畢節(jié)市農(nóng)村宅基地審批管理存在的問題與對策

褚崇勝， 顧 國

(畢節(jié)市農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理站， 貴州 畢節(jié) 551700)

宅基地是保障農(nóng)民安居樂業(yè)和農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，事關(guān)億萬農(nóng)民居住權(quán)益，加強宅基地管理，對于保護農(nóng)民權(quán)益、推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的意義。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》(2020年中央一號)[1]、《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》(中農(nóng)發(fā)﹝2019﹞11號)[2]和《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 自然資源部關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》(農(nóng)經(jīng)發(fā)﹝2019﹞6號)[3]等文件精神要求，畢節(jié)市高度重視農(nóng)村宅基地管理工作，并結(jié)合部門職能職責(zé)積極牽頭協(xié)調(diào)、及早謀劃部署、及時調(diào)查研究，自2020年以來，特別是2020年7月3日全國農(nóng)村亂占耕地建房問題整治工作電視電話會議召開以來，畢節(jié)市農(nóng)村宅基地管理工作快速進入正軌，并探索建立了“統(tǒng)一審批窗口、統(tǒng)一審批流程、統(tǒng)一審批標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一帶圖審批、統(tǒng)一掛牌施工、統(tǒng)一核查驗收”的“六個統(tǒng)一”工作機制，對進一步規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理、在切實保障農(nóng)村群眾合法建房需求，確保農(nóng)村亂占耕地建房問題堵得住、疏得通發(fā)揮重要作用?，F(xiàn)對當(dāng)前畢節(jié)市農(nóng)村宅基地審批管理基本情況進行介紹，分析其中存在的主要問題，并對“六個統(tǒng)一”工作機制的具體內(nèi)容進行總結(jié)，以期更好推廣和利用該工作機制的成功經(jīng)驗，為推進完善畢節(jié)市農(nóng)村宅基地審批管理工作提供參考。

1 畢節(jié)市農(nóng)村宅基地審批管理基本情況

1.1 全面建立宅基地審批窗口

全市271個涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已全部建立審批窗口，統(tǒng)一標(biāo)示標(biāo)牌，建立完善聯(lián)審聯(lián)辦制度，明確部門職責(zé)及辦理期限，配備相關(guān)業(yè)務(wù)人員，優(yōu)化審批流程，細(xì)化審批事項，公布辦理要件，按時受理農(nóng)戶申請。

1.2 全面推進宅基地審批業(yè)務(wù)

印發(fā)《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地審批管理的通知》，全面推進宅基地審批業(yè)務(wù)。截至目前，全市共收到農(nóng)戶宅基地申請1.97萬宗，涉及用地面積近220萬m2；通過農(nóng)戶申請6 738宗，涉及用地面積76.6萬m2，審批通過率34.11%。

1.3 全面規(guī)范宅基地審批管理

全市已發(fā)放《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》1 711宗、《農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書》2 068宗，帶圖審批3 579宗，掛牌施工5 595宗，核查驗收296宗。開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)或培訓(xùn)7 883場次19.2萬人次，發(fā)放培訓(xùn)或宣傳資料106.4萬份。

1.4 全面開展宅基地需求調(diào)查

根據(jù)貴州省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳統(tǒng)一安排部署，2020年12月至2021年2月，進一步對全市2021年度和2022年度的農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地需求進行統(tǒng)計上報，全市2021年度農(nóng)村建房用地需求約694萬m2，2022年度農(nóng)村建房用地需求約439萬m2，切實保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地需求。

2 畢節(jié)市農(nóng)村宅基地審批管理存在的主要問題

2.1 規(guī)劃暫未落地導(dǎo)致不敢審批

據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“兩規(guī)”，即土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃基本上是在第二次全國土地調(diào)查的基礎(chǔ)上制定，之前的基本農(nóng)田劃界中部分不符合實際，導(dǎo)致一些群眾很難進入審批環(huán)節(jié)，在實際審批工作中的實用性和操作性普遍不強，很難指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展審批工作。特別是2020年全國農(nóng)村亂占耕地建房問題整治工作電視電話會議召開后，相繼出臺農(nóng)村亂占耕地建房行為“八不準(zhǔn)”[4]和“十個一律”規(guī)定[5]，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為避免可能發(fā)生的違規(guī)風(fēng)險，主要在原址翻建方面開展審批工作，異址新建類由于涉及“兩規(guī)”問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難把握，多數(shù)保守地采取叫停方式，少數(shù)地區(qū)甚至連室內(nèi)裝修也不允許，不敢貿(mào)然審批。

2.2 用地指標(biāo)暫未落實導(dǎo)致無地可批

《貴州省農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地保障實施細(xì)則》明確規(guī)定“農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地所涉新增建設(shè)用地年度計劃指標(biāo)實行單列管理，原則上不低于新增建設(shè)用地年度計劃指標(biāo)的5%。[6]”據(jù)初步統(tǒng)計，畢節(jié)市2021年度農(nóng)村宅基地用地需求約694萬m2，但目前該指標(biāo)暫未得到切實保障，導(dǎo)致部分地方在開展農(nóng)村宅基地審批工作時不考慮用地指標(biāo)能批則批，或考慮用地指標(biāo)后因指標(biāo)暫時沒有或不夠，出現(xiàn)無地可批現(xiàn)象。

2.3 政策理解不到位導(dǎo)致超面積審批

由于各級各部門對當(dāng)前指導(dǎo)農(nóng)村宅基地審批的現(xiàn)有政策仍存在理解不到位、認(rèn)識有偏差、口徑不統(tǒng)一、尺度把不準(zhǔn)等問題，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定程度上難免出現(xiàn)超面積審批亂象。如關(guān)于宅基地標(biāo)準(zhǔn)，貴州省有文件明確規(guī)定，城郊、壩子地區(qū)，丘陵地區(qū),山區(qū)、牧區(qū),每戶宅基地分別不得超過130 m2、170 m2及200 m2[7]，但基層對上述區(qū)域的劃分難以把握，部分地方為便于操作，片面認(rèn)為整個縣區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是山區(qū)或丘陵，不考慮人口數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分超面積審批。

2.4 審批后監(jiān)管乏力

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在重審批輕監(jiān)管現(xiàn)象，對于批后監(jiān)管工作的重要性缺少足夠認(rèn)識。一是未嚴(yán)格落實統(tǒng)一掛牌施工要求，施工不掛牌或掛牌內(nèi)容不規(guī)范、不統(tǒng)一、不完善。二是未嚴(yán)格落實批后監(jiān)管。由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)批后監(jiān)管力度較弱，部分群眾借此批少建多，為下一步的確權(quán)登記或查處工作留下隱患。三是未嚴(yán)格落實統(tǒng)一核查驗收。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)較長時間未能及時組織自然、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門現(xiàn)場核查驗收，影響群眾下一步的確權(quán)登記。

3 畢節(jié)市農(nóng)村宅基地審批管理的改進對策

針對畢節(jié)市農(nóng)村宅基地審批管理存在的上述突出問題，畢節(jié)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源和規(guī)劃局于2020年9月23日在納雍縣召開全市農(nóng)村宅基地審批管理工作現(xiàn)場觀摩會，隨后又在各縣(市、區(qū))廣泛深入開展專題調(diào)研工作，積極探索建立了“六個統(tǒng)一”工作機制，成為規(guī)范畢節(jié)市農(nóng)村宅基地審批管理工作的有力對策，對改進畢節(jié)市農(nóng)村宅基地審批管理工作發(fā)揮了重要作用。

3.1 統(tǒng)一審批窗口

根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 自然資源部關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》(農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕6號)[3]要求(以下簡稱6號文件)，及時印發(fā)《畢節(jié)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局關(guān)于加強農(nóng)村宅基地審批管理的通知》，指導(dǎo)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)便民服務(wù)中心統(tǒng)一增設(shè)“農(nóng)村宅基地審批窗口”，建立一個窗口對外受理，農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、國土所、村建站等多部門內(nèi)部聯(lián)動運行的農(nóng)村宅基地用地建房聯(lián)審聯(lián)辦制度。明確部門職責(zé)及辦理期限，配備相關(guān)業(yè)務(wù)人員，按時受理農(nóng)戶申請，專門解答群眾疑惑，統(tǒng)一標(biāo)示標(biāo)牌，公布辦理要件，細(xì)化辦理流程，向群眾提供相關(guān)資料表冊，做到群眾只進一扇門、最多跑一次，全力打通服務(wù)群眾“最后一公里”。

3.2 統(tǒng)一審批流程

嚴(yán)格按照6號文件要求，制定《畢節(jié)市農(nóng)村宅基地審批管理工作指南》及《畢節(jié)市農(nóng)村宅基地審批工作流程圖》，指導(dǎo)各地按照“農(nóng)戶提出申請、村民小組討論公示、村級組織審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批、縣級政府備案、申請辦理登記”等一套規(guī)范程序進行審核、審批。制作《畢節(jié)市農(nóng)村宅基地審批管理工作情況調(diào)度表》，建立農(nóng)村宅基地審批管理情況“半月一調(diào)度、一月一通報”制度，有效緩解農(nóng)村亂占耕地建房整治工作壓力。對農(nóng)戶提出的農(nóng)村宅基地審批申請，切實加強農(nóng)村宅基地“申請審查到場、丈量批放到場、核查驗收到場”“三到場”管理，明確參與部門，規(guī)定辦理時限，細(xì)化各個環(huán)節(jié)審查、審核、審批內(nèi)容及意見，規(guī)范有序推進宅基地審批管理。

3.3 統(tǒng)一審批標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村宅基地審批過程中，嚴(yán)格落實用途管制規(guī)則和建設(shè)管控要求，規(guī)范引導(dǎo)村民依規(guī)選址，合理利用和節(jié)約集約用地，對宅基地用地選址不符合國土空間規(guī)劃、用途管制要求等情況的，一律不準(zhǔn)核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》及《農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書》。嚴(yán)格按照“一戶一宅、面積法定”原則，確保農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。嚴(yán)格執(zhí)行貴州省宅基地用地面積限額標(biāo)準(zhǔn)。同時，通過印制《畢節(jié)市農(nóng)村宅基地管理工作手冊》等宣傳資料，組織召開農(nóng)村宅基地審批管理工作推進會、調(diào)度會、觀摩會等，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，進一步提高相關(guān)業(yè)務(wù)人員政策理論水平及業(yè)務(wù)操作能力，確保規(guī)范執(zhí)行審批標(biāo)準(zhǔn)。采取張貼公告、墻體廣告、橫幅標(biāo)語等多種形式，加強《八不準(zhǔn)》《十個一律》等政策的宣傳力度，確保政策深入人心，營造農(nóng)村建房規(guī)范審批的良好氛圍。

3.4 統(tǒng)一帶圖審批

為規(guī)范農(nóng)村村民建房外觀風(fēng)貌，防范農(nóng)村住房質(zhì)量安全隱患，推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，實行統(tǒng)一帶圖審批管理。推進村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃實現(xiàn)“兩規(guī)合一”，將農(nóng)房設(shè)計建筑風(fēng)格、外立面材質(zhì)、建筑色彩等納入村莊規(guī)劃和村莊設(shè)計，組織編制《畢節(jié)市“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”民居建設(shè)圖集》，與電子版一并發(fā)縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用以指導(dǎo)各地村民建房施工。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以圖集為參考，引導(dǎo)符合建房要求的農(nóng)戶，選定自己喜歡的建房外觀風(fēng)貌圖和建房戶型圖，加強村民建房的風(fēng)貌管控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)審聯(lián)辦審批中，由國土所、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心等相關(guān)負(fù)責(zé)人員到擬建房現(xiàn)場進行踏勘后，在《農(nóng)村宅基地和建房(規(guī)劃許可)審批表》中附上“宅基地坐落平面位置圖”，載明擬建農(nóng)村宅基地的具體位置，長寬、四至，標(biāo)明與永久性參照物的具體距離，切實加強村民建房審批監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批通過后向申請人出具《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》及《農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書》。

3.5 統(tǒng)一掛牌施工

針對農(nóng)村村民建房管理混亂、未批先建、私搭亂建、違法違規(guī)建房等亂象，明確要求農(nóng)村村民建房必須統(tǒng)一實行掛牌施工管理，建立村民建房“掛牌施工”制度。對符合條件申請建房的農(nóng)戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須組織農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、國土所、林業(yè)站、村建站等涉及部門實地丈量放線，加強宅基地使用、住宅建設(shè)的全程監(jiān)督管理，確保面積、四至等按審批使用宅基地，防止違法違規(guī)行為發(fā)生。對申請建房獲得批準(zhǔn)的農(nóng)戶，須在施工現(xiàn)場懸掛張貼統(tǒng)一的施工明示牌，公布申請建房農(nóng)戶基本信息、擬批準(zhǔn)宅基地和建房面積、建房性質(zhì)、用地類型、宅基地四至等相關(guān)信息，廣泛接受群眾監(jiān)督及各級各部門監(jiān)督檢查，未執(zhí)行掛牌施工的一律按未批先建處理。

3.6 統(tǒng)一核查驗收

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在收到農(nóng)戶建房完工驗收申請后，在規(guī)定時限內(nèi)組織農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、國土、村建等相關(guān)部門，對村民建房統(tǒng)一進行現(xiàn)場核查驗收，實地檢查農(nóng)戶是否按照批準(zhǔn)面積、層高、層數(shù)和規(guī)劃要求建設(shè)住房，并出具《農(nóng)村宅基地和建房(規(guī)劃許可)驗收意見表》。農(nóng)村村民住房建設(shè)竣工并通過驗收后，向縣區(qū)不動產(chǎn)登記管理部門提交房屋竣工驗收材料、《農(nóng)村宅基地和建房(規(guī)劃許可)驗收意見表》等相關(guān)資料，申請辦理不動產(chǎn)登記，并按農(nóng)村村民建房“一戶一檔”要求，規(guī)范村民建房檔案資料歸檔管理，加強農(nóng)村宅基地信息化管理。對不按相關(guān)政策執(zhí)行、不遵守規(guī)定的建房行為，嚴(yán)格按照國家“八不準(zhǔn)”和貴州省“十個一律”要求加強執(zhí)法監(jiān)管，對不符合規(guī)定的一律責(zé)停，達到拆除要求的一律拆除，并對相關(guān)審批責(zé)任縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行追責(zé)問責(zé)，切實做到強化源頭管控，加大巡查制止力度，做到早發(fā)現(xiàn)，早制止，疏堵結(jié)合治理農(nóng)村亂占耕地建房問題。