基于治理能力提升視角下的鄉(xiāng)村立法建設(shè)探究

李永飛

（江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西 南昌 330000）

1 當(dāng)前我國鄉(xiāng)村法治建設(shè)的現(xiàn)狀分析

1.1 村民的法律素養(yǎng)普遍較低

農(nóng)民是農(nóng)村法治建設(shè)的主體，執(zhí)行者，是農(nóng)村法治建設(shè)推進(jìn)的主要力量。但是，當(dāng)前我國現(xiàn)行的法律體系與農(nóng)村的實(shí)際情況脫節(jié)，農(nóng)民的法律素養(yǎng)普遍較低成為了鄉(xiāng)村法治建設(shè)的重要制約因素，同時也阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的主要原因。

村民的法律素養(yǎng)較低的主要表現(xiàn)在自身法律意識較低、傳統(tǒng)思維的影響以及受教育的程度參差不齊。因此，他們處理事情的方式始終按照自己的認(rèn)知去處理事情，他們始終認(rèn)為低頭不見塔頭見，遇到事情往往以“私了”或者“算了”的方式去解決。由于缺乏法律意識，往往只顧眼前利益，不做長遠(yuǎn)的、整體的、最優(yōu)化的方式考慮，采取的手段也是非法律的方式，而不是用正確的法律手段來維護(hù)自己的權(quán)利于是產(chǎn)生更多的法律問題。

農(nóng)村人口老齡化嚴(yán)重也是造成農(nóng)民法律素養(yǎng)普遍較低重要原因。改革開放以來，農(nóng)村的外出的年輕人務(wù)工人員越來越多，導(dǎo)致農(nóng)村與城市之間的人口流動呈現(xiàn)負(fù)增長的現(xiàn)象，即出去的人口大于回來定居的人口。因此，農(nóng)村的村民大多數(shù)是老人和兒童，老人受到傳統(tǒng)思想的影響很難接受新的思想和理念，兒童由于辨認(rèn)和認(rèn)知能力不足，他們也很難對法律有更好的認(rèn)識。

1.2 “選舉賄賂”問題嚴(yán)重

農(nóng)村選舉制度的實(shí)施是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的一項(xiàng)重要權(quán)利，也是推進(jìn)我國農(nóng)村法治建設(shè)的一種重要方式。但是在當(dāng)前我國的鄉(xiāng)村法治建設(shè)中，村民委員會在換屆選舉的過程中中，賄選現(xiàn)象具有普遍性，呈現(xiàn)增長之勢。

當(dāng)前賄賂選舉的主要形式是金錢政治、家族勢力、派系聯(lián)合。由于這幾種勢力在農(nóng)村中的存在，農(nóng)村社會秩序不穩(wěn)定，村民沒有享受到公平公正的待遇，弱勢力群體產(chǎn)生恐懼心理，不敢維護(hù)自己的利益。勢力集團(tuán)為了自己的的目標(biāo)，從選舉開始就開始影響選舉。更有嚴(yán)重的勢力集團(tuán)與黑惡勢力勾結(jié)，他們采用非法手段干擾集體利益分配、干擾農(nóng)村的政務(wù)公開、有的甚至與上級政權(quán)勾結(jié)，從事非法經(jīng)營活動。

這種現(xiàn)象影響了選民的選舉意志，極大地傷害廣大選民的選舉參與熱情，久而久之導(dǎo)致村民們不滿情緒產(chǎn)生，最終形成維護(hù)權(quán)利的“仇恨心理和暴力勢力”。

1.3 職能主體間工作范圍不明確

農(nóng)村基層群眾自治制度是農(nóng)村治理的主要形式，它主要體現(xiàn)在自我管理、自我教育、自我服務(wù)。但是，隨著“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的不斷推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革，基層群眾自治行政化傾向日益嚴(yán)重，最終形成了鄉(xiāng)政府、縣政府與基層群眾自治的關(guān)系混亂，各職能主體的工作范圍不明確的局面。

由于上一級鄉(xiāng)政府為了完成上一級下發(fā)的工作任務(wù)，于是鄉(xiāng)政府始終把基層群眾自治組織作為自己的助手。因此，基層群眾自治組織不能有充足的時間去完成自己的事情，違背了當(dāng)初村民們選舉他們的初心。

1.4 村民與領(lǐng)導(dǎo)干部之間的信賴度低

當(dāng)前，在我國的基層群眾自治組織的隊伍中，村干部是村民選舉出來由且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命的。從這個角度來講，法治建設(shè)隊伍中的領(lǐng)導(dǎo)者只是村民與政府政策執(zhí)行的一個中介人。對于他們的工作素養(yǎng)而言，他們往往把更多的精力和時間花在了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的例行工作上，很少從村民的利益中出發(fā)。換句話講，由于鄉(xiāng)村法治隊伍建設(shè)者的各種資金來源于鄉(xiāng)政府，他們?yōu)榱碎_展工作必須服從上級政府的安排，這樣的上下級關(guān)系導(dǎo)致了他們的工作性質(zhì)出現(xiàn)畸形發(fā)展，法治建設(shè)難以在鄉(xiāng)村進(jìn)一步推進(jìn)。

2 當(dāng)前我國鄉(xiāng)村法治建設(shè)現(xiàn)狀的成因分析

2.1 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基礎(chǔ)教育發(fā)展不平衡

法治建設(shè)同實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的目標(biāo)緊密相連，密不可分。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)程，本身就是一個法治不斷完善發(fā)展的過程。同時也是對農(nóng)村法治建設(shè)的思考，提高農(nóng)民的生活水平，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個過程。然而，當(dāng)前我國在推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，卻忽略了科教文化的投入，最終形成了鄉(xiāng)村教育的落后的局面。另一方面就是歷史原因，隨著步入新世紀(jì)“合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”的影響，大部分青年人開始脫離農(nóng)村，外出打工并在外安家立業(yè)，最終形成了農(nóng)村人口老齡化的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。因此，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)教育的發(fā)展越來越不平衡。

2.2 利益驅(qū)動與村民的權(quán)利義務(wù)觀念缺乏

農(nóng)村法治建設(shè)的組織者、參與者應(yīng)該是全體村民，具體制度的進(jìn)一步完善離不開全體村民的智慧和生活經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)實(shí)卻恰恰與此相反，由于村民參與自治的態(tài)度和熱情不高，這阻礙了鄉(xiāng)村法治建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。同時，村民們在利益的誘惑和驅(qū)動下，往往放棄自己的權(quán)利。特別是在民主選舉的過程中，出現(xiàn)選舉棄權(quán)和代替投票現(xiàn)象；對于民主決策漠不關(guān)心，不積極建言獻(xiàn)策，不積極參與民主管理活動等，這種不積極行使民主監(jiān)督權(quán)力的思想，導(dǎo)致了村干部的不作為、貪污腐敗，阻礙了鄉(xiāng)村法治建設(shè)的發(fā)展。

2.3 治理范圍不明確且缺乏法律保護(hù)

由于鄉(xiāng)村法治建設(shè)的主要組織是基層群眾自治組織，它不是國家的政權(quán)組織，但是它同時還充當(dāng)著政府的某些行政職能。因此，鄉(xiāng)村法治建設(shè)也就存在許多不明確性。當(dāng)前，政府對鄉(xiāng)村治理的工作者的管理經(jīng)驗(yàn)不足、財政支持力度、相應(yīng)的制度不健全，政策支持力度不夠等原因，導(dǎo)致了在法治建設(shè)過程中執(zhí)行力不強(qiáng)、制度運(yùn)行不健全，獎懲、救濟(jì)制度不完善的局面。

2.4 基礎(chǔ)干部的管理能力不足

目前，在我鄉(xiāng)村法治建設(shè)的隊伍中，管理干部和服務(wù)人員的文化水平普遍低，年齡普遍較高，思想觀念、思維觀念與新時代社會主義法治觀念有一定差距。換句話講，村干部的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力不足，對于新事物的接受能力也不夠，這導(dǎo)致了我國農(nóng)村群眾自治組織制度不能創(chuàng)新的關(guān)鍵。而在制度建設(shè)和管理方面，農(nóng)村法治建設(shè)者始終受到傳統(tǒng)人情世故的“人際關(guān)系”影響，缺乏民主管理、公開透明的處理思維。因此在處理村民矛盾時難以使用科學(xué)的管理方法，即做不到堅持公平公正的原則。在處理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系時，始終受到傳統(tǒng)村規(guī)民約思維的束縛，對于自己的本質(zhì)工作不積極上進(jìn)，與堅持全心全意為人民服務(wù)的理念背道而行。

3 當(dāng)前我國鄉(xiāng)村法治治理能力提升的新途徑

3.1 加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與基礎(chǔ)教育體制度的改革

“任何一項(xiàng)制度的發(fā)展都離不開經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，鄉(xiāng)村法治建設(shè)的推動離不開鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的支持”。改革開放的的經(jīng)驗(yàn)告訴我們一個道理想要充分利用農(nóng)村資源，調(diào)動農(nóng)民積極性，必須要大力發(fā)展教育，構(gòu)建完善的文化教育體系和法律服務(wù)體系，這樣才樂可以推動農(nóng)村法治的發(fā)展，為大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供技術(shù)支持和制度保證。

3.2 建立全方位的選舉監(jiān)督體系

當(dāng)前，面對村民的科學(xué)文化水平低下和村干部在選舉、政策扶持方面不協(xié)調(diào)的局面，加強(qiáng)監(jiān)督檢查是建立全方位的選舉制度的保證。首先，在制度設(shè)計中要加強(qiáng)發(fā)揮上級黨委的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)作用，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。其次，拓寬民主監(jiān)督渠道，發(fā)揮廣大民主團(tuán)體的監(jiān)督作用。最后，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的輿論監(jiān)督作用，讓輿論能夠更好的引領(lǐng)社會價值導(dǎo)向。選舉制度的健全不僅有利打造民主的基層政府，選舉高素質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)行者還可以引導(dǎo)農(nóng)村村民學(xué)法守法，培養(yǎng)法治思維，引導(dǎo)農(nóng)民走中國特色的法治道路，建立有法可依的法治的農(nóng)村。

3.3 因地制宜的制定適當(dāng)?shù)姆煞ㄒ?guī)

我國的鄉(xiāng)村治理制度與我國現(xiàn)階段的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，建立和完善適當(dāng)?shù)姆煞ㄒ?guī)會有效促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。一方面是在制度制定過程中，始終以推動和保障黨和國家的中心工作為目標(biāo)，與整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)、與推進(jìn)和完善農(nóng)村治理體系和治理能力發(fā)展相適應(yīng)。

在完善鄉(xiāng)村法治建設(shè)的過程中，要立足于農(nóng)村自身實(shí)際，化解農(nóng)村存在的社會矛盾、解決鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中存在的制度缺陷、提高政府管理水平和農(nóng)民素質(zhì)。另一方面是在實(shí)踐中推進(jìn)農(nóng)村基層群眾自治制度，在制度的設(shè)計和實(shí)行中，我們要始終圍繞人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題展開制度建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)的進(jìn)一步完善。

3.4 創(chuàng)新基層治理結(jié)構(gòu)和人才引進(jìn)模式

人才資源是鄉(xiāng)村治理的源泉，鄉(xiāng)村建設(shè)治理建設(shè)很大程度上依賴村干部的組織和推動。因此，要拓寬法治建設(shè)者的選拔渠道，要吸引知識青年參加鄉(xiāng)村建設(shè)、完善高等學(xué)校選調(diào)生制度等，讓他們加入到基層工作隊伍，通過他們來提升基層干部管理水平。同時，我們要建立健全農(nóng)村的人次引進(jìn)機(jī)制，建立和完善人才引進(jìn)的其他配套機(jī)制。例如，福利機(jī)制、住房機(jī)制、以及學(xué)習(xí)培養(yǎng)機(jī)制。只有建立和完善健全的人才引進(jìn)機(jī)制，我國農(nóng)村的治理模式和治理能力才會改善，治理結(jié)構(gòu)才會進(jìn)一步優(yōu)化。

4 結(jié)語

加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系是時代的要求。由此，筆者閱讀了大量相關(guān)資料，搜集了大量相關(guān)信息，來研究我國農(nóng)村治理體系的立法問題。也許我所閱讀的文獻(xiàn)不夠完美、不夠健全，但我仍會努力去探索農(nóng)村基層治理能力和治理體系的相關(guān)立法問題。由于時間緊迫，可能在分析問題方面存在嚴(yán)重不足，找到的解決方法有限。

但我們都知道，中國的革命從村開始，中國的經(jīng)濟(jì)體制從農(nóng)村開始，所以，我堅信我國建成、法治國家、法治政府、法治社會，必然也要從農(nóng)村開始完善，即十九屆四中全會制定的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，也必然從鄉(xiāng)村開始才是最佳途徑，因此，我還會繼續(xù)研究學(xué)習(xí)，論證我的觀點(diǎn)。