大數(shù)據(jù)時代政府信息公開制度的變革與走向

孟鴻志 張運昊

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇南京 211189)

2019年5月15日，新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》開始實施(以下簡稱2019年《條例》)，與2007年《政府信息公開條例》(以下簡稱2007年《條例》)制定與實施的社會背景不同，大數(shù)據(jù)時代不僅重塑人們的思維模式和助推經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型增長，同時也成為提升國家治理能力的新工具。信息公開是政府進行有效治理的工具，發(fā)揮著監(jiān)督政府以及保障知情權(quán)的重要作用，大數(shù)據(jù)時代的到來對傳統(tǒng)政府信息公開制度帶來了巨大挑戰(zhàn)，亟待變革。然而，關(guān)于政府信息公開制度面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對之策，理論界鮮有涉及，已有的研究成果更成為關(guān)注大數(shù)據(jù)時代的個人信息保護問題。筆者認(rèn)為，面對緊迫的變革需求，理論界需要認(rèn)真回答以下問題：這種變革是否具備法理根基和規(guī)范依據(jù)？應(yīng)當(dāng)堅持哪種變革走向，進而就哪些內(nèi)容作出變革才能在法的穩(wěn)定性與開放性之間保持平衡？

一、大數(shù)據(jù)時代政府信息公開制度面臨的挑戰(zhàn)

法律既非建立在絕對抽象的價值基礎(chǔ)上，也非個人權(quán)威的產(chǎn)物，社會才是法律立足的根基。“只要國家與國民之間的關(guān)系發(fā)生變遷，行政法體系也就必須做出相應(yīng)變革?！?1)陳愛娥:《行政行為形式——行政任務(wù)——行政調(diào)控：德國行政法總論改革的軌跡》，載《月旦法學(xué)雜志》2005年第4期。根源于我國特有的社會分工條件和分散式的政府組織格局，政府信息公開制度自其產(chǎn)生起就帶有明顯的管理色彩，體現(xiàn)為公開主體的分散性、公開向度的單方性、公開方式的被動性。大數(shù)據(jù)時代的到來給政府信息公開制度帶來了巨大的挑戰(zhàn)，既有的政府信息公開法律規(guī)范已不足以應(yīng)對這些問題。

第一，政府信息公開主體之間的“互惠性”加強。政府信息公開是給付行政時代的產(chǎn)物，盡管如此，傳統(tǒng)政府信息公開制度仍然帶有很強的高權(quán)色彩，這體現(xiàn)為作為信息的實際掌控者，政府具有決定信息是否公開的最終主導(dǎo)權(quán)，即便賦予公眾以申請權(quán)，也并未改變這種高權(quán)關(guān)系，大數(shù)據(jù)時代將徹底扭轉(zhuǎn)這種“單方性”與“被動性”關(guān)系，實現(xiàn)公私之間向更為“平權(quán)型法律關(guān)系”的轉(zhuǎn)變。(2)參見喻少如:《合作行政背景下行政程序的變革與走向》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第2期。具體來說，大數(shù)據(jù)時代極大增加了公眾參政議政的熱情并催生民主意志的增長，這種思維革命是推動平權(quán)型關(guān)系發(fā)展的內(nèi)生動力，而大數(shù)據(jù)技術(shù)的賦能效應(yīng)以及政府信息巨大的經(jīng)濟效益驅(qū)動力則是助推此種轉(zhuǎn)變的外在動力，“互聯(lián)網(wǎng)的信息傳播方式能夠賦能社會弱勢群體，消除信息落差，推動大眾參與、大眾監(jiān)督。”(3)周漢華:《打造升級版政務(wù)公開制度——論〈政府信息公開條例〉修改的基本定位》，載《行政法學(xué)研究》2016年第3期。因此在大數(shù)據(jù)時代，政府信息公開關(guān)系中的公權(quán)力與私主體之間得以建構(gòu)一種雙方受益的互惠關(guān)系。一方面，政府通過行政管理獲取市場監(jiān)管、社會管理等信息并通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的引入推動政府治理能力提升；另一方面，私主體也可以通過獲取的政府信息實現(xiàn)參政議政并創(chuàng)造經(jīng)濟價值，助推社會創(chuàng)新。

第二，政府信息公開內(nèi)容的“整體性”要求強化。專業(yè)分工、層級分明的政府組織體制是工業(yè)化時代追求政府管理效率的體現(xiàn)，“碎片化”的政府體制本身有其重要價值，不應(yīng)絕對否定。然而，“信息技術(shù)革命推動組織變革和公共管理方式轉(zhuǎn)型的趨勢愈加明顯”，(4)唐興盛:《政府碎片化：問題、根源與治理路徑》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報》2014第5期。“整體性政府”成為新的技術(shù)條件下政府組織建設(shè)的目標(biāo)。(5)參見張運昊:《行政一體原則的功能主義重塑及其限度》，載《財經(jīng)法學(xué)》2020年第1期。傳統(tǒng)政府信息公開體制也呈現(xiàn)出“碎片化”的特征，集中體現(xiàn)為公開義務(wù)主體的碎片化，具體是指作為公開義務(wù)主體的行政機關(guān)、被授權(quán)組織或者其他義務(wù)主體各自公開自己制作或者獲取的政府信息，義務(wù)主體之間信息高度閉塞，形成一個個信息孤島。不過這并未對政府信息公開制度功能的發(fā)揮產(chǎn)生多大阻礙，甚至一定程度上有利于政府信息公開工作效率的提升。但大數(shù)據(jù)時代尤為重視政府信息的經(jīng)濟價值和服務(wù)價值，可用性成為評判政府信息的重要特征，為了實現(xiàn)對大數(shù)據(jù)時代政府信息的充分利用，政府信息必須以更為整體的形態(tài)出現(xiàn)，大數(shù)據(jù)時代的重要特征之一是要整體、不要抽樣，(6)參見王萬華:《大數(shù)據(jù)時代與行政權(quán)力運行機制轉(zhuǎn)型》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2016年第2期?！罢w性”是對政府信息提出的新要求。

第三，政府信息公開程序的封閉結(jié)構(gòu)被打破。傳統(tǒng)政府信息公開程序以行政機關(guān)為中心，圍繞政府信息的公開程序進行建構(gòu)。這種設(shè)計使得信息公開的程序結(jié)構(gòu)極為狹窄，大數(shù)據(jù)技術(shù)為打破此種封閉結(jié)構(gòu)提供了契機。具體來說，由于大數(shù)據(jù)時代更為強調(diào)通過政府信息為用戶創(chuàng)造價值，因此，政府信息公開程序就不能僅停留于“一公開了之”，更要通過公開前信息采集、存儲以及公開后利用程序的全流程設(shè)計確保信息公開的質(zhì)量與可用性，實現(xiàn)政府信息公開程序向以公眾為中心的程序轉(zhuǎn)變，這無疑拓寬了信息公開的程序結(jié)構(gòu)。同時，限于技術(shù)能力，政府無法僅靠自己的力量實現(xiàn)政府信息的采集、存儲、分析、公開，因此在政府信息的收集端就需要通過市場主體的有效介入提供技術(shù)支持，這進一步突破了傳統(tǒng)政府信息公開封閉的主體結(jié)構(gòu)。

二、政府信息公開制度變革的基礎(chǔ)與可能

大數(shù)據(jù)時代帶來的沖擊為政府信息公開制度的變革提供了社會基礎(chǔ)，但政府信息公開制度的變革需要建立在更為堅實的法理基礎(chǔ)之上。

(一)政府信息公開制度變革的基礎(chǔ)

根據(jù)哈貝馬斯關(guān)于現(xiàn)代法理性的三維分析框架，可以通過內(nèi)部理性、規(guī)范理性和系統(tǒng)理性三個方面的分析，透視大數(shù)據(jù)時代政府信息公開制度變革的法理基礎(chǔ)。(7)參見[德]貢塔·托依布納:《魔陣·剝削·異化——托依布納法律社會學(xué)文集》，泮偉江、高鴻鈞等譯，清華大學(xué)出版社2012年版，第277-278頁。

1.內(nèi)部理性：回應(yīng)性理論作為理論邏輯。對法律的認(rèn)知不能局限于既定的規(guī)則，否則有可能陷入僵化的境地，特別是面對技術(shù)的快速進步，在處理法律與技術(shù)這對法理學(xué)難題時，法律制度有必要保持適度的開放性。法律與技術(shù)是一對充滿張力的范疇，我們不能指望通過事先設(shè)計的一套抽象規(guī)則體系一勞永逸地解決所有問題，當(dāng)然也不能通過人為抑制技術(shù)發(fā)展這種反智的方式維持兩者之間的穩(wěn)定關(guān)系?！凹夹g(shù)發(fā)展使權(quán)利呈現(xiàn)擴張并此消彼長的趨勢，而過于穩(wěn)定化的立法必然會限制科技的發(fā)展?！?8)易繼明:《知識社會中法律的回應(yīng)性特征》，載《法商研究》2001年第4期。在不放棄成文法的前提下，在法的穩(wěn)定性與開放性之間保持某種緊張關(guān)系將成為推動法律發(fā)展的內(nèi)生動力。為了應(yīng)對形式主義法治理論的封閉性缺陷，在維護法制體系封閉運作的同時，保持對其他社會子系統(tǒng)適度的回應(yīng)性和包容性。在20世紀(jì)70年代，諾內(nèi)特和賽爾茲尼克以“回應(yīng)性”為標(biāo)準(zhǔn)將回應(yīng)性法與壓制型法和自治型法相區(qū)分，“以表明一種負(fù)責(zé)任的，因而是有區(qū)別、有選擇的適應(yīng)的能力”。真正的回應(yīng)性法不僅仍然要維持法的“完整性”，也要“考慮在其所處的環(huán)境中的各種新的力量”。(9)[美]P·諾內(nèi)特，P·賽爾茲尼克:《轉(zhuǎn)變中的法律與社會：邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第84-85頁。大數(shù)據(jù)時代，技術(shù)的進步為政府信息公開提供了新的技術(shù)條件，一方面，政府可以借助各種技術(shù)平臺將海量的政府信息對外公開，另一方面，借助大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，無論是政府，還是企業(yè)和個人都具有獲取、分析和利用政府信息的能力。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)進入全面應(yīng)用階段，地方政府已經(jīng)開始通過自主運營、與企業(yè)合作運營或者委托企業(yè)運營政府?dāng)?shù)據(jù)平臺等方式充分利用政府信息資源，企業(yè)也通過先進的大數(shù)據(jù)分析技術(shù)進一步助推科技創(chuàng)新。這些變動的社會條件構(gòu)成了一種新的促進政府信息公開制度發(fā)展的深層力量。

2.規(guī)范理性：“隱藏條款”作為正當(dāng)依據(jù)。政府信息公開包括促進民主建設(shè)和助推經(jīng)濟社會發(fā)展的雙重目的，前者是世界各國政府信息公開立法孜孜以求的核心價值，我國亦不例外，盡管2007年《條例》第1條并未將“促進社會主義民主政治”明確規(guī)定為我國政府信息公開的目標(biāo)價值，但這并不能否認(rèn)民主價值潛藏在我國政府信息公開立法與制度實踐中的事實。(10)學(xué)術(shù)界也有學(xué)者主張政府信息公開條例存在著價值缺陷，即《條例》存在著對強化民主政治這一核心價值觀的遺忘。參見涂四溢:《政府信息公開條例的價值缺陷》，載《行政法學(xué)研究》2010年第1期。知情權(quán)從來不止步于公開，而是為了公開后的表達(dá)、參與、監(jiān)督與再利用，作為傳統(tǒng)的政治自由權(quán)，公民的表達(dá)自由權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)本身就服務(wù)于民主價值的實現(xiàn)。因此，2007年《條例》對政府信息獲取權(quán)的保障本質(zhì)上體現(xiàn)的仍是對民主政治的追求。另外，2007年《條例》中也已經(jīng)蘊含服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的立法目的。與前一立法目的配備有相應(yīng)的具體制度相比，后者因其缺少相應(yīng)的制度供給一度成為我國《政府信息公開條例》中的“隱藏條款”。但是，這并不能否認(rèn)該“隱藏條款”所具有的重大理論意義及實踐價值，畢竟，《政府信息公開條例》的立法目的之一就是充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用，這是《條例》支持?jǐn)?shù)據(jù)開放的有力依據(jù)。

3.系統(tǒng)理性：政府信息公開制度變革的社會功能。與傳統(tǒng)政府信息公開相比，適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的政府信息公開制度擁有獨特的系統(tǒng)理性，能夠承載更為多樣的社會功能。主要體現(xiàn)在：(1)發(fā)揮政府信息的經(jīng)濟價值，助推社會創(chuàng)新。在大數(shù)據(jù)時代，海量的、結(jié)構(gòu)化的政府信息成為一種新的生產(chǎn)資料，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的挖掘和分析，可以充分發(fā)揮政府信息服務(wù)于經(jīng)濟生產(chǎn)活動的社會功能，從而喚醒《政府信息公開條例》中的“隱藏條款”。(2)促進合作治理。傳統(tǒng)政府信息公開是一種分散化的政府信息公開機制，變革后的政府信息公開制度則體現(xiàn)了一種合作關(guān)系，這不僅體現(xiàn)為政府內(nèi)部行政機關(guān)之間信息壁壘的打破和政府信息溝通機制的內(nèi)部暢通，也包括政府與市場主體之間的公私合作，后者可以有效彌補政府的技術(shù)劣勢。

(二)政府信息公開制度變革的可能

大數(shù)據(jù)時代的政府信息公開立法存在三種路徑，即修改政府信息公開立法的修法路徑、制定專門政府?dāng)?shù)據(jù)開放法的專門立法路徑以及先修法后制定專門法的折中模式。有學(xué)者主張應(yīng)通過制定一部專門的《政府?dāng)?shù)據(jù)開放法》予以應(yīng)對。(11)參見宋華琳:《中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放法制的發(fā)展與建構(gòu)》，載《行政法學(xué)研究》2018年第2期。但客觀地看，我國在短時間內(nèi)制定并出臺一部專門的《政府?dāng)?shù)據(jù)開放法》的可能性并不高。因為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的專門立法勢必就政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體、范圍、程序、責(zé)任、數(shù)據(jù)質(zhì)量、監(jiān)督保障等作出系統(tǒng)性地規(guī)定。但目前政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實踐尚處于初始階段，很多實踐中暴露出的疑難問題尚未在理論上得到有效解決，因此，如果貿(mào)然立法，很可能會造成法律滯后于現(xiàn)實，不利于維護法律的權(quán)威性，一旦立法過于激進，反而會遲滯政府?dāng)?shù)據(jù)開放的進程。

通過修訂《政府信息公開條例》，為大數(shù)據(jù)時代的政府信息公開提供初步的制度框架無疑是最符合當(dāng)前國情和社會需要的路徑，國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》(國發(fā)〔2015〕50號)指出要“修訂政府信息公開條例，積極研究數(shù)據(jù)開放、保護等方面制度，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)資源采集、傳輸、存儲、利用、開放的規(guī)范管理，促進政府?dāng)?shù)據(jù)在風(fēng)險可控原則下最大程度開放，明確政府統(tǒng)籌利用市場主體大數(shù)據(jù)的權(quán)限及范圍?！敝匾氖牵ㄟ^修法模式為大數(shù)據(jù)時代的政府信息公開提供初步的制度架構(gòu)也存在可能性。因為政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開之間具有制度建構(gòu)上的同構(gòu)性，關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開之間的關(guān)系，盡管有學(xué)者指出政府?dāng)?shù)據(jù)開放能夠從開放的層面、開放的目的和實施的過程三方面與政府信息公開相區(qū)別，但也承認(rèn)“政府信息公開為政府?dāng)?shù)據(jù)開放在法律層面奠定了基礎(chǔ)，是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的前提，而開放政府?dāng)?shù)據(jù)則是政府信息公開在大數(shù)據(jù)時代的延伸和躍進?！?12)鄭磊:《開放政府?dāng)?shù)據(jù)研究：概念辨析、關(guān)鍵因素及其互動關(guān)系》，載《中國行政管理》2015年第11期。也有學(xué)者認(rèn)為“政府?dāng)?shù)據(jù)開放可以沿襲政府信息公開或信息自由的法規(guī)。數(shù)據(jù)開放與信息公開相互銜接，相互促進，相互支撐，共同推進開放政府建設(shè)?！?13)中國行政管理學(xué)會課題組:《我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放頂層設(shè)計研究》，載《中國行政管理》2016年第11期。因此可以說，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府信息公開的進階版本。不僅如此，兩者在整體制度構(gòu)建上也具有同構(gòu)性，并不存在本質(zhì)性的差異。例如，從開放的義務(wù)主體來看，不論是從各個地方政府的開放實踐還是從中央政策層面的要求來看，政府仍然是主要的義務(wù)主體，這與我國《政府信息公開條例》規(guī)定的義務(wù)主體不謀而合。從獲取數(shù)據(jù)的基本方式來看，盡管主動公開的方式將占據(jù)更為重要的位置，但是“公民獲知政府?dāng)?shù)據(jù)的方式仍是政府主動公開和依申請公開，這與政府信息公開制度的程序要求一致?！?14)沈亞平、許博雅:《大數(shù)據(jù)時代政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度建設(shè)路徑研究》，載《四川大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版》2014年第5期。

接踵而來的問題是應(yīng)當(dāng)在多大程度上進行變革，由于《政府信息公開條例》承擔(dān)著提供“基本制度框架”的任務(wù)，因此應(yīng)以戰(zhàn)略上的全面謀劃為基準(zhǔn)，“不能僅局限于就事論事解決《條例》適用中的具體問題，還需要為公開政府向開放政府邁進提供制度保障。”(15)王萬華:《開放政府與修改〈政府信息公開條例〉的內(nèi)容定位》，載《北方法學(xué)》2016年第6期。甚至有學(xué)者認(rèn)為針對政府信息公開具體問題的修改與調(diào)整，即使變化再大，也只是“戰(zhàn)術(shù)層面的微調(diào)”，只有“戰(zhàn)術(shù)層面的有進有退與戰(zhàn)略布局上的全面推進，才能形成兩輪驅(qū)動格局，既解決現(xiàn)實問題，又全面謀劃未來”。(16)周漢華:《打造升級版政務(wù)公開制度——論〈政府信息公開條例〉修改的基本定位》，載《行政法學(xué)研究》2016第3期。

三、《政府信息公開條例》之檢視

以上初步勾勒了大數(shù)據(jù)時代政府信息公開制度變革的基本路徑與可能，經(jīng)由此次修法，2019年《政府信息公開條例》也已經(jīng)初步回應(yīng)了大數(shù)據(jù)時代的要求，為此，筆者將以上文的討論為準(zhǔn)據(jù)重新檢視新《條例》的修改內(nèi)容。

(一)2007年《條例》實施中存在的問題

2007年《條例》已實施十余年，政府信息公開制度一定程度上打破了我國傳統(tǒng)政府管理的封閉模式，消解了幾千年來一直籠罩在統(tǒng)治主體之上的神秘光環(huán)，但與此同時，其制度實踐也暴露出我國現(xiàn)有政府信息公開制度存在的諸多弊端。

一方面，限于特定時代的局限，2007年《條例》關(guān)于政府信息公開的規(guī)定存在諸多缺漏。舉例而言，從我國政府信息公開的基本原則來看，2007年《條例》并未將“以公開為原則，以不公開為例外”這一世界通行的公開原則確定為政府信息公開的基本原則，相反，“有限公開原則”卻處處隱匿在規(guī)范條文的背后，這主要體現(xiàn)為2007年《條例》關(guān)于政府信息公開“三需要”的資格限定以及“三安全一穩(wěn)定”對政府信息公開范圍的限縮等規(guī)定。同時，2007年《條例》不僅存在原則漏洞，也同時存在著一些制度空白，例如，針對實踐中產(chǎn)生的大量惡意申請政府信息等濫用申請權(quán)或者訴權(quán)的現(xiàn)象，現(xiàn)有制度也無法回應(yīng)，因此，目前的權(quán)宜之計是將規(guī)制路徑后置于政府信息公開申請的末端，即政府信息公開訴訟加以解決，(17)參見江蘇省高級人民法院(2015)蘇行終字第00412號行政裁定書。這種無奈之舉給法院帶來了巨大的負(fù)擔(dān)，由于法院的被動性、個案裁判性等特征，這種做法之于問題的解決只能是杯水車薪。

另一方面，2007年《條例》關(guān)于我國政府信息公開的目的設(shè)置與具體制度設(shè)計之間存在著斷裂。2007年《條例》第1條開宗明義地指出，其立法目的為“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政”和“充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用”。這表明我國政府信息公開制度從一開始就兼容著雙重價值，一方面通過信息公開監(jiān)督行政、維護公民知情權(quán)，這是政府信息公開的民主價值的體現(xiàn)；另一方面，公開后的政府信息可以用來促進經(jīng)濟社會發(fā)展，體現(xiàn)的是政府信息的經(jīng)濟價值和社會服務(wù)價值。這種多元價值的兼容并包以及對政府信息經(jīng)濟、服務(wù)價值的強調(diào)符合大數(shù)據(jù)時代政府信息開放和共享的特征，體現(xiàn)了2007年《條例》的先進性。遺憾的是，在具體的制度設(shè)計上，2007年《條例》卻并未與立法目的的先進性保持一致，正如有學(xué)者指出的那樣，“《條例》在公開制度建構(gòu)中，沒有能夠?qū)θ绾螌崿F(xiàn)充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用這一立法目的提供有效的制度供給?！?18)王萬華:《開放政府與修改〈政府信息公開條例〉的內(nèi)容定位》，載《北方法學(xué)》2016年第6期。不過，2007年《條例》本身存在的這種內(nèi)部割裂并未給政府信息公開制度的實施帶來多大的難題。究其原因，主要有以下兩點理由：第一，我國政府信息公開的制度化努力始于SARS疫情之后，原初目的是重建因早期隱瞞疫情而重挫的政府威信與國際形象，滿足公民對政府信息的知情權(quán)，(19)參見章劍生:《知情權(quán)及其保障——以〈政府信息公開條例〉為例》，載《中國法學(xué)》2008年第4期。換言之，2007年《條例》制定時的中國社會尚處于互聯(lián)網(wǎng)時代，大數(shù)據(jù)時代尚未來臨，(20)信息社會已歷經(jīng)多個階段，大概已經(jīng)走過了計算機時代和互聯(lián)網(wǎng)信息化時代，目前我們剛剛邁入大數(shù)據(jù)時代的開端。參見陳訊:《運用大數(shù)據(jù)提升地方政府治理能力》，載《光明日報》2016年5月16日第011版。因此對于通過《政府信息公開條例》為大數(shù)據(jù)時代的政府信息公開工作提供初始的制度架構(gòu)既無需求，也不必要；第二，由于2007年《條例》中關(guān)于促進政府信息經(jīng)濟效用發(fā)揮的規(guī)定缺乏具體的制度支撐，更多地體現(xiàn)為一種宣導(dǎo)性的政策性規(guī)范，無法為實踐中的政府信息公開機構(gòu)提供具有可操作性的指導(dǎo)，伴隨著《政府信息公開條例》的實施，“有關(guān)信息公開作為有效利用政府信息資源的渠道的政策考慮反而被逐漸淡化了”。(21)程潔:《資格限制還是經(jīng)濟約束：政府信息公開申請主體的制度考量》，載《清華法學(xué)》2017年第2期。

(二)2019年《條例》的制度突破

2019年《條例》在多方面作出了制度突破?？傮w來看，相比于2007年《條例》原有的5章38條，2019年《條例》擴充到了6章56條，內(nèi)容更加具體，操作性更強，特別是將“依申請公開”和“主動公開”作了區(qū)分規(guī)定，并進一步完善了“依申請公開”的程序、方式、期限、費用等規(guī)定，這些細(xì)化規(guī)定有利于保障公民知情權(quán)的充分實現(xiàn)?！耙怨_為常態(tài)，不公開為例外”是信息自由的基本要求，也是行政民主的根本保障?；诖?，2019年《條例》第五條首次將“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則納入其中，實現(xiàn)了對我國事實上存在的“有限公開原則”的矯正。

2019年《條例》也為大數(shù)據(jù)時代的政府信息公開作出了一定的制度安排。首先，新《條例》首次規(guī)定了依申請公開向主動公開的轉(zhuǎn)化制度，行政機關(guān)可以將多個申請人申請公開的政府信息納入主動公開范圍，申請人也可以建議行政機關(guān)將依申請公開的政府信息納入主動公開的范圍。(22)參見2019年《政府信息公開條例》第44條。這一修改改變了2007年《條例》著重保護依申請公開方式而輕視主動公開方式的做法，提振了主動公開方式在我國政府信息公開工作中的作用，符合大數(shù)據(jù)時代政府信息公開從依申請公開向主動公開轉(zhuǎn)變的趨勢；其次，大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)載體更多的是以電子數(shù)據(jù)的形式存在，因此，政府信息公開的形式也會發(fā)生相應(yīng)變化，2019年《條例》特別強調(diào)各級政府應(yīng)當(dāng)努力加強政府信息的電子化管理，提高政府信息的共享水平，同時也特別突出政府以電子數(shù)據(jù)的形式公開政府信息的重要性。(23)參見2019年《政府信息公開條例》第40條。再次，2019年《條例》第32條就第三方信息保護作出了重大修改，刪除了2007年《條例》第23條“第三方不同意公開的，不得公開”的規(guī)定，(24)參見2019年《政府信息公開條例》第32條。之所以如此修改，根本原因在于原有的規(guī)定過于絕對，導(dǎo)致在實踐中只要第三方主體對政府信息公開存有異議，同時又不存在重大公共利益的場合，行政機關(guān)一律只能選擇不予公開政府信息，這一方面給行政機關(guān)招來了大量訴訟案件，也阻礙了信息向市場和社會的自由流動和再利用，不符合大數(shù)據(jù)時代關(guān)于信息開放與共享的根本理念。最后，2019年《條例》第27條刪除了2007年《條例》第13條關(guān)于“三需要”的規(guī)定，(25)參見2019年《政府信息公開條例》第27條。徹底消除了行使政府信息獲取權(quán)必須附加的特殊利益，為申請人獲取更為廣泛的政府信息敞開了大門，有利于大數(shù)據(jù)時代政府信息的充分利用。

(三)2019年《條例》的整體評價

通過仔細(xì)審視2019年《條例》，可以發(fā)現(xiàn)其雖然填補了2007年《條例》中存在的制度性漏洞，但此次修改并未實現(xiàn)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》(國發(fā)〔2015〕50號)對《政府信息公開條例》修改提出的目標(biāo)要求，(26)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》(國發(fā)〔2015〕50號)：“修訂政府信息公開條例。積極研究數(shù)據(jù)開放、保護等方面制度，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)資源采集、傳輸、存儲、利用、開放的規(guī)范管理，促進政府?dāng)?shù)據(jù)在風(fēng)險可控原則下最大程度開放，明確政府統(tǒng)籌利用市場主體大數(shù)據(jù)的權(quán)限及范圍。”具體來看，其不足之處有以下幾點：

1.未改變2007年《條例》的基本風(fēng)格。2007年《條例》制定時的中國社會尚處于前大數(shù)據(jù)時代，零散的、碎片化的政府信息內(nèi)含的巨大經(jīng)濟效益還未被充分認(rèn)知。因此，盡管其為大數(shù)據(jù)時代的到來預(yù)設(shè)了基礎(chǔ)性規(guī)范，但誕生于這一時期的《政府信息公開條例》呈現(xiàn)的基本風(fēng)格仍舊是聚焦于如何通過政府信息的單方面公開促進公民對公共事務(wù)的有效參與和監(jiān)督，因此，2007年《條例》在初始的制度設(shè)計上就沒有為政府信息公開后的再利用提供具體的制度支撐。技術(shù)的進步總是會驅(qū)動法律制度的同步跟進，借此次修改，2019年《條例》本來應(yīng)該大膽響應(yīng)，扭轉(zhuǎn)2007年《條例》單向管理的風(fēng)格以及政府信息公開具有的分散性、被動性等特點，但是此次修改針對大數(shù)據(jù)時代的具體應(yīng)對仍然略顯保守，其為大數(shù)據(jù)時代作出的制度設(shè)置僅是一種技術(shù)性修繕，并未轉(zhuǎn)換2007年《條例》的整體風(fēng)格。

2.未提供充足的制度供給。誠如上文所言，《政府信息公開條例》的變革走向應(yīng)當(dāng)是為“以復(fù)雜、多元和碎片化為特征的政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域”提供一套以開放與共享為特征的“整體法律框架”(27)何淵:《政府?dāng)?shù)據(jù)開放的整體法律框架》，載《行政法學(xué)研究》2017年第6期。，以之為標(biāo)準(zhǔn)，2019年《條例》提供的制度供給并不充分，既不符合關(guān)于大數(shù)據(jù)發(fā)展的國家政策對此次修法的基本要求，也不能為地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實踐提供充足的合法性支持。

具體而言，2019年《條例》存在以下缺漏：一方面，2019年《條例》未對政府?dāng)?shù)據(jù)的概念、政府信息與政府?dāng)?shù)據(jù)的關(guān)系作出清晰界定。眾所周知，法律是由概念搭建的帝國，在將某一個對象納入其調(diào)整范圍之前，任何一部法律都必須首先對其作出準(zhǔn)確的概念界定。通過修改《政府信息公開條例》對大數(shù)據(jù)時代的政府信息，尤其是政府?dāng)?shù)據(jù)的概念作出準(zhǔn)確界定的條件已經(jīng)成熟。首先，政府?dāng)?shù)據(jù)這一概念的產(chǎn)生是技術(shù)驅(qū)動的產(chǎn)物，而技術(shù)本身的中立性與科學(xué)性將賦予其清晰的概念內(nèi)涵和外延；其次，國外諸多國家立法以及國內(nèi)學(xué)術(shù)界已就其概念內(nèi)涵及其與政府信息的關(guān)系作出界定，如加拿大《開放政府指令》明確提出“開放數(shù)據(jù)”和“開放信息”兩個概念，并指出前者是結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，后者是指非結(jié)構(gòu)化的文檔和多媒體素材，國內(nèi)有學(xué)者也將“數(shù)據(jù)”定義為第一手的原始記錄，未經(jīng)加工與解讀，而“信息”則被定義為經(jīng)過連接、加工或解讀之后被賦予意義的數(shù)據(jù)，進而指出政府?dāng)?shù)據(jù)的八項特征，即完整、一手、及時開放、可獲取、可機讀、非歧視性、非私有和免于授權(quán)。(28)參見鄭磊:《開放政府?dāng)?shù)據(jù)研究：概念辨析、關(guān)鍵因素及其互動關(guān)系》，載《中國行政管理》2015年第11期。2019年《條例》仍舊沿用政府信息公開的傳統(tǒng)思路，未就政府信息的采集與儲存和政府信息的再利用環(huán)節(jié)提供制度供給。其實，大數(shù)據(jù)時代的政府信息公開與傳統(tǒng)政府信息公開的重要區(qū)別就在于，后者的關(guān)注焦點僅聚焦于公眾對政府信息的“知”，因此政府信息一旦對外公開，政府就已經(jīng)依法履行其公開職責(zé)，而大數(shù)據(jù)時代的政府信息公開更加關(guān)注政府信息的“用”，因此政府信息公開后的再利用尤為重要，同時，政府信息經(jīng)濟效益的發(fā)揮也取決于政府信息在采集、存儲階段的質(zhì)量，故而也必須關(guān)注信息的采集與儲存程序，確保政府信息的完整性和高質(zhì)量。

3.初步的制度安排仍顯粗糙。舉例而言，2019年《條例》特別強調(diào)電子數(shù)據(jù)在公開形式中的重要性，盡管對電子數(shù)據(jù)這一公開載體的規(guī)定確實有助于提升公眾獲取政府信息的便利度，也有助于政府信息的開放與共享，但是2019年《條例》卻未就確保政府信息的質(zhì)量特別是經(jīng)公開的政府信息的可識別性加以規(guī)定，這可能導(dǎo)致的結(jié)果是，即使政府信息實現(xiàn)了充分公開，但是卻仍舊很難真正實現(xiàn)有效利用，發(fā)揮其促進創(chuàng)新的社會經(jīng)濟價值。

另外，2019年《條例》修改的另一大亮點，是建立了依申請公開向主動公開的轉(zhuǎn)換機制，從而凸顯了主動公開的地位，符合大數(shù)據(jù)時代對主動型政府信息公開的呼喚。不過，基于“誰制作誰公開、誰保存誰公開”的原則，我國政府信息公開主體一直以碎片化的狀態(tài)存在，因此，如果未能將我國條塊分割的政府部門公布的信息作出綜合統(tǒng)籌，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)時代下政府信息公開從過去的單一行政機關(guān)的碎片化公開向以整體行政系統(tǒng)的完整性公開轉(zhuǎn)變，即使這些信息被主動公開，也可能因為完整性的缺乏很難實現(xiàn)再利用，而2019年《條例》并未對建立各部門之間的綜合協(xié)調(diào)機制和搭建統(tǒng)一的政府信息公開平臺作出規(guī)定。

四、政府信息公開制度變革的實施路徑

限于社會條件、立法能力和政治平衡等現(xiàn)實因素，經(jīng)由一次修法能夠取得的進步總是有限的，2019年《條例》雖然對大數(shù)據(jù)時代的回應(yīng)有限，但不能以此否定此次修法的價值，因為“如果說法律與我們的期待還有落差，那是因為我們身處的時代與我們想望的未來存在落差”，(29)何海波:《一次修法能有多少進步——2014年〈中華人民共和國行政訴訟法〉修改回顧》，載《清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第3期。正視現(xiàn)實與理想間的落差，我們?nèi)钥梢詮募兇鈶?yīng)然的角度就大數(shù)據(jù)時代背景下的政府信息公開制度的變革內(nèi)容作些初步探討。

(一)政府信息公開制度的理念變革

1.從公開政府到開放政府。傳統(tǒng)政府信息公開以“知情權(quán)保護”和“權(quán)力監(jiān)督”為使命，政府運作的公開、透明是其追求的核心價值，總的來看，盡管2007年《條例》關(guān)于立法目的的規(guī)范表述中存在著促進政府信息經(jīng)濟、社會價值發(fā)揮的規(guī)定，但現(xiàn)實的政府信息公開制度仍主要服務(wù)于“人民主權(quán)理論下”公眾對政府公權(quán)力進行監(jiān)督的政治需要。大數(shù)據(jù)時代政府信息公開制度則應(yīng)轉(zhuǎn)向開放政府的建設(shè)，開放政府與公開政府并非截然分立，而是公開政府的升級版。具體來看，開放政府不僅服務(wù)于促進行政民主化的政治價值，進一步發(fā)揮政府信息的經(jīng)濟效益和創(chuàng)新促進作用也是其核心價值。另外，相比于公開政府，開放政府對公開的范圍也提出了更高要求，2016年，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》關(guān)于“全面推進政務(wù)公開……推進行政決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開”的要求就集中體現(xiàn)了開放政府的理念。不過，我們不能簡單地將開放政府等同于僅重視政府信息經(jīng)濟價值的政府，這種認(rèn)識也是片面的，正確的理解是開放政府建設(shè)的外在驅(qū)動力是大數(shù)據(jù)技術(shù)的進步，而助推其發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力不僅限于對政府信息經(jīng)濟價值的強調(diào)，同時也必須一并注重政府的透明度建設(shè)與政府的公共責(zé)任問題，這兩者應(yīng)當(dāng)是并行不悖的。

2.從控權(quán)到合作。經(jīng)典的行政法理論一直將“控權(quán)論”作為行政法的基礎(chǔ)理論，現(xiàn)代意義的行政法都是建立在控權(quán)假設(shè)的基礎(chǔ)之上的，(30)參見沈巋等:《傳統(tǒng)行政法控權(quán)理念及其現(xiàn)代意義》，載《中外法學(xué)》1999年第1期。概言之，該理論主張?zhí)幱谛姓申P(guān)系兩端的公私主體處于對抗關(guān)系之中，政府以代理人的身份承擔(dān)國家任務(wù)，為了確保政府遵循公意，必須通過一系列的控權(quán)機制對公權(quán)力進行控制以矯正其違法或不當(dāng)?shù)男袨?，政府信息公開制度本質(zhì)上就是一個外部控權(quán)機制。在我國，政府信息公開制度的功能在一開始就被定位為“促進依法行政”，其作為一種能夠與政府進行抗衡的工具被交到公眾手中，公眾也得以利用這一法治工具了解政府的運作過程與結(jié)果，并維護自身合法權(quán)益，不過，由于過度強調(diào)控權(quán)功能，也導(dǎo)致政府信息公開制度在實踐中成為公眾向政府施壓的工具，呈現(xiàn)出越來越明顯的“信訪化趨勢”。(31)后向東:《論我國政府信息公開制度變革中的若干重大問題》，載《行政法學(xué)研究》2017年第5期。政府信息公開所具有控權(quán)功能不容否定，大數(shù)據(jù)時代的到來不僅不會削弱這一功能，反而通過大數(shù)據(jù)技術(shù)手段的運用可以有效助推這一功能的實現(xiàn)，全面提升政府信息公開的效能。但是，大數(shù)據(jù)時代的政府信息公開制度應(yīng)具有更為多元的功能承載，最主要的變化是政府信息公開法律關(guān)系中的主體之間逐步從對抗走向合作。具體來看，作為信息公開義務(wù)主體的政府必須通過與企業(yè)的合作方能擁有處理和利用政府信息的技術(shù)實力。同時，作為政府信息獲取者的企業(yè)、組織與個人也必須仰賴于政府提供完整、準(zhǔn)確的政府信息才能實現(xiàn)信息的再利用。另外，由于大數(shù)據(jù)時代對政府信息完整性的要求，政府部門與政府部門之間也要加強內(nèi)部合作，整合政府部門之間分散化的政府公開體制，構(gòu)建統(tǒng)一的開放平臺。

3.從管理到服務(wù)。在傳統(tǒng)政府信息公開過程中，政府部門一直扮演著“信息把關(guān)人”的管理型角色，政府從市場和社會中獲取信息的目的是基于政府市場監(jiān)管和社會管理的需要，在政府信息公開階段，行政機關(guān)對掌握的政府信息作出是否公開、如何公開的決定也主要體現(xiàn)為一種管理性職責(zé)，公眾作為政府信息接受者在公開程序中主要是被動地接受政府信息，在主動公開程序中，公眾只能消極享受政府信息公開的反射利益，主觀權(quán)利被極大地壓縮，即便在依法申請公開程序中，申請人在程序運行中也并未獲得多少主動性。大數(shù)據(jù)時代的到來促使政府從“管理型角色”向“服務(wù)型角色”轉(zhuǎn)變。具體來說，政府信息公開不再僅聚焦于政府一端，而是需要同時關(guān)注政府與用戶，強調(diào)兩者在政府信息公開流程中的互動以及通過信息公開為公眾創(chuàng)造價值。公眾不再是被動地接受政府信息，而是主動參與到政府信息公開中去并創(chuàng)造性地利用政府信息。(32)參見夏義堃:《開放政府?dāng)?shù)據(jù)的發(fā)展及其對政府信息活動的影響》，載《情報理論與實踐》2015第12期。

(二)政府信息公開制度的變革內(nèi)容

1.“政府信息”的概念重構(gòu)。2007年《條例》更多地是從管理而非服務(wù)的角度對“政府信息”進行定義，只有行政機關(guān)“制作”或者“獲取”的信息才能被納入公開范圍，這一限定使得政府信息公開的范圍很窄，大量的原始信息被排除在公開范圍之外，2019年《條例》也并未對此作出修改。大數(shù)據(jù)時代更加重視政府信息的再利用，因此，公開范圍不應(yīng)該再局限于在履行職責(zé)中制作或獲取的信息，只要具有挖掘價值，即使是與管理職責(zé)無關(guān)的原始信息也應(yīng)被納入公開范圍中。正是因為這個原因，有學(xué)者主張修改《條例》時應(yīng)重構(gòu)“政府信息”的定義，擴大政府信息公開的范圍，實現(xiàn)“政府信息公開向政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過渡”。(33)王敬波:《我國政府信息公開的問題、對策與前瞻》，載《行政法學(xué)研究》2017年第2期。當(dāng)然，國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私同樣構(gòu)成政府?dāng)?shù)據(jù)開放的邊界，應(yīng)在開放產(chǎn)生的社會效益和商業(yè)秘密、個人隱私之間進行具體的利益衡量，只要公開的利益大于不公開的利益，就應(yīng)最大程度保持開放。

2.私主體的信息公開義務(wù)與行政機關(guān)信息公開的一體化。目前，新舊《條例》都將政府信息公開義務(wù)主體限定為行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位。在傳統(tǒng)社會條件中，這一義務(wù)主體范圍的限定基本可以滿足公眾對政府信息公開的要求，但是在大數(shù)據(jù)時代，現(xiàn)有政府信息公開義務(wù)主體的范圍顯得比較狹窄：第一，在大數(shù)據(jù)時代，政府在作出任何一項行政決策時，都需要通過大數(shù)據(jù)的運用提升決策的科學(xué)性，這些信息很可能需要依賴私人企業(yè)提供，但是，盡管這些數(shù)據(jù)與行政職責(zé)的履行密切相關(guān)，由于其并不由政府直接掌握，很難被納入政府信息公開的范圍中；第二，在大數(shù)據(jù)時代，像過去一樣零散化的政府信息不再占據(jù)主流，相反，市場或者社會需要的是以“數(shù)據(jù)集”形式開放的整體信息，面對海量的信息公開需求，政府也必須委托有技術(shù)能力的公司參與。(34)例如，作為處于我國大數(shù)據(jù)應(yīng)用與開發(fā)前沿陣地的貴州，其創(chuàng)建的云上貴州系統(tǒng)平臺就采用了政府與企業(yè)合作運營的方式，更有甚者，國家食藥總局曾一度將其藥品電子監(jiān)管網(wǎng)委托給阿里健康全權(quán)運營。參見何淵:《政府?dāng)?shù)據(jù)開放的整體法律框架》，載《行政法學(xué)研究》2017年第6期。換言之，大數(shù)據(jù)時代政府職責(zé)的履行與政府信息公開都呈現(xiàn)出合作的趨勢。

合作的引入能有效提升政府信息公開的效率和質(zhì)量，但同時也會對既有制度造成沖擊，其中最大的問題就是，私主體是否應(yīng)該一并納入政府信息公開義務(wù)主體的范圍。對此，我們認(rèn)為，私主體提供信息資源用于政府行政管理職責(zé)的運行原則上屬于強制信息披露的范疇，屬于一種傳統(tǒng)的政府信息規(guī)制工具，不應(yīng)納入政府信息公開的范疇，但是一旦政府將政府信息交由相對獨立的私主體運營的情況下，應(yīng)該將私主體適度納入政府信息公開義務(wù)主體中，防止政府利用合作的方式逃避公法責(zé)任。當(dāng)然，與此同時，在具體制度設(shè)計時也應(yīng)注意政府信息公開與商業(yè)秘密保護之間的平衡，不能以建設(shè)透明政府為名侵犯私權(quán)利的自由領(lǐng)地。

另外，作為傳統(tǒng)政府信息公開義務(wù)主體之一的行政機關(guān)也應(yīng)在組織上作出相應(yīng)變革?，F(xiàn)有政府信息公開主要是單一行政機關(guān)的碎片化公開，形成了一種各自為政的格局，“部門碎片化體現(xiàn)在政府信息領(lǐng)域就是部門各自為政，部門之間信息采集標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，信息不流動、不共享，形成一個個信息孤島?！?35)王萬華:《開放政府與修改〈政府信息公開條例〉的內(nèi)容定位》，載《北方法學(xué)》2016年第6期。然而，大數(shù)據(jù)時代尤為強調(diào)政府信息的整體性，因此應(yīng)通過加強各部門之間的協(xié)調(diào)與合作，建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和公開平臺，消除孤島現(xiàn)象，實現(xiàn)政府信息義務(wù)主體的一體化和公開客體的集成化，目前在社會信用體系建設(shè)的過程中，已經(jīng)開始探索建立統(tǒng)一的信用信息公開平臺，集中歸集、儲存、分析、評價并公開相對人的信用信息，并通過引入大數(shù)據(jù)技術(shù)自動刻畫相對人的“信用肖像”，(36)參見張運昊:《論信用行政評價的屬性及其司法控制——一種后果取向的分析視角》，載《政治與法律》2020年第2期。進行差異化和精細(xì)化的管理，真正實現(xiàn)了政府內(nèi)部信息之間的融通。

3.政府信息公開載體的數(shù)據(jù)化和可識別性。2007年《條例》關(guān)于政府信息公開的載體作了概括規(guī)定，規(guī)范表述上采取了“一定形式”、“申請人要求的形式”和“適當(dāng)形式”的規(guī)定，并未明確將數(shù)據(jù)化的載體納入其中。在大數(shù)據(jù)時代，政府信息公開的載體不可避免地要從傳統(tǒng)以平面紙質(zhì)為主的公開載體向以電子數(shù)據(jù)為主的載體轉(zhuǎn)變，因此，必須實現(xiàn)政府信息公開載體的數(shù)據(jù)化，2019年《條例》雖然對此有所規(guī)定，但是卻忽略了政府信息應(yīng)當(dāng)符合完整、可識別、可解讀等要求，大數(shù)據(jù)時代的政府信息不僅應(yīng)以信息化的方式公開，同時也應(yīng)當(dāng)以可識別、可辨認(rèn)的方式公開，否則，即便以數(shù)據(jù)化的方式公開了海量信息，也會因其缺乏可識別性而很難得到實質(zhì)利用。因此，僅僅停留于對政府信息公開載體數(shù)據(jù)化的形式要求是不夠的，應(yīng)當(dāng)同時將可用性的要素注入其中，日本政府在2013年7月4日公布了《電子行政公開數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，就提出了以下四項基本原則：第一，政府應(yīng)積極公開數(shù)據(jù)；第二，政府應(yīng)該以可識別和可辨認(rèn)的形式公開數(shù)據(jù)；第三，政府應(yīng)鼓勵對公共數(shù)據(jù)的利用；第四，政府應(yīng)將可能要公開的數(shù)據(jù)盡快納入公開體系。(37)參見羅勇:《大數(shù)據(jù)背景下政府信息公開制度的中日比較——以知情權(quán)為視角》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第1期。

4.主動公開方式的主導(dǎo)性和政府信息公開訴訟的客觀化。我國政府信息公開的方式分為依申請公開和主動公開兩種，但由于主動公開的范圍不明確、標(biāo)準(zhǔn)不清晰，主動公開的內(nèi)容難以滿足公眾的需求等問題，主動公開的方式并未充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。大數(shù)據(jù)時代強調(diào)政府信息的利用價值，任何個人和組織都可以通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用分析和挖掘政府信息的價值，“大數(shù)據(jù)時代的來臨降低了依申請公開的重要性，得以呼喚主動公開型信息公開法”。(38)肖衛(wèi)兵:《政府?dāng)?shù)據(jù)開放機制的建立和完善：結(jié)合政府信息公開條例談起》，載《理論探討》2015年第4期。

2007年《條例》對政府信息公開訴訟原告資格采取了概括性的規(guī)定，只要“認(rèn)為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”即具有原告資格。由于政府主動公開信息的行為針對的對象不特定，對外也只是被視為政府提供的公共服務(wù)，是一種信息公共產(chǎn)品，不具有強制效力，不符合“具體行政行為”必須具備的強制性和特定性要求，因此，政府主動公開政府信息的行為被界定為行政事實行為，無法被納入2007年《條例》第33條第2款的保護范圍中，(39)參見李廣宇:《政府信息公開行政訴訟的受理問題》，載《人民法院報》2008年7月25日第6版。公眾不享有要求政府主動公開信息的主觀公權(quán)利，只能被動享受政府公開信息的反射性利益，原則上也不能尋求司法救濟。2019年《條例》第51條雖然將“具體行政行為”的表述刪除，嘗試將政府信息公開訴訟調(diào)整軌道，從傳統(tǒng)行政行為的合法性審查之訴調(diào)整為一般給付之訴，似乎可以解釋為將主動信息公開的行為納入了救濟范圍，但并非如此簡單，由于仍然存在“合法權(quán)益”的限制，法院仍然有可能以社會公眾的知情權(quán)不是“合法權(quán)益”為由將其排除在訴訟的大門之外。

在政府主動公開信息的情況下，知情權(quán)應(yīng)成為獨立的權(quán)利保護客體，“此時保護的公眾知情權(quán)是一個集體性、總括性的權(quán)利”，旨在“維護行政法律秩序和公眾的整體利益”，(40)江必新、梁鳳云:《政府信息公開與行政訴訟》，載《法學(xué)研究》2007年第5期。據(jù)此應(yīng)當(dāng)允許以客觀訴訟的方式對政府主動公開政府信息的行為提起訴訟。這種轉(zhuǎn)變之于大數(shù)據(jù)時代的政府信息公開訴訟具有重要意義，因為大數(shù)據(jù)時代的政府信息公開更加強調(diào)主動公開的主導(dǎo)作用，海量政府信息的公開給社會帶來創(chuàng)新活力的同時，也可能會給商業(yè)秘密和個人信息的保護帶來極大挑戰(zhàn)，但對于身處其中的個體而言，這種侵犯可能又具有隱蔽性和微小性，受到“搭便車效應(yīng)”的影響，多數(shù)作為理性經(jīng)濟人的個體在仔細(xì)盤算后果得失后都可能喪失發(fā)起訴訟的動力，因此，在《政府信息公開條例》已將主動公開作為主要公開方式的前提下，作為“支架性結(jié)構(gòu)存在”的政府信息公開訴訟端應(yīng)作出聯(lián)動響應(yīng)，(41)參見余凌云:《行政法講義》，清華大學(xué)出版社2010年版，第28-30頁。只要行政機關(guān)未履行主動公開義務(wù)，就應(yīng)容許任何個人和組織直接提起主動政府信息公開之訴，法院經(jīng)審查后如果認(rèn)為行政機關(guān)確有主動公開義務(wù)且符合主動公開的條件，可以判決行政機關(guān)限期主動公開相關(guān)政府信息。(42)參見耿寶建、周覓:《新條例制度環(huán)境下政府信息公開訴訟的變化探析》，載《中國行政管理》2020年第2期。

結(jié)語

大數(shù)據(jù)時代不僅意味著技術(shù)層面的迭代更新，更將引發(fā)一場深刻的社會革命和公共行政變革，從公共行政的一個切口——政府信息公開制度——著眼可以一窺大數(shù)據(jù)時代的到來給傳統(tǒng)法律制度帶來的沖擊和挑戰(zhàn)。回應(yīng)性理論強調(diào)法律系統(tǒng)與技術(shù)系統(tǒng)的開放與溝通，為政府信息公開制度回應(yīng)技術(shù)挑戰(zhàn)提供了理論基礎(chǔ)，而《政府信息公開條例》第1條中的“隱藏條款”則是此種回應(yīng)的規(guī)范依據(jù)。具體到制度層面，需要努力的方向包括重構(gòu)政府信息的概念，推進政府內(nèi)部信息公開體制的一體化，提升政府信息公開載體的數(shù)據(jù)化和可識別化水平，推動政府信息公開訴訟的客觀化建構(gòu)。