。體系發(fā)布后,國(guó)家應(yīng)迅速組織市場(chǎng)各方選擇管道和用戶(hù)進(jìn)行能量計(jì)量計(jì)價(jià)試點(diǎn),力爭(zhēng)在2022年末前完成試點(diǎn)并推廣至所有直供工業(yè)用戶(hù)。

    3.6 加強(qiáng)天然氣市場(chǎng)監(jiān)管

    中國(guó)天然氣正處于快速發(fā)展期和市場(chǎng)化改革的深水期。在新舊天然氣體制機(jī)制的交替過(guò)程中,各種利益相互博弈。特別是中國(guó)天然氣供需還處于賣(mài)方市場(chǎng),天然氣供應(yīng)具有明顯的寡頭壟斷特征;新成立運(yùn)營(yíng)的國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施,獨(dú)家掌控全國(guó)天然氣供需的輸送和調(diào)配;城市燃?xì)夤菊紦?jù)當(dāng)?shù)靥鞎r(shí)地利優(yōu)勢(shì)并與政府部門(mén)有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。在這樣的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下,為保護(hù)用戶(hù)和消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益,根據(jù)法規(guī)加強(qiáng)天然氣市場(chǎng)監(jiān)管和公平公正執(zhí)法尤為重要。當(dāng)前市場(chǎng)情況下,監(jiān)管重點(diǎn)要放在天然氣價(jià)格、天然氣供輸銷(xiāo)合同簽約和履約、管道基礎(chǔ)設(shè)施的信息披露和公開(kāi)公平無(wú)歧視開(kāi)放、輸配氣成本、市場(chǎng)壟斷行為、天然氣儲(chǔ)備調(diào)峰責(zé)任等方面。

    4 結(jié)束語(yǔ)

    中國(guó)天然氣供需態(tài)勢(shì)已保持了較長(zhǎng)時(shí)期持續(xù)較快增長(zhǎng),但是,2017 年冬的全國(guó)大面積天然氣市場(chǎng)“氣荒”和2020年冬極端天氣造成的天然氣供需緊張表明,中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中的儲(chǔ)存和調(diào)峰短板仍將不時(shí)影響市場(chǎng)。因此,要正視中國(guó)天然氣供需中存在的不足,從國(guó)家層面對(duì)天然氣發(fā)展予以堅(jiān)強(qiáng)的政策保障、支持和護(hù)航,通過(guò)立法強(qiáng)化天然氣的主體能源地位,加強(qiáng)國(guó)內(nèi)天然氣勘探開(kāi)發(fā),不斷完善天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷(xiāo)體系建設(shè),推進(jìn)天然氣市場(chǎng)化改革并加強(qiáng)監(jiān)管,以確保天然氣供需的可持續(xù)發(fā)展。

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