黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的內(nèi)在機(jī)理與現(xiàn)實(shí)路徑

陳紅梅，李 娟

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

在社會(huì)系統(tǒng)中，社會(huì)功能的自主化、專業(yè)化和自律化使得社會(huì)子系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了自我創(chuàng)生。在自我創(chuàng)生過(guò)程中，“運(yùn)作上的封閉”實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)的自主性，而系統(tǒng)的不自足性又刺激了“認(rèn)知上的開放”，由此實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)的“運(yùn)作自成一體”。作為社會(huì)系統(tǒng)的組成部分，法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)是一個(gè)不斷演化的社會(huì)子系統(tǒng)，二者在“認(rèn)知開放”的基礎(chǔ)上發(fā)生結(jié)構(gòu)耦合、相互激擾。黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨的政黨規(guī)范，屬于政治系統(tǒng)，但又通過(guò)黨政聯(lián)合發(fā)文等混合型黨規(guī)的形式介入國(guó)家法律系統(tǒng)，由此既激擾了法律系統(tǒng)又受到來(lái)自法律系統(tǒng)的信息反饋，實(shí)現(xiàn)了黨規(guī)系統(tǒng)的“運(yùn)作封閉”與“認(rèn)知開放”，從而使得黨規(guī)系統(tǒng)與國(guó)法系統(tǒng)存在一定程度的耦合現(xiàn)象。當(dāng)然，黨規(guī)國(guó)法之間的耦合還不夠充分，需要進(jìn)一步強(qiáng)化。據(jù)此，本文基于習(xí)近平法治思想中對(duì)法治依托作用的重要闡述，在明確黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)的理論前提下，針對(duì)黨規(guī)國(guó)法銜接不足的現(xiàn)狀，以黨內(nèi)法治為視角結(jié)合黨規(guī)具體機(jī)制加以分析，以期為黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的妥適銜接提供一種新思路。

一、結(jié)構(gòu)耦合：黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的機(jī)理

在功能分化的背景下，社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)作上的封閉性與認(rèn)知上的開放性使得社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了“運(yùn)作自成一體”，這既有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)子系統(tǒng)的“自主性”又能夠克服其“不自足”問(wèn)題，從而激發(fā)系統(tǒng)間信息的激擾與耦合。就政治與法律的社會(huì)子系統(tǒng)而言，黨規(guī)國(guó)法間的激擾與耦合主要體現(xiàn)在：黨內(nèi)法規(guī)作為政黨規(guī)范，一方面屬于政治系統(tǒng)范疇，另一方面又以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式介入到法律系統(tǒng)之中，受到來(lái)自法律系統(tǒng)的激擾和反饋。國(guó)家法律在面臨黨內(nèi)法規(guī)越位激擾的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，通過(guò)備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制激發(fā)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的清理和修改。由此可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的結(jié)構(gòu)耦合是法治中國(guó)建設(shè)的必然，二者以黨章憲法為耦合機(jī)制實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間的認(rèn)知開放運(yùn)作，黨政聯(lián)合發(fā)文是二者結(jié)構(gòu)耦合的具體形式，而黨員義務(wù)權(quán)利的規(guī)定則是二者結(jié)構(gòu)耦合的實(shí)質(zhì)內(nèi)核。

(一)結(jié)構(gòu)耦合的前提：系統(tǒng)的自主與不自足

在前現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)系統(tǒng)間的關(guān)系主要表現(xiàn)為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是以血緣為基礎(chǔ)的奴隸社會(huì)。此時(shí)社會(huì)系統(tǒng)之間沒(méi)有界限，法律與政治相互融合；第二個(gè)階段是以身份階層為基礎(chǔ)的封建社會(huì)。此時(shí)的社會(huì)分工趨于明晰，法律逐漸與政治相互分離。而在現(xiàn)代社會(huì)，法律與政治間的功能分化表現(xiàn)得尤為明顯。這是因?yàn)榉稍谧鞒霾门袝r(shí)易受到來(lái)自社會(huì)輿論和道德倫理的影響，其所作決策的速度較政治要慢，從而加速了與政治的分離。更為重要的是，法律與政治分離之后能夠自主獨(dú)立運(yùn)行，“即便是在‘法治國(guó)’的形式中，法律系統(tǒng)也可以在缺少主權(quán)者的情況下進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，它以其他的方式來(lái)解消它自己的諸多吊詭”。[1]359總之，在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)系統(tǒng)之間的關(guān)系由互相融合向功能分化，法律逐漸與政治分離。據(jù)此，黨規(guī)系統(tǒng)與國(guó)法系統(tǒng)具有各自的自主性。

盡管社會(huì)系統(tǒng)具有自主性，但其本身卻是不自足的。為了維持社會(huì)子系統(tǒng)的自主性，每個(gè)系統(tǒng)均有其特殊的溝通媒介，如“經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的貨幣、知識(shí)系統(tǒng)的真理、政治系統(tǒng)的權(quán)力、愛(ài)情系統(tǒng)的愛(ài)與藝術(shù)系統(tǒng)的藝術(shù)”，[2]144并通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)部的二元符碼來(lái)確保系統(tǒng)的自我創(chuàng)生。這種二元符碼是一種對(duì)稱的價(jià)值概念，與系統(tǒng)形式的不對(duì)稱性共同作用于系統(tǒng)內(nèi)部，共同保障系統(tǒng)的封閉運(yùn)作。[1]162如法律系統(tǒng)的“合法/非法”，政治系統(tǒng)的“有權(quán)/無(wú)權(quán)”。此外，由于媒介本身具有二元符碼的特征，例如權(quán)力媒介只能是有權(quán)/無(wú)權(quán)，貨幣媒介只能是有支付能力/無(wú)支付能力，法律媒介只能是合法/非法。象征性的普通化溝通媒介大大促進(jìn)了系統(tǒng)的形成，并且承擔(dān)起不同功能子系統(tǒng)的形成與穩(wěn)定化運(yùn)作。[3]179-180系統(tǒng)通過(guò)上述符碼將外界信息予以轉(zhuǎn)譯吸收進(jìn)系統(tǒng)的封閉運(yùn)作，就此而言，系統(tǒng)需要通過(guò)與外界環(huán)境產(chǎn)生激擾，實(shí)現(xiàn)“認(rèn)知上的開放”，具有不自足性。系統(tǒng)“運(yùn)作上的封閉”與“認(rèn)知上的開放”決定了“系統(tǒng)是自主的，但不是自足的”。

根據(jù)社會(huì)系統(tǒng)理論，黨規(guī)系統(tǒng)與國(guó)法系統(tǒng)既是自主的，又是不自足的，從而導(dǎo)致了黨規(guī)系統(tǒng)與國(guó)法系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)耦合。也就是說(shuō)，結(jié)構(gòu)耦合是在系統(tǒng)的“自主但不自足”的前提下產(chǎn)生的。結(jié)構(gòu)耦合這一概念最初由智利生物學(xué)家馬圖拉納提出，根據(jù)馬圖拉納的研究，生命系統(tǒng)的特征是自我再生產(chǎn)。生命系統(tǒng)的統(tǒng)一性就是生命自身的要素與運(yùn)作的內(nèi)部再生產(chǎn)所組成的網(wǎng)絡(luò)。[4]62-63例如，一個(gè)細(xì)胞就是一個(gè)自創(chuàng)生系統(tǒng)，它在分子層面持續(xù)制造出自己的組成部分(蛋白質(zhì)、核酸、脂質(zhì)、葡萄糖、新陳代謝所需的物質(zhì))，這些組成部分的持續(xù)運(yùn)作構(gòu)成了細(xì)胞內(nèi)部的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，而這些組成部分本身又是由這個(gè)生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)所生產(chǎn)的，如此構(gòu)成了一種運(yùn)作的遞歸性(Rekursivitaet)，[4]65其產(chǎn)生的結(jié)果是自創(chuàng)生系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作的封閉性。誠(chéng)如托依布納所言：“信息與干涉是保證運(yùn)作封閉的社會(huì)系統(tǒng)保持認(rèn)知開放的兩個(gè)機(jī)制”，[5]105而系統(tǒng)與環(huán)境的干涉就是結(jié)構(gòu)的耦合。[5]30由此可知，結(jié)構(gòu)耦合是系統(tǒng)與環(huán)境的相互影響與滲透，并通過(guò)特定的結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制(如政治與法律之間的憲法、法律與經(jīng)濟(jì)之間的財(cái)產(chǎn)與契約、政治與經(jīng)濟(jì)之間的中央銀行等)完成系統(tǒng)間信息的激擾與干涉。當(dāng)黨規(guī)作為系統(tǒng)時(shí)，國(guó)法則充當(dāng)黨規(guī)以外的環(huán)境不斷向黨規(guī)系統(tǒng)發(fā)出反饋信息，如備案審查機(jī)制的存在；同樣的，當(dāng)國(guó)法作為系統(tǒng)時(shí)，黨規(guī)充當(dāng)著國(guó)法以外的環(huán)境持續(xù)向國(guó)法系統(tǒng)發(fā)出激擾信息，如黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象，黨規(guī)國(guó)法由此實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間的結(jié)構(gòu)耦合運(yùn)作。

(二)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律結(jié)構(gòu)耦合的表征

如前所述，系統(tǒng)的自主與不自足導(dǎo)致黨規(guī)系統(tǒng)與國(guó)法系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)耦合，當(dāng)然，這種耦合需要特定的媒介實(shí)現(xiàn)信息的交流。具體而言，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律通過(guò)黨章與憲法的耦合機(jī)制實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)的“封閉運(yùn)作與認(rèn)知開放”，并體現(xiàn)為黨政聯(lián)合發(fā)文的形式和黨員義務(wù)權(quán)利的規(guī)定。

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的耦合機(jī)制是黨章與憲法。根據(jù)社會(huì)系統(tǒng)理論，憲法“一方面終結(jié)了法律之舊式的、對(duì)過(guò)去的開放性，并以對(duì)未來(lái)的開放性取而代之；另一方面，使法律持續(xù)變動(dòng)的程序獲得常態(tài)化”，[1]404因此成為政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制。作為耦合機(jī)制的憲法一方面能夠維系社會(huì)系統(tǒng)的功能分化，另一方面又可以防止社會(huì)子系統(tǒng)的過(guò)度開放，即具有“控制器”和“開放閥”的雙重功能。據(jù)此，憲法可以作為法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)的社會(huì)子系統(tǒng)即黨規(guī)國(guó)法系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制。具體體現(xiàn)在：一方面，國(guó)法系統(tǒng)通過(guò)憲法序言和第四條的必為性規(guī)定，發(fā)揮了“控制”黨規(guī)系統(tǒng)對(duì)國(guó)法系統(tǒng)越位激擾的功能，由此實(shí)現(xiàn)了”控制器“的功能；另一方面，國(guó)法系統(tǒng)又通過(guò)憲法不斷向黨規(guī)系統(tǒng)進(jìn)行價(jià)值輻射，如作為黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)的根本性規(guī)定，黨章的體系架構(gòu)基本借鑒了國(guó)家法律系統(tǒng)中憲法的大體框架，由此實(shí)現(xiàn)了“開放閥”的功能。就此而言，作為耦合機(jī)制的憲法既能夠賦予黨規(guī)之治正當(dāng)性，又能夠?yàn)辄h規(guī)權(quán)力提供合理性依據(jù)。與此同時(shí)，立足于中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐，從黨規(guī)系統(tǒng)出發(fā)，黨章也是黨規(guī)系統(tǒng)與國(guó)法系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制。黨規(guī)系統(tǒng)作為政治系統(tǒng)的子系統(tǒng)，通過(guò)權(quán)力這一媒介與外界保持溝通，并且通過(guò)該媒介使得系統(tǒng)得以持續(xù)運(yùn)作。而作為黨規(guī)的根本性規(guī)定，一切黨內(nèi)法規(guī)不得與黨章相抵觸。黨章的根本性地位決定了黨規(guī)系統(tǒng)的“運(yùn)作封閉”，即通過(guò)“合規(guī)/不合規(guī)”的符碼對(duì)外界信息進(jìn)行篩選，以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)運(yùn)作的持續(xù)性。同時(shí)黨規(guī)系統(tǒng)又通過(guò)黨章與國(guó)法系統(tǒng)建立“認(rèn)知開放”的聯(lián)系，如黨章序言中“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的規(guī)定實(shí)際上是黨規(guī)系統(tǒng)對(duì)國(guó)法系統(tǒng)執(zhí)政合法性邊界的積極回應(yīng)?？傊?，以黨章憲法為媒介的結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制，既有利于加強(qiáng)黨規(guī)國(guó)法之間的互聯(lián)互通，又能為黨規(guī)系統(tǒng)“組織化決斷”提供正當(dāng)性基礎(chǔ)，最關(guān)鍵的是能夠確保國(guó)家法律的權(quán)威性。

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律結(jié)構(gòu)耦合的具體形式是黨政聯(lián)合發(fā)文。黨政聯(lián)合發(fā)文是指由中國(guó)共產(chǎn)黨及其機(jī)關(guān)部門聯(lián)合國(guó)家行政機(jī)關(guān)或行政部門對(duì)外共同發(fā)布文件的一類現(xiàn)象。(1)從現(xiàn)有黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象來(lái)看，聯(lián)合發(fā)文的情形主要分為：中共中央聯(lián)合國(guó)務(wù)院；中共中央辦公廳聯(lián)合國(guó)務(wù)院辦公廳；中共中央部門聯(lián)合國(guó)務(wù)院部門；地方黨委聯(lián)合地方政府、地方黨委辦公廳聯(lián)合地方政府辦公廳、地方黨委部門聯(lián)合地方政府部門。值得指出的是，黨政聯(lián)合發(fā)文在性質(zhì)上屬于黨內(nèi)法規(guī)，但發(fā)文采取國(guó)家法律的形式，從而導(dǎo)致黨規(guī)國(guó)法之間的耦合。目前黨政聯(lián)合發(fā)文最直接、最權(quán)威的根據(jù)是2012年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，該《條例》本身就是黨政聯(lián)合發(fā)文的形式。該《條例》第十七條規(guī)定：“同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文。”如針對(duì)公車私用的情況，黨中央和國(guó)務(wù)院齊頭并進(jìn)、聯(lián)合發(fā)力，在8個(gè)月內(nèi)連續(xù)聯(lián)合發(fā)布3個(gè)法律文件，出重拳開啟新一輪公車改革。[6]342013年聯(lián)合頒布的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》就公務(wù)用車作了專門規(guī)定，2014年聯(lián)合頒布的《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》進(jìn)一步明確了公務(wù)用車的管理、保障制度及主要任務(wù)等，這些聯(lián)合發(fā)文是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的重要實(shí)踐，對(duì)于嚴(yán)格規(guī)范公務(wù)用車起到了顯著的效果。自黨的十八大以來(lái)，黨政聯(lián)合發(fā)文已成為黨政融合時(shí)代治國(guó)理政的重要工具。[7]77

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律結(jié)構(gòu)耦合的實(shí)質(zhì)內(nèi)核是黨員義務(wù)權(quán)利的規(guī)定。這主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是黨員義務(wù)的雙重標(biāo)準(zhǔn)。黨員一方面作為公民參與社會(huì)活動(dòng)，需要遵守憲法法律的規(guī)定，另一方面應(yīng)該承擔(dān)更加嚴(yán)格的黨內(nèi)義務(wù)。比如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》中的相關(guān)規(guī)定都涉及了對(duì)黨員道德和思想的規(guī)訓(xùn)，(2)如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第135條對(duì)黨員“與他人發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系”的規(guī)定。而國(guó)家法律并不涉及純道德領(lǐng)域。這種黨規(guī)國(guó)法規(guī)制范圍即義務(wù)承擔(dān)上的區(qū)別可以借用富勒關(guān)于“愿望的道德”和“義務(wù)的道德”的闡釋得到進(jìn)一步說(shuō)明。“愿望的道德”指的是善的生活的道德、卓越的道德以及充分實(shí)現(xiàn)人之力量的道德；義務(wù)的道德則指的是使有序社會(huì)成為可能或者使有序社會(huì)得以達(dá)致其特定目標(biāo)的那些基本規(guī)則。如果說(shuō)愿望的道德是以人類所能達(dá)致的最高境界作為出發(fā)點(diǎn)，那么義務(wù)的道德則是從最低點(diǎn)出發(fā)。[8]5-8根據(jù)富勒關(guān)于兩種道德的闡述，國(guó)家法律對(duì)于普通公民的約束具體指向一種“義務(wù)的道德”，而黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨員思想作風(fēng)、道德的規(guī)訓(xùn)則可以視為一種“愿望的道德”，二者共同作用于法治社會(huì)的建設(shè)。二是黨員權(quán)利的不斷完善。作為黨的總章程和總規(guī)定，黨章明確了黨員的權(quán)利，并經(jīng)歷了由確立到取消再到確立最后不斷完善的過(guò)程。 黨的七大、八大對(duì)黨員的權(quán)利做了專章規(guī)定，但由于受到文化大革命的影響，黨的九大、十大、十一大取消了黨員權(quán)利的規(guī)定，到了十二大予以恢復(fù)和完善。1994年通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》就黨員的權(quán)利做了專門規(guī)定，1997年黨的十五大修改通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第四條也明確規(guī)定了黨員的八項(xiàng)權(quán)利。那么如何將黨規(guī)中有關(guān)黨員義務(wù)權(quán)利的規(guī)定上升為國(guó)法，從而實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法的結(jié)構(gòu)耦合？對(duì)此，黨規(guī)系統(tǒng)通過(guò)“合規(guī)/違規(guī)”的二元符碼進(jìn)行自我指涉，并據(jù)此判斷黨員的某種行為符合或不符合黨規(guī)系統(tǒng)的規(guī)定，進(jìn)而給予肯定或者否定評(píng)價(jià)；而國(guó)法系統(tǒng)面對(duì)來(lái)自黨規(guī)系統(tǒng)“黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法”的激擾信息時(shí)，試圖用“合法/不合法”的符碼對(duì)此信息進(jìn)行篩選，進(jìn)而達(dá)到維持自身系統(tǒng)的封閉性。反過(guò)來(lái)理解，黨規(guī)系統(tǒng)的自我指涉必須經(jīng)過(guò)國(guó)法系統(tǒng)不合法的確認(rèn)才能否定此規(guī)定的存在，如國(guó)法系統(tǒng)既不能確認(rèn)黨員參與封建迷信活動(dòng)行為的合法性，也不能否定公民的宗教信仰自由，所以國(guó)法系統(tǒng)不能對(duì)黨規(guī)系統(tǒng)中有關(guān)禁止黨員參與封建迷信活動(dòng)的規(guī)定予以否定性評(píng)價(jià)。簡(jiǎn)而言之，國(guó)法系統(tǒng)通過(guò)“合法/非法”的二元符碼對(duì)來(lái)自黨規(guī)系統(tǒng)的信息進(jìn)行篩選，如對(duì)黨員義務(wù)權(quán)利的規(guī)定，只要相關(guān)規(guī)定符合“合法”的符碼，則國(guó)家法律予以吸收。由此可見(jiàn)，通過(guò)黨員義務(wù)權(quán)利的規(guī)定可以實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法之間的結(jié)構(gòu)耦合。

二、銜接不足：黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀

黨章與憲法作為黨規(guī)系統(tǒng)與國(guó)法系統(tǒng)的耦合機(jī)制，反映了黨規(guī)與國(guó)法互相激擾的運(yùn)作過(guò)程，該種耦合現(xiàn)象有利于系統(tǒng)間的銜接協(xié)調(diào)，但與此同時(shí)也存在銜接不足的現(xiàn)象。

(一)部分黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的界限不明

一直以來(lái)，法律與政治的關(guān)系處于一種難舍難分的狀態(tài)，即使在當(dāng)今社會(huì)功能分化的背景下，二者也處于一種互相寄生的關(guān)系，從而導(dǎo)致二者的界限不明。當(dāng)然，社會(huì)系統(tǒng)理論所指的法律與政治的寄生關(guān)系不同于生物學(xué)上的概念，而是指“在各種外在的差異上獲得成長(zhǎng)的可能性”，[1]366即“在法律當(dāng)中，法與不法的差異被符碼化，并得到管理，而政治系統(tǒng)也由于這件事情是發(fā)生在它自己以外的地方，而從中獲益。反過(guò)來(lái)看，法律系統(tǒng)也從下面這件事情中獲益：和平、具明確意涵并且被固定下來(lái)的權(quán)力差異，以及隨著此項(xiàng)差異而形成的、決定之可強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)等事情，都是在其他地方，亦即在政治系統(tǒng)中，獲得確保”。[1]366政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)間的關(guān)系勢(shì)必會(huì)影響二者子系統(tǒng)之間的關(guān)系，即黨規(guī)系統(tǒng)與國(guó)法系統(tǒng)之間的關(guān)系。而作為耦合機(jī)制的黨章與憲法則使得黨規(guī)系統(tǒng)與國(guó)法系統(tǒng)之間的交融更為明顯，從而導(dǎo)致部分黨規(guī)與國(guó)法的界限不明，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一，部分黨規(guī)的調(diào)整范圍與國(guó)法逐漸趨同。從理論上而言，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律作為社會(huì)系統(tǒng)中的不同規(guī)范，其調(diào)整范圍有所不同，即黨內(nèi)法規(guī)主要涉及黨的思想作風(fēng)、民主集中制、反腐倡廉、機(jī)關(guān)工作等方面的建設(shè)，而這些內(nèi)容是國(guó)家法律無(wú)法觸及或取代的。[9]46然而在實(shí)踐中，黨政聯(lián)合發(fā)文的形式使得黨規(guī)的調(diào)整范圍與國(guó)法趨同，比如《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》第二條以及《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》第二條的規(guī)定，其規(guī)定的主要內(nèi)容是對(duì)黨員道德層面的規(guī)訓(xùn)。顯而易見(jiàn)，黨規(guī)的調(diào)整范圍與國(guó)法趨同將不利于黨規(guī)系統(tǒng)與國(guó)法系統(tǒng)保持自身功能的獨(dú)特性，進(jìn)而影響到系統(tǒng)內(nèi)部的持續(xù)封閉運(yùn)作。

第二，部分黨規(guī)超出甚至代替國(guó)法。根據(jù)社會(huì)系統(tǒng)理論，社會(huì)子系統(tǒng)的“認(rèn)知開放”建立在“封閉運(yùn)作”的基礎(chǔ)之上，系統(tǒng)只有維持自我運(yùn)作才能將外界環(huán)境的信息經(jīng)過(guò)符碼轉(zhuǎn)譯為系統(tǒng)內(nèi)的一部分。這表明不同系統(tǒng)之間應(yīng)該通過(guò)耦合機(jī)制進(jìn)行互相交融，而不是一個(gè)系統(tǒng)介入另一個(gè)系統(tǒng)。也就是說(shuō)，不同系統(tǒng)在相互交融的過(guò)程中應(yīng)該恪守其邊界。據(jù)此，黨規(guī)系統(tǒng)與國(guó)法系統(tǒng)之間的相互交融應(yīng)該保持各自的界限，然而在實(shí)踐中卻存在黨規(guī)介入國(guó)法的現(xiàn)象，一是黨規(guī)超出國(guó)法。如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第二十八條對(duì)調(diào)查組的授權(quán)超出了《商業(yè)銀行法》規(guī)定的授權(quán)主體。二是黨規(guī)代替國(guó)法。如中紀(jì)委在1996年發(fā)布的《關(guān)于保護(hù)檢舉、控告人的規(guī)定》，該規(guī)定保護(hù)的是所有行使檢舉控告權(quán)的全體公民，包括但不限于黨員，所以應(yīng)該以法律的形式加以規(guī)定更為妥適?；诖?，必須堅(jiān)持“凱撒的歸凱撒、上帝的歸上帝”，在將黨內(nèi)法規(guī)納入國(guó)家法治體系的同時(shí)又要堅(jiān)持有別于國(guó)家法律，堅(jiān)持黨規(guī)與國(guó)法是兩個(gè)相互獨(dú)立的運(yùn)作子系統(tǒng)。

(二)部分黨規(guī)缺失合法合規(guī)性審查

如果說(shuō)黨規(guī)的越位使得黨規(guī)國(guó)法界限不明，那么二者在以黨章和憲法為媒介發(fā)生結(jié)構(gòu)耦合的過(guò)程中更為嚴(yán)重的問(wèn)題是部分黨規(guī)缺失合法合規(guī)性審查，進(jìn)而不利于黨規(guī)國(guó)法的銜接協(xié)調(diào)。

如上所述，系統(tǒng)在維持自我運(yùn)作的基礎(chǔ)上通過(guò)“認(rèn)知開放”接受來(lái)自外界環(huán)境的激擾，并通過(guò)二元符碼的轉(zhuǎn)譯將此激擾予以篩選吸收進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)部，以增強(qiáng)自身的自主性，其有利于系統(tǒng)的持續(xù)發(fā)展?！爸T系統(tǒng)——他們對(duì)于其環(huán)境而言具有封閉性——本身會(huì)逐漸與環(huán)境趨同，也就是逐漸解消，因?yàn)樗麄儾粩鄦适芰?，并且在熱力學(xué)上會(huì)不可逆轉(zhuǎn)地被暖化而遭到減絕。因而，為了建立復(fù)雜性以及制造并維持‘反熵’”[2]132，有必要持續(xù)地與環(huán)境進(jìn)行交流——無(wú)論是能量或訊息。[1]56黨規(guī)國(guó)法系統(tǒng)為了應(yīng)對(duì)環(huán)境的復(fù)雜性和偶在性，需要不斷將外界的信息通過(guò)符碼予以轉(zhuǎn)化進(jìn)而提升自身的復(fù)雜性和抵抗力，即“只有復(fù)雜性能夠化約復(fù)雜性”。也就是說(shuō)，黨規(guī)國(guó)法系統(tǒng)一方面通過(guò)“合規(guī)/違規(guī)”“合法/非法”的二元符碼對(duì)來(lái)自外界環(huán)境的信息進(jìn)行篩選，另一方面又以系統(tǒng)的特定功能區(qū)別于其他系統(tǒng)，進(jìn)而提升系統(tǒng)自身的復(fù)雜性與自主性。如果發(fā)生激擾信息的黨內(nèi)法規(guī)既未經(jīng)“合法/非法”二元符碼的轉(zhuǎn)譯亦未經(jīng)黨規(guī)系統(tǒng)內(nèi)部的自我審查而直接進(jìn)入國(guó)家法律系統(tǒng)內(nèi)部，則會(huì)導(dǎo)致黨規(guī)國(guó)法系統(tǒng)功能的趨同，使得國(guó)法系統(tǒng)的自主性遭受破壞，從而降低系統(tǒng)自身的復(fù)雜性，使得系統(tǒng)失去抵御外界環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的能力。簡(jiǎn)而言之，黨規(guī)國(guó)法系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)耦合的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)明確自我界限，黨規(guī)系統(tǒng)對(duì)國(guó)法系統(tǒng)發(fā)出的激擾信息應(yīng)當(dāng)既通過(guò)“合規(guī)”審查亦符合“合法性”要求。即當(dāng)國(guó)法系統(tǒng)根據(jù)憲法第五條的合憲性審查規(guī)定“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”和憲法序言的必為性規(guī)定“各政黨和各社會(huì)團(tuán)體都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則”向黨規(guī)系統(tǒng)發(fā)出修改或者清理的指令時(shí)，黨規(guī)系統(tǒng)通過(guò)內(nèi)部自我審查規(guī)定，如黨章序言及《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《備案規(guī)定》)的相關(guān)規(guī)定，對(duì)國(guó)法系統(tǒng)的上述指令予以積極回應(yīng)，由此形成了一套完整的合法合規(guī)性審查機(jī)制。

而實(shí)踐中存在部分黨規(guī)既未經(jīng)黨規(guī)內(nèi)部自我審查亦未經(jīng)國(guó)家法律合法性審查即對(duì)國(guó)法系統(tǒng)造成激擾的現(xiàn)象，如黨政聯(lián)合發(fā)文等混合型黨規(guī)即為例證。毋容置疑，混合型黨規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，其充分彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的鮮明特點(diǎn)與亮點(diǎn)，能夠使黨內(nèi)法規(guī)得到最大的執(zhí)行力和獲得良好的執(zhí)行效果。但任何事物有其利必有其弊，混合型黨規(guī)在彰顯出強(qiáng)大生命力的同時(shí)，還存在缺失合法合規(guī)性審查的問(wèn)題。一方面，其制定主體為具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨的機(jī)關(guān)和相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)，因而不屬于《備案規(guī)定》的調(diào)整范圍(3)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第二條規(guī)定：本規(guī)定適用于黨組織制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查工作。；另一方面，由于“以黨政聯(lián)合發(fā)文形式制定的混合型黨規(guī)內(nèi)容比較宏觀、抽象、概括，所以沒(méi)有必要進(jìn)行備案審查。這樣既能減輕人大常委會(huì)備案審查的工作量，又能避免與黨委之間因備案審查而產(chǎn)生職能沖突?！盵10]因此其亦不屬于人大審查范圍。且在實(shí)踐中，人民代表大會(huì)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查時(shí)一般對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文持回避態(tài)度。據(jù)此，部分黨內(nèi)法規(guī)未經(jīng)黨規(guī)系統(tǒng)“合規(guī)/違規(guī)”的內(nèi)部審查和國(guó)法系統(tǒng)“合法/非法”符碼的轉(zhuǎn)譯直接以聯(lián)合發(fā)文的形式輸入到國(guó)法系統(tǒng)之中，對(duì)國(guó)法系統(tǒng)的自主性造成了一定的沖擊，不利于黨規(guī)國(guó)法的有機(jī)銜接。

三、黨內(nèi)法治：黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的路徑

如上所述，以黨章和憲法為機(jī)制的結(jié)構(gòu)耦合運(yùn)作易造成黨規(guī)對(duì)國(guó)法的越位激擾，導(dǎo)致部分黨規(guī)與國(guó)法界限不明和缺失合法合規(guī)性審查等銜接不足現(xiàn)象，不利于黨規(guī)與國(guó)法的銜接協(xié)調(diào)。要改善此種銜接不足現(xiàn)狀仍然需要回到社會(huì)系統(tǒng)理論本身和我國(guó)基本國(guó)情上，即在強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法治的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的自我優(yōu)化、自我發(fā)展和自我審查。正如習(xí)近平法治思想中所強(qiáng)調(diào)的：法治作為破解黨和國(guó)家發(fā)展問(wèn)題的重要依托，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、維新社會(huì)公平、維生社會(huì)活力、維保國(guó)家長(zhǎng)治久安、維系黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)中發(fā)揮著無(wú)可替代的根本作用。[11]6-101并且從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，“一種功能系統(tǒng)就是一個(gè)系統(tǒng)，功能獨(dú)一無(wú)二、不可替代。沒(méi)有哪個(gè)功能系統(tǒng)能夠解決另一系統(tǒng)的核心問(wèn)題?！盵12]391為此，需要從黨規(guī)系統(tǒng)內(nèi)部出發(fā)，以“黨內(nèi)法治”調(diào)適黨規(guī)的越位激擾，即首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化黨章作為結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)內(nèi)部自我優(yōu)化；其次，通過(guò)完善黨內(nèi)法規(guī)制度機(jī)制建設(shè)促進(jìn)黨規(guī)自我發(fā)展；最后通過(guò)建立黨規(guī)國(guó)法備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)自我審查，從而為黨規(guī)國(guó)法的銜接協(xié)調(diào)提供法治化路徑。

(一)強(qiáng)化黨章結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制實(shí)現(xiàn)黨規(guī)自我優(yōu)化

在中國(guó)特色社會(huì)主義的發(fā)展實(shí)踐和特殊的政治體制背景之下，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，決定了國(guó)家政治的走向并維持政治局面的穩(wěn)定，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮、規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)貧困和消除歧視、確保安全防止恐怖犯罪等方面具有不可替代的作用。[13]81尤其是在此次疫情防控中，中國(guó)共產(chǎn)黨彰顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)和集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)。我國(guó)之所以能取得如此矚目的成就，是因?yàn)閳?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保證，全面依法治國(guó)絕不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的能力和水平，鞏固黨的執(zhí)政地位，確保中國(guó)特色社會(huì)主義法治的正確航向。[14]而黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨科學(xué)治黨、民主治黨、依法治黨、從嚴(yán)治黨的集中體現(xiàn)，反映了黨內(nèi)法規(guī)能夠成為政治系統(tǒng)運(yùn)作的“控制器”。即在功能分化的社會(huì)背景下，黨規(guī)系統(tǒng)作為政治系統(tǒng)的功能子系統(tǒng)，通過(guò)權(quán)力這一媒介與外界保持溝通，并且通過(guò)該媒介使得系統(tǒng)得以持續(xù)運(yùn)作。從黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)出發(fā)，黨章是黨規(guī)系統(tǒng)與國(guó)法系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制。黨章作為黨規(guī)的根本性規(guī)定，規(guī)定了黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。就此而言，黨章的根本性地位決定了黨規(guī)系統(tǒng)的“運(yùn)作封閉”，限制了黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)對(duì)國(guó)家法律系統(tǒng)的任意干擾，具有“控制閥”的作用。與此同時(shí)，黨章作為結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制也實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)與國(guó)家法律系統(tǒng)的互聯(lián)互通，決定了黨規(guī)系統(tǒng)的“認(rèn)知開放”。

黨章在保障黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)“運(yùn)作封閉”與“認(rèn)知開放”的基礎(chǔ)上，一方面實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)的自我再分化，促進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)的持續(xù)自我運(yùn)作；另一方面也規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)對(duì)國(guó)家法律系統(tǒng)的激擾，有助于黨規(guī)國(guó)法系統(tǒng)的互聯(lián)互通。就此而言，黨章既加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位也明確了黨規(guī)對(duì)國(guó)法系統(tǒng)激擾的限度，具有內(nèi)部自我優(yōu)化的功能。對(duì)此，習(xí)近平法治思想中也深刻地指出，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治，任何組織和個(gè)人都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)。[15]對(duì)此，作為結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制的黨章既通過(guò)對(duì)國(guó)法系統(tǒng)設(shè)置的激擾條件予以積極回應(yīng)，如黨章序言中“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的規(guī)定實(shí)際上就是黨規(guī)系統(tǒng)對(duì)國(guó)法系統(tǒng)執(zhí)政合法性邊界的積極回應(yīng)；又以“根本法規(guī)”的地位貫徹全部黨內(nèi)法規(guī)體系，如2019年8月30日新修訂的《備案規(guī)定》從審查范圍、審查主體、報(bào)備流程、審查原則、處理方式以及保障監(jiān)督等方面形成了全方位無(wú)死角的黨內(nèi)法規(guī)備案審查。其中第11條第二款以“報(bào)送審查”的監(jiān)督方式規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)不得與黨章相抵觸。(4)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第11條第二款規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件的合法合規(guī)性審查范圍包括是否同憲法和法律相一致，是否同黨章、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，是否與同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突，是否符合制定權(quán)限和程序，是否落實(shí)精簡(jiǎn)文件、改進(jìn)文風(fēng)要求等。由此可見(jiàn)，作為黨規(guī)國(guó)法耦合機(jī)制的黨章具有實(shí)現(xiàn)內(nèi)部自我優(yōu)化的功能，能夠率先從內(nèi)部解決與憲法法律相抵觸的規(guī)定。為此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化黨章的內(nèi)部自我優(yōu)化功能以更好實(shí)現(xiàn)黨規(guī)國(guó)法的銜接協(xié)調(diào)。

(二)完善黨規(guī)制度體系促進(jìn)黨規(guī)自我發(fā)展

黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)與其他社會(huì)功能次系統(tǒng)一樣，也是一個(gè)能夠進(jìn)行自我觀察、自我指涉、自我再生產(chǎn)的社會(huì)功能次系統(tǒng)。如前所述，黨內(nèi)法規(guī)具有自主而不自足、封閉而非隔離的特點(diǎn)，它通過(guò)認(rèn)知開放和結(jié)構(gòu)耦合從外在環(huán)境中獲得激擾信息，并將這些信息在系統(tǒng)內(nèi)部予以選擇性處理，并轉(zhuǎn)化為制度安排，向外輸出指令，進(jìn)而調(diào)整社會(huì)關(guān)系。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)與社會(huì)呈現(xiàn)為一種互動(dòng)關(guān)系，并在此過(guò)程中不斷自我發(fā)展。而黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的規(guī)矩來(lái)源及管黨治黨的根本遵循，它不僅包括各種不同效力等級(jí)的黨內(nèi)規(guī)范適用制度，而且還包括黨內(nèi)法規(guī)解釋、清理和評(píng)估等各種保障制度，對(duì)于堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，健全民主集中制，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和提高黨的執(zhí)政能力水平，促進(jìn)黨的自我發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

基于此，不斷推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的制度化、規(guī)范化、程序化能夠促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的自我完善、自我革新和自我發(fā)展，由此通過(guò)“黨內(nèi)法治”規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)對(duì)國(guó)家法律系統(tǒng)的外部激擾。而作為黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)與國(guó)家法律系統(tǒng)聯(lián)系最為緊密和二者進(jìn)行制度激擾最具有代表性的例證之一就是混合型黨規(guī)?；旌闲忘h規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，其有著巨大的制度需求，集中體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義法治的特色與優(yōu)勢(shì)。其一方面能完善強(qiáng)化黨對(duì)國(guó)家、社會(huì)事務(wù)的直接領(lǐng)導(dǎo)，改善傳統(tǒng)僵化的立法體制，提高制度輸出的效率；另一方面，黨政存在大量的一體管理事務(wù)，出臺(tái)混合型黨規(guī)還能為先行先試等改革舉措提供法制支撐，更好協(xié)調(diào)銜接黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律，統(tǒng)籌推進(jìn)中國(guó)法治建設(shè)。但與此同時(shí)，也應(yīng)嚴(yán)格控制混合型黨規(guī)的基本標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，對(duì)于該類混合型黨規(guī)的制定權(quán)限和程序尚屬模糊。即一方面，在制定權(quán)限上，其不屬于《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱《制定條例》)調(diào)整范圍，存在“無(wú)規(guī)可依”的困境，為此應(yīng)當(dāng)將其納入黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍；另一方面，在制定程序上，由于其制定主體和調(diào)整領(lǐng)域的二元性，其制定程序應(yīng)有別于一般的純粹性黨內(nèi)法規(guī)。且更為重要的是，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)局限于宏觀領(lǐng)導(dǎo)、抽象領(lǐng)導(dǎo)，不涉及具體的人與事，具體的事情應(yīng)當(dāng)由國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。[16]205但基于強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)需要，在某些領(lǐng)域，黨需要對(duì)國(guó)家社會(huì)事務(wù)發(fā)揮直接的調(diào)整作用，通過(guò)混合型黨規(guī)涉足一些國(guó)家事務(wù)，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義法治的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，順應(yīng)了習(xí)近平法治思想中提出的“堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)”的要求。[17]1但同時(shí)也應(yīng)看到，黨組織以混合型黨規(guī)的名義直接管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)在一定程度上會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、降低國(guó)家機(jī)關(guān)的糾錯(cuò)意識(shí)與糾錯(cuò)能力，在客觀上會(huì)造成黨政混同的現(xiàn)象，不利于國(guó)家治理結(jié)構(gòu)、治理體系的現(xiàn)代化。基于此，在混合型黨規(guī)的調(diào)整原則上必須秉持“宏觀抽象領(lǐng)導(dǎo)為主，具體直接管理為輔”，只有在特定領(lǐng)域內(nèi)，才能制定混合型黨規(guī)，超越此特定領(lǐng)域，就不能隨意制定混合型黨規(guī)，否則就容易構(gòu)成混合型黨規(guī)的越位。因此，以實(shí)現(xiàn)“黨內(nèi)法治”為重要依托，通過(guò)完善混合型黨規(guī)等制度的設(shè)定權(quán)限和程序，對(duì)于促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)的自我發(fā)展與黨規(guī)國(guó)法的銜接協(xié)調(diào)具有不容忽視的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

(三)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制規(guī)范黨規(guī)自我審查

根據(jù)上述強(qiáng)化黨章結(jié)構(gòu)耦合功能和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的“黨內(nèi)法治”視角有利于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的銜接協(xié)調(diào)。與此同時(shí)，作為“黨內(nèi)法治”的另一個(gè)重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制對(duì)于規(guī)范黨規(guī)的自我審查和對(duì)外激擾亦具有重大意義。因此在完善憲法監(jiān)督和依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的語(yǔ)境下，需要構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)備案審查與國(guó)家法規(guī)規(guī)章備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制以提升黨內(nèi)法規(guī)的自我審查能力，從而使黨規(guī)與國(guó)法得以更好地銜接協(xié)調(diào)。

通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制可以保障社會(huì)主義法治體系的聯(lián)動(dòng)性與協(xié)調(diào)性發(fā)展。所謂備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是指為了加強(qiáng)黨和國(guó)家備案工作深入開展，在黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作機(jī)構(gòu)與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案工作機(jī)構(gòu)之間建立的備案協(xié)作機(jī)制。[18]61就目前而言，國(guó)家法規(guī)規(guī)章備案審查機(jī)制已經(jīng)比較完善，因此以備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制防止黨規(guī)越位激擾的重要前提是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的備案審查。2018年，在黨的十九屆二中全會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要繼續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作?；诖?，《制定條例》規(guī)定了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)草案的審核，此外，《備案規(guī)定》規(guī)定了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查。具體而言，2019年新修訂的《制定條例》完善了有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)草案的前置審核、沖突處理以及實(shí)施清理等規(guī)定。修訂后的《備案規(guī)定》對(duì)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的備案審查具有重要作用，主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是強(qiáng)化了報(bào)備主體的責(zé)任意識(shí)，從橫向和縱向兩方面加大了責(zé)任主體的范圍；二是注重全方位審查，細(xì)化了合法合規(guī)、合理等審查標(biāo)準(zhǔn)，并將政治標(biāo)準(zhǔn)置于首要位置，這與《制定條例》中“兩個(gè)維護(hù)”的要求相一致；三是優(yōu)化了審查手段和方式。根據(jù)有無(wú)問(wèn)題以及存在問(wèn)題的大小有針對(duì)性地采取相應(yīng)的措施，如提建議、告知、書面提醒、要求糾正等處理方式。上述有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的備案審查、修改、清理等一系列工作其實(shí)是黨內(nèi)法規(guī)自我指涉的程序性機(jī)制，同時(shí)也表明國(guó)法系統(tǒng)作為環(huán)境對(duì)黨規(guī)系統(tǒng)發(fā)出的執(zhí)政合法性邊界的激擾得到了積極回應(yīng)。

近年來(lái)，為全面推進(jìn)依法治國(guó)，黨中央就建立和完善法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制頒布了一系列規(guī)范性文件。例如，2012年頒布的《備案規(guī)定》第四條首次提出“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)與同級(jí)人大常委會(huì)、政府等有關(guān)方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”；2015年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見(jiàn)》提出建立黨委、人大、政府備案審查系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確“有件必備、有備必備、有錯(cuò)必糾”；2016年發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)建立法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。以上規(guī)范性文件為黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法規(guī)規(guī)章備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制提供了重要依據(jù)，更為部分黨規(guī)與國(guó)法界限不明和部分黨規(guī)缺失合法合規(guī)性審查的現(xiàn)狀問(wèn)題提供了解決之道。這主要體現(xiàn)在以銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制為媒介的備案審查方式：“若有關(guān)黨組織發(fā)現(xiàn)國(guó)法系統(tǒng)中規(guī)定了黨規(guī)系統(tǒng)的相關(guān)事務(wù)或者與黨規(guī)系統(tǒng)的規(guī)定相沖突，不得徑行修改或撤銷，應(yīng)當(dāng)通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制向有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)提出糾正建議或轉(zhuǎn)送線索，由國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)依法定程序予以處理；若有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)黨規(guī)系統(tǒng)中的相關(guān)規(guī)定與國(guó)法系統(tǒng)的法律法規(guī)相抵觸，亦無(wú)權(quán)徑行修改或撤銷，而是應(yīng)當(dāng)通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制向有關(guān)黨組織提出糾正建議或轉(zhuǎn)送線索，由黨組織按照黨內(nèi)程序予以處理?！盵19]29值得提出的是，后者以銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的方式可以化解實(shí)踐中無(wú)適當(dāng)主體審查此類黨內(nèi)規(guī)范的困境：其一，由全國(guó)人大常委會(huì)按照立法法的程序處理并不現(xiàn)實(shí)。就我國(guó)目前獨(dú)立運(yùn)行、互聯(lián)互通的黨政關(guān)系及依法治國(guó)和依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)的法治環(huán)境而言，憲法法律并未授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)審查黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性文件，且全國(guó)人大常委會(huì)也無(wú)能力徑行處理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件；其二，由人民法院對(duì)黨規(guī)進(jìn)行司法審查更不可能。盡管實(shí)踐中有公民要求法院確認(rèn)黨內(nèi)規(guī)范性文件違法的案例，但最高人民法院就此專門作出批復(fù)，指明該類案件“不屬于法院主管范圍，不應(yīng)受理，可告知當(dāng)事人向有關(guān)部門申請(qǐng)解決”。(5)參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于因黨委發(fā)文調(diào)整引起的房產(chǎn)糾紛不屬法院主管范圍的批復(fù)》([88]民他字第62號(hào)，1988年1月3日)。因此銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制作為黨規(guī)和國(guó)法備案審查機(jī)制的中間機(jī)制既保證了審查質(zhì)量，又遵循了黨內(nèi)工作機(jī)制，從而可以在黨內(nèi)法規(guī)的制定初期、實(shí)施中期和立規(guī)后評(píng)估三個(gè)階段明晰黨規(guī)國(guó)法的界限，并讓所有黨內(nèi)法規(guī)有法可依、有規(guī)可循。為此，對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)文等混合型黨規(guī)的備案審查應(yīng)當(dāng)采取銜接聯(lián)動(dòng)的審查方式，即國(guó)家機(jī)關(guān)不得徑行修改或者撤銷，而應(yīng)該通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制向有關(guān)黨組織提出修正建議，由黨組織按照黨內(nèi)程序予以先行審查處理。這樣既保障了憲法法律的尊嚴(yán)又提高了黨內(nèi)法規(guī)制度的質(zhì)量，有利于黨規(guī)國(guó)法之間的銜接協(xié)調(diào)。