食用菌安全監(jiān)管體系建構(gòu)探索*

周恩毅，武東杰

（西安建筑科技大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西 西安 710055）

食用菌產(chǎn)品安全監(jiān)管不到位，將導(dǎo)致消費(fèi)者的根本利益受損。作為當(dāng)前蓬勃發(fā)展的產(chǎn)業(yè)之一，食用菌企業(yè)必須高度關(guān)注產(chǎn)品安全問題，且在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景下，人們對(duì)食品有了更高的要求[1]。因此，食用菌企業(yè)必須將食品安全監(jiān)管與建設(shè)和諧社會(huì)、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀緊密結(jié)合在一起。面對(duì)常見的食品安全問題，食用菌企業(yè)以及相關(guān)管理人員必須提高認(rèn)識(shí)，并依據(jù)經(jīng)濟(jì)法的具體要求，通過執(zhí)法權(quán)力對(duì)食用菌產(chǎn)品安全進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)[2]。從平衡各方利益、保障消費(fèi)者根本利益的角度出發(fā)，不斷完善食用菌安全監(jiān)管經(jīng)濟(jì)法體系，確保食用菌產(chǎn)業(yè)能夠健康有序發(fā)展。

1 現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)法與食用菌安全監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 相關(guān)法律文件較少

我國食用菌產(chǎn)業(yè)在近十年才獲得了蓬勃發(fā)展，隨著人們對(duì)食用菌產(chǎn)品安全的關(guān)注度不斷提高，我國則開始針對(duì)食用菌安全監(jiān)管制定相關(guān)法律。但是成文以及推行的法律文件較少[3]。具體可見《中華人民共和國食品安全法（2019修訂）》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食用菌菌種管理辦法》等[1]。

1.2 食用菌安全監(jiān)管經(jīng)濟(jì)法完善度較低

在食用菌安全監(jiān)管活動(dòng)中，涉及到生產(chǎn)者、消費(fèi)者、經(jīng)營者、政府以及社會(huì)其他主體利益的“監(jiān)管”一般隸屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇。我國近年來對(duì)食品安全較為關(guān)注，2015年已經(jīng)推行了史上最嚴(yán)的《食品安全法》，并且在2019年對(duì)上述法律條文進(jìn)行了修訂，出現(xiàn)了新變化，提出了新要求[4]。對(duì)于當(dāng)前食用菌產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，各種經(jīng)濟(jì)形態(tài)開始出現(xiàn)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不斷加大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背景下，部分食用菌企業(yè)以經(jīng)濟(jì)效益為重，忽視產(chǎn)品品質(zhì)，導(dǎo)致食品安全問題頻出?；诖?，相關(guān)人員必須意識(shí)到當(dāng)前針對(duì)食用菌安全監(jiān)管完善度較低這一問題，并且對(duì)食用菌安全監(jiān)管體系的構(gòu)建進(jìn)行重新審視與思考，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)法的完善。

1.3 全過程監(jiān)管貫徹程度不高

習(xí)近平總書記針對(duì)食品安全提出了4個(gè)最嚴(yán)的要求，即最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)督、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)[5]。而在2018年新修訂的《食品安全法》中，第3條的規(guī)定與習(xí)近平書記的要求相符，即“食品安全工作實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治，建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度”[2]，體現(xiàn)出了在法律文件中對(duì)食品安全監(jiān)管的重視程度。對(duì)于食用菌安全監(jiān)管活動(dòng)而言，也要執(zhí)行最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，在進(jìn)行具體的食用菌安全監(jiān)管時(shí)，監(jiān)管人員應(yīng)該以全過程監(jiān)管為監(jiān)管核心。但是在實(shí)際的食用菌安全監(jiān)管過程中，部分監(jiān)管人員對(duì)全過程監(jiān)管要求的落實(shí)不到位，沒有嚴(yán)格按照事件的先后發(fā)生順序?qū)κ秤镁踩M(jìn)行全過程監(jiān)管，即在生產(chǎn)過程（事前監(jiān)管）、經(jīng)營過程（事中監(jiān)管）、消費(fèi)過程（事后監(jiān)管）中均存在監(jiān)管不到位的現(xiàn)象，導(dǎo)致無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)食用菌安全問題，從而埋下了嚴(yán)重的安全隱患。

2 食用菌安全監(jiān)管體系構(gòu)建要點(diǎn)

2.1 轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念以完善監(jiān)管架構(gòu)

在現(xiàn)代化監(jiān)管視角下對(duì)食用菌安全進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管人員需要在完善經(jīng)濟(jì)法時(shí)，采取預(yù)防為主的食品安全監(jiān)管理念，加強(qiáng)源頭把控，減少有害產(chǎn)品流入?；诖?，安全監(jiān)管人員要針對(duì)食用菌栽培、加工等環(huán)節(jié)加強(qiáng)把控，并完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，形成標(biāo)準(zhǔn)化的食品安全監(jiān)管體系，并針對(duì)重點(diǎn)品種和領(lǐng)域?qū)ΡO(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，確保與市場(chǎng)要求以及社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)[7]。我國當(dāng)前對(duì)食用菌產(chǎn)品進(jìn)行安全監(jiān)管時(shí)，采取的主要是分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式，該模式常見權(quán)責(zé)不明確、協(xié)調(diào)度不夠等問題。因此，相關(guān)人員應(yīng)對(duì)監(jiān)管模式進(jìn)行調(diào)整，完善監(jiān)管架構(gòu)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)扁平化管理，提高監(jiān)管效率。

2.2 健全相關(guān)法律以創(chuàng)新監(jiān)管方式

對(duì)食用菌安全進(jìn)行監(jiān)管，需要確保具備完善的經(jīng)濟(jì)法體系，相關(guān)人員應(yīng)針對(duì)安全監(jiān)管要求和具體內(nèi)容對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行完善。在對(duì)食用菌安全進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，監(jiān)管人員需要注重轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，應(yīng)將服務(wù)型技術(shù)指導(dǎo)作為主導(dǎo)，代替行政性監(jiān)管活動(dòng)。針對(duì)當(dāng)前常見的食用菌質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，在進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，監(jiān)管條款多為強(qiáng)制性條款，具有明顯的行政管理性質(zhì)[8]。

而在進(jìn)行食用菌產(chǎn)品安全監(jiān)管時(shí)，應(yīng)注重發(fā)揮監(jiān)管的具體調(diào)節(jié)作用。即應(yīng)注重提供服務(wù)型技術(shù)指導(dǎo)，要從食用菌生產(chǎn)商的角度去考慮，同時(shí)注重維護(hù)多方利益。具體在進(jìn)行監(jiān)管形式的創(chuàng)新時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)注重從解決食用菌質(zhì)量安全問題的角度出發(fā)，為食用菌生產(chǎn)者或企業(yè)提供幫助，并提供解決上述問題的措施。同時(shí)為食用菌生產(chǎn)者及企業(yè)提供保障食用菌產(chǎn)品安全的規(guī)范化技術(shù)操作指導(dǎo)。同時(shí)，還要加強(qiáng)食用菌生產(chǎn)部門與檢測(cè)部門之間的聯(lián)系，加強(qiáng)食用菌企業(yè)之間的信息交流，提高企業(yè)對(duì)食品安全的關(guān)注度，同時(shí)保證食用菌企業(yè)掌握如何規(guī)避可能導(dǎo)致食用菌產(chǎn)品出現(xiàn)質(zhì)量安全問題的具體技術(shù)，真正提升食用菌質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控工作質(zhì)量。

2.3 加強(qiáng)跟蹤監(jiān)管

2.3.1 事前監(jiān)管

對(duì)食用菌進(jìn)行事前安全監(jiān)管，主要是對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)和加工環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理，即進(jìn)行嚴(yán)格的源頭控制，實(shí)現(xiàn)對(duì)食用菌安全問題的有效預(yù)防。部分食用菌工廠主要是將食用菌菌種和培養(yǎng)料銷售給農(nóng)戶進(jìn)行栽培；當(dāng)食用菌生長(zhǎng)成熟之后，再對(duì)其進(jìn)行保鮮加工，最后銷往各地。在這種企業(yè)+菇農(nóng)的模式中，食用菌生產(chǎn)和加工過程占比較高，因而需要將其作為重點(diǎn)對(duì)象進(jìn)行事前監(jiān)管。在具體監(jiān)管時(shí)應(yīng)該對(duì)食用菌菌種、培養(yǎng)料、規(guī)范化栽培、產(chǎn)品加工4項(xiàng)要素進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。

對(duì)食用菌菌種進(jìn)行安全監(jiān)管，監(jiān)管人員需要依據(jù)《食用菌菌種管理辦法》（2015年修訂） 進(jìn)行監(jiān)管，農(nóng)業(yè)部為主管部門，并聯(lián)合地區(qū)主管機(jī)構(gòu)，對(duì)菌種安全進(jìn)行全面監(jiān)管[6]。

在具體操作時(shí)，監(jiān)管人員需要核驗(yàn)食用菌企業(yè)的食用菌菌種生產(chǎn)經(jīng)營許可證，并構(gòu)建完善的食用菌菌種經(jīng)營檔案，對(duì)于銷售的菌種要對(duì)標(biāo)簽以及菌種質(zhì)量合格證進(jìn)行檢驗(yàn)。此外，監(jiān)管人員還要為購買者提供一定的服務(wù)，包括提供菌種的品種種性說明、栽培要點(diǎn)及相關(guān)咨詢服務(wù)等。當(dāng)發(fā)現(xiàn)不符合要求的問題出現(xiàn)之后，要以《中華人民共和國種子法》為基準(zhǔn)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行處罰[10]。而在監(jiān)管食用菌培養(yǎng)料、種植與加工環(huán)節(jié)時(shí)，經(jīng)濟(jì)法并沒有專門的監(jiān)管法律，因而需要參考一般法，并建立食用菌安全標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)許可制度和安全全程追溯制度[3]。對(duì)于食用菌企業(yè)而言，應(yīng)鼓勵(lì)其進(jìn)行規(guī)?；瓦B鎖經(jīng)營、配送，并鼓勵(lì)企業(yè)投保食品安全責(zé)任險(xiǎn)，盡可能規(guī)避安全風(fēng)險(xiǎn)。

2.3.2 事中監(jiān)管

在對(duì)食用菌安全進(jìn)行事中監(jiān)管時(shí)，政府以及企業(yè)自身都要充分發(fā)揮出監(jiān)管作用。企業(yè)要提升自律意識(shí)，做好自身督查；政府要加強(qiáng)各方面的監(jiān)管，并做好日常抽檢。企業(yè)在進(jìn)行自身監(jiān)管時(shí)，應(yīng)該對(duì)國家地方以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格落實(shí)，即嚴(yán)格執(zhí)行GB 7096-2014食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)食用菌及其制品，GB 2762-2017食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)食品中污染物限量等國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)以及地方規(guī)定和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)[11]。此外要注重對(duì)食品安全檢測(cè)體系的完善，并且要做到對(duì)檢測(cè)資源的共享。

政府在監(jiān)管過程中，應(yīng)該進(jìn)一步對(duì)法律責(zé)任進(jìn)行強(qiáng)化，做到依法檢查和嚴(yán)格執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)違規(guī)生產(chǎn)企業(yè)以及不合格的食用菌產(chǎn)品，要進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰或刑事處罰。對(duì)于食用菌產(chǎn)品從基地到餐桌的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要嚴(yán)格的執(zhí)行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),做到處罰嚴(yán)厲，問責(zé)嚴(yán)肅，由此將打造出良好的食用菌安全社會(huì)環(huán)境。此外，政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該針對(duì)食用菌安全進(jìn)行專項(xiàng)檢查，找出食用菌安全的關(guān)鍵控制點(diǎn)，并對(duì)整個(gè)事中監(jiān)管過程進(jìn)行記錄。

同時(shí)，政府要積極開展個(gè)案教育，為生產(chǎn)企業(yè)和個(gè)人提供安全生產(chǎn)和管理標(biāo)準(zhǔn)，確保相關(guān)人員具有強(qiáng)烈的食品安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。具體可以向從業(yè)人員展示假劣菌種，并傳授其假劣菌種的識(shí)別技巧，確保相關(guān)人員能夠?qū)r(nóng)資進(jìn)行科學(xué)購買與使用。要使購買者了解維權(quán)渠道，及時(shí)反映食用菌安全問題，為監(jiān)管人員提供重要的監(jiān)管依據(jù)。

2.3.3 事后監(jiān)管

從食用菌菌種的生產(chǎn)、銷售，到栽培，再到食用菌產(chǎn)品的加工，最后實(shí)現(xiàn)食用菌產(chǎn)品的銷售，在此全過程中，監(jiān)管人員都需要進(jìn)行嚴(yán)格的安全問題防范。當(dāng)食用菌成為大眾餐桌上的食物時(shí)，若出現(xiàn)食品安全問題時(shí)更要做好事后監(jiān)管。如何處理產(chǎn)品使用過程中出現(xiàn)的安全問題，是事后監(jiān)管人員需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。若收到產(chǎn)品使用人員的反饋，要及時(shí)對(duì)產(chǎn)品安全問題進(jìn)行核實(shí)，并在經(jīng)濟(jì)法條例中對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行補(bǔ)充，明確各個(gè)主體的責(zé)任，由此可以更加清晰的對(duì)權(quán)責(zé)進(jìn)行劃分，提高安全問題處理成效。

在整個(gè)監(jiān)管過程中，有制度的違反者也有制定的遵循者，從事后監(jiān)管的角度，對(duì)于違反制度的企業(yè)或人員應(yīng)做到嚴(yán)厲懲罰。要明確相關(guān)人員的民事責(zé)任，并根據(jù)違反程度和危害程度進(jìn)行行政處罰，若違反后果較為嚴(yán)重，則要進(jìn)一步明確刑事責(zé)任。而對(duì)于遵守制度的企業(yè)和人員而言，則要注重給予獎(jiǎng)勵(lì)，可以定期評(píng)選十大最放心的食用菌生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，幫助企業(yè)樹立良好的品牌形象，獲得較高的顧客信賴度。此外，事后監(jiān)管人員還要根據(jù)實(shí)際監(jiān)管過程中遇到的問題，進(jìn)行針對(duì)性的宣傳教育，提高消費(fèi)者的辨別能力和維權(quán)意識(shí)，營造良好的事后監(jiān)管氛圍。

3 結(jié)語

從降低食用菌產(chǎn)品安全事故的角度出發(fā)，食用菌企業(yè)和相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)提高對(duì)食用菌安全監(jiān)管的重視。在新的發(fā)展階段，對(duì)食用菌安全的監(jiān)管，可以借助經(jīng)濟(jì)法的力量加強(qiáng)對(duì)食用菌安全的有效管控?；诖耍谶M(jìn)行食用菌安全監(jiān)管時(shí)，應(yīng)注重構(gòu)建完善的食用菌安全監(jiān)管體系，具體應(yīng)轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)應(yīng)對(duì)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)法體系進(jìn)行健全設(shè)置，確保食用菌安全監(jiān)管行為有法可依。此外，還要從全過程監(jiān)管角度有力執(zhí)行監(jiān)管措施，確保及時(shí)發(fā)現(xiàn)食用菌安全問題，并進(jìn)行問題的針對(duì)性解決，從而最大化的避免質(zhì)量安全問題對(duì)消費(fèi)者、社會(huì)利益等的不良影響。