多元主體治理視角下農(nóng)村人居環(huán)境治理模式構(gòu)建對(duì)策

韓效澤

（華東交通大學(xué)，江西 南昌 330013）

目前，我國農(nóng)村地區(qū)普遍存在缺乏規(guī)劃、垃圾亂堆、污水亂排、廁所建設(shè)落后以及“有新村無新貌”等問題，這些問題是我國鄉(xiāng)村振興發(fā)展的短板。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》對(duì)我國農(nóng)村人居環(huán)境治理提出了詳盡的規(guī)劃、建設(shè)和管護(hù)機(jī)制。經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村人居環(huán)境問題的解決不僅需要政策扶持和政府主導(dǎo)，而且有賴于市場和社會(huì)的共同參與，我國亟待構(gòu)建多元主體共治的農(nóng)村人居環(huán)境治理新模式。

1 農(nóng)村人居環(huán)境概述

關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境的定義，我國不同行業(yè)的不同學(xué)者有不同的看法。著名建筑學(xué)家吳良鏞先生認(rèn)為農(nóng)村人居環(huán)境是農(nóng)村人口聚居生活的地方和賴以生存的基地［1］。彭震偉等認(rèn)為農(nóng)村人居環(huán)境是農(nóng)村社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境和人工環(huán)境共同組成體，是對(duì)農(nóng)村的生態(tài)、環(huán)境、社會(huì)等各方面的綜合反映［2］。李伯華等認(rèn)為，農(nóng)村人文、地理空間和自然生態(tài)的相關(guān)作用形成了農(nóng)村人居環(huán)境［3］。而苗紅培認(rèn)為，農(nóng)村人居環(huán)境是一個(gè)相互依存的整體，其既包含一村一地的氣候、資源等空間地理要素，也包含房屋、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素，還承載了居住人群的風(fēng)俗習(xí)慣和社會(huì)關(guān)系［4］。因此，推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境規(guī)劃和治理，建設(shè)和諧美麗的社會(huì)主義新農(nóng)村，對(duì)于增強(qiáng)農(nóng)村群眾的滿足感和幸福感具有重要意義。

2 多元主體治理概念

多元主體治理是指在鄉(xiāng)村環(huán)境更新規(guī)劃中，不再單純依賴某個(gè)特定的主體，而是由規(guī)劃師、開發(fā)商和企業(yè)等市場主體和村民、村委會(huì)、地方政府、各類團(tuán)體等社會(huì)組織通力合作、共同決定。在這種模式下，農(nóng)村人居環(huán)境中的個(gè)人和組織都有了直接或者間接參與居住環(huán)境更新改造規(guī)劃的權(quán)利，個(gè)人和群體的訴求均能充分表達(dá)且獲得應(yīng)有的尊重。這樣一種上下配合、全體參與的機(jī)制，不僅體現(xiàn)了“以人為本、執(zhí)政為民”的理念，而且大大提升了規(guī)劃的親和力和吸引力，有利于促進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境規(guī)劃實(shí)施。

3 多元主體治理的必要性

3.1 多元主體參與可保障資金投入充足

隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，農(nóng)村和農(nóng)民承擔(dān)的稅費(fèi)大幅減少，我國廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出的矛盾日益加劇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政的盈虧狀況影響其行使政府職能、落實(shí)大政方針、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。雖然國家層面通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難問題得到緩解，但這一困境說明單純依靠財(cái)政資金的持續(xù)投入來推動(dòng)實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境治理措施存在缺陷。只有通過多元主體參與保障資金充足，才能確保農(nóng)村人居環(huán)境規(guī)劃建設(shè)順利落地。

3.2 多元主體加入可強(qiáng)化農(nóng)戶環(huán)保意識(shí)

環(huán)境治理不僅需要政府大力引導(dǎo)、精準(zhǔn)施策，而且需要多元主體廣泛參與、積極響應(yīng)。如果沒有社會(huì)的監(jiān)督，個(gè)別農(nóng)民的固化思想和不文明習(xí)慣就不會(huì)在群體的影響下有所改變，環(huán)保只能依賴個(gè)人的自發(fā)自覺，長期而言難以為繼。環(huán)保組織的參與不僅能緩解政府在引導(dǎo)、宣傳環(huán)保工作方面的壓力，而且能增進(jìn)政府和農(nóng)民之間溝通。企業(yè)雖然以盈利為目標(biāo)，但積極參與環(huán)境治理公益事業(yè)有助于其樹立良好的信譽(yù)，增強(qiáng)消費(fèi)者信心，從而使企業(yè)獲得更好發(fā)展。

3.3 多元共建使人居環(huán)境持續(xù)改善

環(huán)境治理使山更青、水更秀、天更藍(lán)，村容村貌更加宜居舒適，農(nóng)民的生活質(zhì)量更高，而且有利于振興區(qū)域經(jīng)濟(jì)。近年興起的鄉(xiāng)村旅游就是一個(gè)很好的例子，通過環(huán)境治理，干凈的庭院、整潔的巷道和優(yōu)美的田野成為獨(dú)具特色的旅游資源，滿足了城市居民享受田園、回歸淳樸的愿望。鄉(xiāng)村旅游不僅拉動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，而且增加了財(cái)政稅收，創(chuàng)造了勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)了人居環(huán)境持續(xù)改善。

4 多元主體治理視角下農(nóng)村人居環(huán)境治理模式構(gòu)建對(duì)策

4.1 政府有限主導(dǎo)農(nóng)村人居環(huán)境治理

在政府全面主導(dǎo)農(nóng)村人居環(huán)境治理模式下，多元主體的合理需求缺乏表達(dá)渠道，利益相關(guān)主體沒有積極配合，從而影響人居環(huán)境治理措施落地。在此背景下，杜春林等指出，將政府全面主導(dǎo)調(diào)整為有限主導(dǎo)、多中心共治相結(jié)合，是解決垃圾治理問題的一種新模式［5］。

政府有限主導(dǎo)包括3 個(gè)方面。首先，政府是農(nóng)村人居環(huán)境治理政策的制定者。政策法規(guī)是推進(jìn)美麗村居建設(shè)的主要依據(jù)，黨中央高度重視“三農(nóng)”問題，政府要根據(jù)黨的決策部署制定相關(guān)政策，確保治理方向與黨的方針路線高度一致，不違背相關(guān)法律法規(guī)，這是一切治理工作開展的首要前提。其次，政府是多元主體參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的協(xié)調(diào)者。政府是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者，也是美麗村居環(huán)境治理的發(fā)起者。由于農(nóng)村人居環(huán)境治理參與者較多，不同主體具有不同的需求，個(gè)別主體之間的需求甚至是矛盾的。這就要求其中要有一個(gè)具有足夠權(quán)威、能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元主體不同需求的角色，而由政府來擔(dān)任協(xié)調(diào)者可以達(dá)到統(tǒng)籌兼顧的目的。最后，政府是農(nóng)村人居環(huán)境治理的指導(dǎo)者。政府從全面主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拗鲗?dǎo)模式后并不意味著放手不管，而是轉(zhuǎn)變?yōu)閺木唧w治理事務(wù)中抽身，在確保治理方向緊緊圍繞黨的方針路線不偏不倚的前提下，對(duì)多元主體的治理工作進(jìn)行全局性的有限指導(dǎo)。有限主導(dǎo)要求政府更新觀念，真正成為農(nóng)村人居環(huán)境治理的掌舵人，從而創(chuàng)建多樣化平臺(tái)，方便市場和社會(huì)主體共同合作。

4.2 市場積極介入農(nóng)村人居環(huán)境治理

市場積極介入是實(shí)現(xiàn)資源配置最有效率的手段。我國農(nóng)村人居環(huán)境改善包括道路建設(shè)、房屋改造、園林生態(tài)、垃圾處理、污染防治及醫(yī)療養(yǎng)老等方方面面，政府的主導(dǎo)作用成效顯著，但始終無法做到全面覆蓋，仍然存在空白領(lǐng)域，有待市場主體進(jìn)行補(bǔ)充。市場主體是政府以外經(jīng)濟(jì)社會(huì)中最活躍的力量，在技術(shù)資源、產(chǎn)品創(chuàng)新、成本控制及服務(wù)意識(shí)等方面均有著政府部門無可比擬的優(yōu)勢(shì)。構(gòu)建多元共治的環(huán)境治理新模式，讓他們積極參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，有利于激發(fā)和調(diào)動(dòng)市場主體的創(chuàng)新活力和積極性，讓“無形的手”在農(nóng)村資源市場中發(fā)揮作用。市場主體的廣泛參與，不僅能帶來更加豐富多樣的產(chǎn)品和服務(wù)，而且有利于充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制和競爭機(jī)制等在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的調(diào)節(jié)作用，使我國農(nóng)村人居環(huán)境治理品質(zhì)進(jìn)一步提升、治理投入進(jìn)一步下降，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

4.3 社會(huì)精準(zhǔn)參與農(nóng)村人居環(huán)境治理

在多元主體復(fù)合治理格局中，社會(huì)組織具有呼應(yīng)農(nóng)村人居環(huán)境治理重心向基層下移、承接部分公共服務(wù)職能、增進(jìn)政府和農(nóng)民之間溝通的作用。在這種模式下，要求社會(huì)主體把自身的優(yōu)勢(shì)與人居環(huán)境治理的真實(shí)需求統(tǒng)一起來，做好以下3 個(gè)層面的工作。一是深入調(diào)研。社會(huì)主體相關(guān)人員必須深入農(nóng)村基層調(diào)研，真實(shí)地聆聽和理解農(nóng)民對(duì)于人居環(huán)境規(guī)劃提升的期待和需要，結(jié)合他們的生活狀況和風(fēng)俗習(xí)慣，明確和掌握其他主體沒有滿足的實(shí)際需求。二是合理定位。社會(huì)主體所處的行業(yè)眾多，各自的服務(wù)水平和特色優(yōu)勢(shì)不同，有的在于鄉(xiāng)村文化的提升，有的在于養(yǎng)老環(huán)境的營造，有的在于旅游資源的挖掘，有的在于特色農(nóng)產(chǎn)品的營銷。這就要求社會(huì)主體要找準(zhǔn)定位、精準(zhǔn)參與。三是有效參與。社會(huì)主體必須密切結(jié)合自身的特色和優(yōu)勢(shì)有效參與農(nóng)村人居環(huán)境治理，以滿足農(nóng)村農(nóng)民的實(shí)際需求，否則就會(huì)變成紙上談兵。

5 結(jié)語

農(nóng)村人居環(huán)境治理是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)美麗新農(nóng)村的必由之路，對(duì)于增強(qiáng)農(nóng)村群眾的滿足感和幸福感具有重要意義。農(nóng)村人居環(huán)境治理的多元主體復(fù)合治理符合現(xiàn)實(shí)訴求，但在多中心治理模式下出現(xiàn)的困難也更加多樣和復(fù)雜。多元主體復(fù)合治理模式離不開政府、市場和社會(huì)的緊密合作與攜手努力。因此，當(dāng)前我國應(yīng)轉(zhuǎn)變政府的全面主導(dǎo)為有限主導(dǎo)，創(chuàng)建具有廣泛性、多樣性的合作平臺(tái)，鼓勵(lì)和支持市場、社會(huì)等各類主體投身農(nóng)村人居環(huán)境治理事業(yè)。