鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村生活垃圾分類治理研究
——基于公共治理視角

倪 蓉

（云南民族大學，云南 昆明 650031）

近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，部分農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染問題越來越突出，環(huán)境質(zhì)量越來越差。2018 年中央一號文件《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提出要實施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動計劃，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，推進農(nóng)村人居環(huán)境突出問題治理。2020 年中央一號文件《中共中央國務院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》中提出要扎實搞好農(nóng)村人居環(huán)境整治，全面推進農(nóng)村生活垃圾治理，開展就地分類、源頭減量試點。

1 我國農(nóng)村生活垃圾污染治理現(xiàn)狀

鄉(xiāng)村振興工作是當前和未來“三農(nóng)”工作中的一項重要任務。建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要解決的問題眾多，其中農(nóng)村生活垃圾問題就是一個亟待解決的問題。相關(guān)專家指出，污染防治是我國的三大攻堅戰(zhàn)之一，而農(nóng)村污染問題的治理情況與這一任務的進展息息相關(guān)。由此可以看出，我國農(nóng)村生活垃圾污染治理已經(jīng)迫在眉睫。2007年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《全國農(nóng)村環(huán)境污染防治規(guī)劃綱要（2007—2020年）》，要求各地推廣“戶分類、村收集、鄉(xiāng)運輸、縣處理”的農(nóng)村生活垃圾處理模式。隨著上述意見和綱要的出臺，我國各地逐步建立具有當?shù)靥厣摹按逋斗?、村收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣（市）處理”的農(nóng)村垃圾模式。經(jīng)過10 年努力，2017 年生態(tài)環(huán)境部、財政部聯(lián)合印發(fā)的《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》中相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國60%的建制村生活垃圾得到了處理。雖然經(jīng)過長久的努力，我國農(nóng)村生活垃圾污染問題得到了有效的改善，但是由于我國垃圾治理起步晚，而且一直以來“重城市，輕農(nóng)村”，導致我國農(nóng)村生活垃圾污染治理存在一些問題，如基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、監(jiān)督不到位、農(nóng)村居民環(huán)保意識差、資金投入不足、法律法規(guī)不健全以及末端處理壓力大等。其中值得注意的一個問題是農(nóng)村生活垃圾的收集方式仍為混合收集，而且相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，當前農(nóng)村垃圾處理費用較高。因此，探索適用性更強的農(nóng)村生活垃圾處理方式勢在必行。

2 我國農(nóng)村生活垃圾分類和處理方式

2.1 農(nóng)村生活垃圾分類方式

農(nóng)村生活垃圾是指農(nóng)村地區(qū)的居民在日常生活中產(chǎn)生的固體廢棄物。農(nóng)村生活垃圾大致可以分為四大類，分別是可回收垃圾、廚余垃圾、有害垃圾和其他垃圾。可回收垃圾是指諸如廢紙、廢塑料等回收后可以再加工循環(huán)利用的物品。廚余垃圾是指諸如剩菜剩飯、菜幫菜葉、瓜果皮核、廢棄食物、廢棄食用油脂等食品加工和消費過程中產(chǎn)生的易腐垃圾。有害垃圾是指諸如廢電池、廢燈泡等隨意丟棄會對人體健康、大氣和環(huán)境產(chǎn)生一定的危害的廢棄物。其他垃圾也就是排除上述3種垃圾以外的一些垃圾，如廢土、廁紙等。

2.2 農(nóng)村生活垃圾分類處理方式

由于我國農(nóng)村生活垃圾分類處理起步晚，當前并沒有在全國得到良好推廣，因此，筆者經(jīng)過查閱相關(guān)資料和文獻，列舉幾個在農(nóng)村生活垃圾分類處理方面取得一定成效的地方。

衢州市衢江區(qū)是浙江省的后花園之一，創(chuàng)新推行“三次四分法”，引進第三方運維企業(yè)，利用現(xiàn)代化手段強化日常監(jiān)管，掀起一場人人參與垃圾分類的“垃圾革命”?！叭巍本唧w指農(nóng)戶在源頭進行第一次分類，以“會爛”“不會爛”兩分法投放至垃圾桶；保潔員上門收集時，對分類不徹底的垃圾進行第二次分類；終端運維人員對分類不精準的垃圾進行第三次分類。“四分”是指將垃圾分為易腐垃圾、可回收物、有害垃圾和其他垃圾。當?shù)乩诸惙椒ê唵螌嵱?，評價機制教學并重，獎懲機制界限分明，有效解決了垃圾源頭分類難的問題。為了引導農(nóng)戶進行正確分類，衢江區(qū)建立了“智慧分類”云平臺，對垃圾分類情況記錄評分。保潔員上門收集垃圾時，通過手機掃描，對該農(nóng)戶的分類是否合理、是否主動投放、桶身是否清潔等情況，給予“好、中、差”的評價。這些評價會自動上傳至“智慧分類”云平臺，每月自動生成“紅黑榜”，紅榜的農(nóng)戶可獲得相應的積分獎勵，黑榜的農(nóng)戶則需接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部等的入戶再教育。更為直接的激勵約束體現(xiàn)在履約保證金制度上，年終根據(jù)年度評分表，評價為優(yōu)的農(nóng)戶，除返還履約保證金外，還按1∶1的比例給予獎勵；評價為良的，全額返還履約保證金；評價為差的，僅返還50%的履約保證金。對于第三方運維企業(yè)，實行“一分雙評”和“千分制”考核機制。對于保潔員，實行“五星考評”機制，即三星起評、一月一星、五星嘉獎、零星清退，星級評定與工資直接掛鉤［1］。總體來看，這種分類處理方式取得了一定成效，對于全國其他地區(qū)農(nóng)村垃圾分類處理具有一定的參考價值。

浙江省金華市農(nóng)村地區(qū)推行“兩次四分法”的分類方法、“垃圾不落地”的轉(zhuǎn)運方法、“陽光堆肥房就地資源化”的利用方法來處理當?shù)氐纳罾＞唧w來看，首先農(nóng)戶按能否腐爛為標準對垃圾進行一次分類，分成“會爛的”和“不會爛的”兩類。其次，村保潔員在分類收集各戶垃圾的基礎(chǔ)上進行二次分類，對“不會爛的”垃圾分為“好賣的”“不好賣的”兩類。再次，干垃圾集中收集四五天后統(tǒng)一運輸?shù)绞袇^(qū)末端處理，濕垃圾則倒入陽光堆肥房進行堆肥，一些價值不高的垃圾則由金華市供銷再生資源有限公司兜底保障。最后，采取了“一把手”抓“一把手”的強力行政保障，各種財政補貼、維護基金、企業(yè)募捐資金等保障了處理過程的費用開銷，衛(wèi)生“榮辱榜”、門前三包、黨員干部服務日等各種制度保障也保障了金華市生活垃圾治理工作有序開展［2］。

3 我國農(nóng)村生活垃圾分類處理面臨的難題

3.1 治理主體單一化

我國農(nóng)村垃圾分類處理是由政府提倡和實施的，屬于政府提供的一種公共服務。但是，由于我國農(nóng)村廣布全國各地，當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、污染情況各不相同，自上而下的系統(tǒng)治理變得困難重重。另外，各地政府能力有限，農(nóng)村生活垃圾污染治理工作涉及面廣，在治理過程中難免出現(xiàn)心有余而力不足的情況。

3.2 相關(guān)法律法規(guī)不夠明確

深圳是最早實施生活垃圾分類的城市之一，2000 年就啟動了垃圾分類試點工作，形成了較為完備的規(guī)范標準體系。經(jīng)過20年的努力，我國城市垃圾分類處理在很多方面取得了進展，但是沒有達到預期效果。反觀農(nóng)村地區(qū)，垃圾分類處理形勢顯得愈加嚴峻。2019年，上海市垃圾分類措施在全國引起熱議，被稱為我國“史上最嚴”垃圾分類措施的《上海市生活垃圾管理條例》發(fā)布，并自2019年7月1日起實施，其中規(guī)定個人或單位未按規(guī)定分類投放垃圾都將面臨處罰。但是，相比城市多年來出臺的各種關(guān)于垃圾分類的法律和規(guī)定，當前農(nóng)村地區(qū)垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)寥寥無幾，只有少數(shù)法律法規(guī)中有部分對農(nóng)村生活垃圾處理的原則性規(guī)定。農(nóng)村地區(qū)的居民本就缺乏垃圾分類意識，如果沒有相關(guān)法律發(fā)揮強制性作用，農(nóng)村生活垃圾分類處理將難以繼續(xù)推進并取得一定成效。

3.3 垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施不齊全

目前，我國大多數(shù)已經(jīng)開展農(nóng)村生活垃圾分類處理的農(nóng)村地區(qū)沒有一套完整的從前端分類到末端處理的配套設(shè)施。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，首先是當?shù)卣疀]有把相關(guān)工作落實到位；其次是農(nóng)村生活垃圾增量過快，基礎(chǔ)設(shè)施配備跟不上；最后是資金保障不到位，很多地方政府財政有限。

3.4 責任落實不到位

由于一些地方政府沒有看到垃圾分類帶來的遠期收益，缺乏相關(guān)法律對其予以約束，地方政府仍然可以選擇性執(zhí)行政策，他們會把有限的財政資源投入收益較快的經(jīng)濟領(lǐng)域。另外，當前我國農(nóng)村生活垃圾分類處理由政府主導，政府同時扮演著“守門員”和“裁判員”的角色，導致政府內(nèi)部的自我監(jiān)督存在很多弊端。

3.5 垃圾分類意識淡薄

當前，農(nóng)村空心化現(xiàn)象在一定程度上導致農(nóng)村人口主要由年紀偏大的人群組成，這類人群普遍受教育水平偏低，而且學習能力有限，他們不能正確、全面理解垃圾分類的重要性和意義，垃圾分類意識淡薄。居住在農(nóng)村的年輕人則由于工作早出晚歸，對于居住環(huán)境的關(guān)注度不高，同樣缺乏垃圾分類意識。

3.6 分類標準不明確

當前，農(nóng)村生活垃圾激增且種類復雜，但是缺乏明確的界定及分類標準，加之村民對相關(guān)知識的了解少之又少，使得農(nóng)村垃圾基本沒有分類。盡管大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)會放置不同的垃圾桶用于分類處理，但實際實施效果并不盡如人意。部分有分類意識的村民能對一般的諸如塑料瓶、廢紙、電池、煙頭等生活垃圾予以辨別，但對于一次性紙杯、牙膏皮、鏡子、布包等，很多村民無法明確分類標準。

4 公共治理視角下農(nóng)村生活垃圾分類處理對策

4.1 治理主體多元化

傳統(tǒng)的政府治理模式是以政府作為主體，并作為唯一的權(quán)利中心。對于公共治理視角下的多元化主體共治，政府在制定和實施政策、資源分配等方面依然發(fā)揮著不可替代的作用［3］，但是政府不再是實施社會管理的唯一權(quán)利主導，一些社會組織、私人部門、公民個人都不同程度地與政府一起參與垃圾分類治理。各個主體之間不是傳統(tǒng)意義上管理與被管理的上下級關(guān)系，而是相互合作的平等關(guān)系。

4.2 治理方式多樣化

在宣傳方面，可以借助現(xiàn)代媒體、講座、入戶教育、集體教育等各種方式來達到生活垃圾分類的宣傳效果。在源頭分揀階段，可利用農(nóng)村人與人之間的人情關(guān)系，形成一種群體壓力而做好源頭分揀工作，并鼓勵農(nóng)戶用源頭分揀的東西到各村設(shè)置點進行生活必需品和積分兌換，積分可以用來兌換手機話費等相關(guān)產(chǎn)品。在中端垃圾處理階段，對保潔員進行培訓和考核，對基礎(chǔ)設(shè)施、準運車和垃圾桶等按照當?shù)胤诸悩藴什扇∪藗円子诮邮芎妥R別的標志進行設(shè)計。在終端垃圾處理階段，可結(jié)合當?shù)剞r(nóng)村生活垃圾特點，采用堆肥、焚燒等合理的處理方式。

4.3 多主體相互監(jiān)督到位

首先，要充分發(fā)揮各級政府的監(jiān)督作用，發(fā)現(xiàn)問題要及時督促整改，監(jiān)督評價結(jié)果要納入政府績效考核［4］。其次，在明確各主體責任的基礎(chǔ)上，企業(yè)、社會團體、公民個人等加強相互監(jiān)督，企業(yè)或社會組織可以發(fā)揮自身優(yōu)勢利用網(wǎng)絡媒體、現(xiàn)代技術(shù)等實施相關(guān)監(jiān)督，公眾則可以通過舉報電話、監(jiān)督信箱和郵箱反映相關(guān)工作的落實情況。通過各個主體間相互監(jiān)督、相互反饋信息，達到多方監(jiān)督、多方制衡的效果。

4.4 加強垃圾分類教育

農(nóng)村居民只有真正意識到農(nóng)村生活垃圾分類的必要性和意義，才能繼續(xù)推進農(nóng)村生活垃圾治理進程，進而建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。例如，日本從幼兒園開始就進行相關(guān)的教育，通過學校系統(tǒng)的課程學習、到垃圾處理工廠現(xiàn)場參觀等，使其國民能熟練、正確地對垃圾進行分類［5］。2009年被評選為“全球生活質(zhì)量最佳城市”的奧地利首都維也納一直以來也高度重視垃圾治理問題，市政每年都會組織清潔活動來進行宣傳和教育。

德國垃圾分類處理水平較高，其垃圾管理宣導工作由市政、教育等政府部門和環(huán)保協(xié)會等社會民間組織共同實施，主要內(nèi)容包括垃圾對環(huán)境的影響、如何做到垃圾源頭減量、分類減量、資源化利用、無害化處理及有關(guān)法律規(guī)定等，重視從“娃娃抓起”，發(fā)揮“小手牽大手”作用［6］。鑒于此，我國應結(jié)合自身發(fā)展實際開展垃圾分類教育活動，如可將垃圾分類納入義務教育，利用互聯(lián)網(wǎng)等多種媒介廣泛開展垃圾分類的宣傳、教育和倡導工作，使人們樹立垃圾分類的環(huán)保意識，同時教會大家垃圾分類知識，使垃圾分類逐漸成為大家的習慣性行為。

5 結(jié)語

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村生活垃圾污染問題日益嚴重，實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾“減量化、資源化、無害化”的唯一正確道路就是對農(nóng)村生活垃圾進行分類處理。筆者認為，只有政府、社會各界共同參與農(nóng)村生活垃圾分類處理，才能達到治理效率最大化和治理方式最優(yōu)化目標，從而推進我國農(nóng)村地區(qū)生活垃圾分類處理進程，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。