鄉(xiāng)村善治視域下新鄉(xiāng)賢作用研究

宋雨

（山西師范大學(xué)，山西 臨汾 041000）

俞可平將“善治”歸納成十個(gè)基本因素，即合法性、法治性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、公民參與、穩(wěn)定、廉潔和公正。他認(rèn)為“善治就是使公共利益最大化的社會(huì)治理過(guò)程”，從某種程度上說(shuō)，實(shí)現(xiàn)善治的過(guò)程就是國(guó)家權(quán)力不斷下放的過(guò)程，是在處理社會(huì)事務(wù)中公民群體更發(fā)揮更大的作用?；诒疚牡难芯繉?duì)象——鄉(xiāng)村社會(huì)，因此“鄉(xiāng)村善治”可以被界定為：公共利益最大化的農(nóng)村基層治理過(guò)程。而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的一個(gè)重要參與者便是脫胎于傳統(tǒng)社會(huì)中的新時(shí)代鄉(xiāng)賢（也被稱(chēng)為新鄉(xiāng)賢）。新鄉(xiāng)賢有知識(shí)，有能力，最重要的是有鄉(xiāng)情，他們成長(zhǎng)在鄉(xiāng)村，深深嵌入到鄉(xiāng)土社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，是鄉(xiāng)村共同體不可分割的一員。而鄉(xiāng)賢文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，具有深厚底蘊(yùn)，在傳統(tǒng)社會(huì)中發(fā)揮了重要作用。在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的背景下，鄉(xiāng)村治理面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這是構(gòu)建鄉(xiāng)村善治的時(shí)代要求，也是重塑新鄉(xiāng)賢文化的實(shí)踐所向。

1 新鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村自治的重要參與者

鄉(xiāng)村自治是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的重要途徑，自治能夠有效調(diào)動(dòng)村民的積極性，發(fā)展鄉(xiāng)村基層民主，維護(hù)村民合法權(quán)益，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧有序的發(fā)展。但同時(shí)我們也要注意到在三十多年的實(shí)踐過(guò)程中，農(nóng)村基層自治所面臨的現(xiàn)實(shí)困境。

一是村民的參政意識(shí)淡薄，“官本位”思想根深蒂固。受教育水平程度所限，大多數(shù)農(nóng)民對(duì)自身權(quán)利與義務(wù)認(rèn)識(shí)不夠明確，同時(shí)缺乏法律意識(shí)，難以維護(hù)自身合法權(quán)益。傳統(tǒng)的“官本位”思想依舊在農(nóng)村大行其道。在很多農(nóng)村，村干部、村民對(duì)農(nóng)村基層自治制度以及權(quán)責(zé)的權(quán)責(zé)認(rèn)識(shí)不清，村干部覺(jué)得自己就是村里最大的“官”，擁有絕對(duì)的權(quán)力，村里一切事物都由自己做主。村民覺(jué)得村干部就是領(lǐng)導(dǎo)，是管理自己的人，不敢對(duì)他們提要求，更別說(shuō)進(jìn)行民主監(jiān)督。錯(cuò)誤的角色定位，某種程度上造成了村民與村委會(huì)的對(duì)立，公共權(quán)力的異化使得本該服務(wù)村民的村委會(huì)，變成了村干部以權(quán)謀私的工具，村干部把村委會(huì)當(dāng)成了自己斂財(cái)?shù)墓ぞ撸裰鞅O(jiān)督、民主管理形同虛設(shè)。這種行為不僅影響了村委會(huì)的正常運(yùn)行，更加嚴(yán)重阻礙農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代化發(fā)展。

二是村民自治的內(nèi)驅(qū)驅(qū)動(dòng)力不足。改革開(kāi)放四十多年來(lái)，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，鄉(xiāng)土社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，為追求更好的生活，大批青壯年勞動(dòng)力紛紛外出求學(xué)、打工，農(nóng)村剩余人口大多為婦女、老人、兒童，社會(huì)空心化現(xiàn)象嚴(yán)重。另一方面，中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中的村規(guī)民約正在逐漸弱化。數(shù)千年來(lái)，鄉(xiāng)約在教化民風(fēng)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有序管理上發(fā)揮重要的作用，某種意義上鄉(xiāng)約成為村民共同遵守的行為規(guī)范，是中國(guó)傳統(tǒng)文化重要的組成部分，也是村民自治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。而現(xiàn)在農(nóng)村精英的流失和村規(guī)民約的弱化導(dǎo)致了村民自治的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力嚴(yán)重不足，缺乏凝聚力，自治效果自然并不理想。

新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，成為鄉(xiāng)村自治環(huán)節(jié)的協(xié)作者和參與者，將極大改善當(dāng)前自治局面。在“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)社會(huì)中，鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定正是依靠著鄉(xiāng)賢主導(dǎo)，鄉(xiāng)約保障。鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)土社會(huì)最有權(quán)威的一個(gè)群體，對(duì)于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)建設(shè)、風(fēng)俗教育發(fā)揮了主導(dǎo)力量，是我們?nèi)パ芯苦l(xiāng)村自治發(fā)展的重要?dú)v史依據(jù)。新時(shí)代鄉(xiāng)賢群體被賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵，“傳統(tǒng)社會(huì)的架構(gòu)沒(méi)有完全坍塌，鄉(xiāng)村社會(huì)中錯(cuò)綜的人際交往方式，以血緣維系的家族和鄰里關(guān)系依然廣泛存在于鄉(xiāng)村之中”，新鄉(xiāng)賢再一次成為了村民自治的重要參與者，成為鄉(xiāng)村多元協(xié)同治理不可缺少的組成部分。

在參與農(nóng)村基層自治過(guò)程中，新鄉(xiāng)賢擁有親緣、人緣、地緣的天然優(yōu)勢(shì)，可以及時(shí)掌握村民所想所需以及實(shí)際情況，在處理人際矛盾，維護(hù)社會(huì)良俗、引領(lǐng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)方面，做到有的放矢，充分發(fā)揮多元協(xié)同治理的作用，致力于農(nóng)村社會(huì)和諧有序發(fā)展。2011年云安縣成立了該縣第一個(gè)橫洞村鄉(xiāng)賢理事會(huì)。成員主要由企業(yè)家、學(xué)者、離休干部以及外來(lái)代表所組成，旨在與促進(jìn)村民自治，提升公共服務(wù)，堅(jiān)持“民事民辦、民事民治”原則，對(duì)村莊的重大問(wèn)題進(jìn)行民主決策，公開(kāi)透明，便于監(jiān)督：“一事一議”，“三議三公開(kāi)”。理事會(huì)動(dòng)員全體村民以及“不在場(chǎng)”鄉(xiāng)賢籌措資金，進(jìn)行村莊改造，完成了垃圾分類(lèi)、人畜分離、污水分流等環(huán)境綜合治理工程，同時(shí)修建了閱覽室、廣場(chǎng)、議事廳等休閑娛樂(lè)場(chǎng)所，集合村民力量推動(dòng)鄉(xiāng)村公益事業(yè)的發(fā)展。在鄉(xiāng)賢參事議事會(huì)的協(xié)助配合下，不僅可以有效化解鄉(xiāng)村治理危機(jī)，而且能夠推動(dòng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)基層治理能力現(xiàn)代化?！按鍍晌?新鄉(xiāng)賢”有利于彌合村兩委與村民之間存在的疏離感，解決村民自治能力確實(shí)的問(wèn)題，適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)生巨大變化后對(duì)“鄉(xiāng)土社會(huì)”的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的要求。

2 新鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村法治的踐行者

“法者，治之端也”，法律是實(shí)現(xiàn)國(guó)家有效治理的重要手段，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，全面依法治國(guó)深入發(fā)展，我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)也取得了舉世矚目的成就。全面建設(shè)法治國(guó)家不僅在于國(guó)家層面、社會(huì)層面，更關(guān)鍵的是基層法治，十八屆四中全會(huì)明確指出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”，“推進(jìn)基層治理法治化”勢(shì)在必行。2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》明確提出“積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用”，要“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”。

經(jīng)過(guò)四十多年的民主法治建設(shè)，我國(guó)鄉(xiāng)村法治工作取得一定成效。期間國(guó)家頒布了20多項(xiàng)農(nóng)業(yè)法律 ，制訂了60多項(xiàng)惠農(nóng)行政法規(guī)、加上460多部部門(mén)規(guī)章、大批地方性法規(guī)和規(guī)章的實(shí)行，鄉(xiāng)村法治體系基本完成。但是與城市法治建設(shè)相比較，鄉(xiāng)村法治建設(shè)總體較為薄弱。輕法治重人治的現(xiàn)象仍然十分普遍，多數(shù)村民法律意識(shí)淡薄，打架斗毆、越級(jí)上訪時(shí)有發(fā)生。不僅僅是村民如此，村干部中有些人同樣缺乏法治觀念，不懂法更不會(huì)用法，工作中依法辦事能力十分有限。導(dǎo)致村民與村兩委產(chǎn)生隔閡，難以有效推進(jìn)農(nóng)村法治工作有序進(jìn)行，更影響了農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化。而新鄉(xiāng)賢由于知識(shí)文化水平高，相較于普通村民法制意識(shí)也更有優(yōu)勢(shì)，因此發(fā)揮鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村法治建設(shè)，對(duì)破解現(xiàn)實(shí)困境具有積極的意義。

新鄉(xiāng)賢群體大都是專(zhuān)家、學(xué)者、退休干部或是企業(yè)家，他們接觸法律的機(jī)會(huì)相對(duì)較多，不僅法律知識(shí)豐富，也更加了解法律程序，明白法治的意義。憑借天然的優(yōu)勢(shì)，新鄉(xiāng)賢有能力更有條件憑借自己的法治素養(yǎng)去幫助村民提高法律素養(yǎng)，做一個(gè)遵紀(jì)守法的帶頭人，協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村法制建設(shè)。首先，新鄉(xiāng)賢能夠帶動(dòng)村干部、村民提高法治意識(shí)、增強(qiáng)守法觀念。新鄉(xiāng)賢大都是專(zhuān)家、學(xué)者、離退休干部和企業(yè)家，這些人相較于普通村民擁有更高的法治素養(yǎng)，不僅懂法、守法，更會(huì)用法。在開(kāi)展普法教育宣傳，提供法律援助活動(dòng)的時(shí)候可以憑借親緣、地緣優(yōu)勢(shì)，針對(duì)村民實(shí)際情況進(jìn)行，令村民從具體實(shí)踐中學(xué)習(xí)法律，從而理解法治，接受法治，潛移默化中培養(yǎng)法治精神，增強(qiáng)法治素養(yǎng)。另一方面，新鄉(xiāng)賢群體在當(dāng)?shù)囟紦碛幸欢ǖ挠绊懥?，不僅是“法律明白人”，更是法律的踐行帶頭人。他們?cè)谌粘Ｉ罟ぷ髦幸婪ㄞk事，嚴(yán)于律己為廣大村干部做出表率，促使村干部以更加規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)要求自身，提升學(xué)法、守法、用法的主動(dòng)性和積極性，為農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，新鄉(xiāng)賢可以有有效監(jiān)督基層政府的執(zhí)法行政行為，引導(dǎo)村民用法律解決問(wèn)題、化解矛盾沖突。新鄉(xiāng)賢具有較強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，因此他們?cè)趨⑴c鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中，可以憑自身知識(shí)儲(chǔ)備和影響力對(duì)公職人員開(kāi)展有效監(jiān)督，推動(dòng)基層政府實(shí)現(xiàn)依法行政，監(jiān)督基層政府在處理救災(zāi)扶貧、土地拆遷和集體財(cái)產(chǎn)處置等工作時(shí)，做到公平、公正、公開(kāi)。實(shí)踐證明在黨和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，新鄉(xiāng)賢的功能得到進(jìn)一步優(yōu)化，新鄉(xiāng)賢的示范引領(lǐng)作用也大大降低了基層政府的行政成本，使得村民在“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”中受到法律的熏陶。

近年來(lái)黎川縣成立了15個(gè)“鄉(xiāng)賢說(shuō)事堂”，60多名新鄉(xiāng)賢參與化解林權(quán)、家庭和鄰里等矛盾糾紛300多起，將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。本著“做到小事不出村、大事不出鄉(xiāng)”的原則，能夠解決的問(wèn)題村兩委和新鄉(xiāng)賢馬上組織人員進(jìn)行調(diào)解處理，對(duì)處理不了的及時(shí)報(bào)告。與此同時(shí)，縣里廣泛開(kāi)展“法律顧問(wèn)+明白人”工程，進(jìn)行普法教育，讓村民知法、用法、守法、敬法、護(hù)法，創(chuàng)設(shè)辦事依法、遇事用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境。培養(yǎng)村民形成“辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法”的思維與習(xí)慣，打通法律服務(wù)最后一公里。

3 新鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村德治的推動(dòng)者

中央一號(hào)文件提出，提升鄉(xiāng)村德治水平，深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會(huì)蘊(yùn)含的道德規(guī)范，結(jié)合時(shí)代要求進(jìn)行創(chuàng)新，強(qiáng)化道德教化作用，引導(dǎo)農(nóng)民向上向善、孝老愛(ài)親、重義守信、勤儉持家。鄉(xiāng)村治理體系中，德治起著重要的引領(lǐng)作用，是提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理能力水平、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的重要保障。德治不同于法治，沒(méi)有明確的法律條文，規(guī)章制度。德治是一種柔性約束，是從內(nèi)在約束人們的一言一行。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市的擴(kuò)張，鄉(xiāng)土社會(huì)原子化，“熟人社會(huì)”逐步瓦解，傳統(tǒng)的價(jià)值觀念受到猛烈沖擊。與此同時(shí)，多元化的思維觀念，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展也讓村民的道德規(guī)范向碎片化、邊緣化發(fā)展，給鄉(xiāng)村德治建設(shè)帶來(lái)極大地考驗(yàn)。

一是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村中倫理道德解構(gòu)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行加深了村民自我意識(shí)的覺(jué)醒，與此相對(duì)他們的集體觀念和公共意識(shí)一定程度上也被削弱。個(gè)人意識(shí)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的催生下不斷放大，村干部以權(quán)謀私，失職瀆職現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；村民為追求個(gè)人利益，常因宅基地，補(bǔ)貼等問(wèn)題與鄰里產(chǎn)生糾葛。金錢(qián)主義大行其道，尊老愛(ài)幼等傳統(tǒng)美德被人遺忘，出現(xiàn)了大批空巢老人、留守兒童，老無(wú)所依，幼無(wú)所養(yǎng)。此外，鄉(xiāng)村環(huán)境也急速惡化，傳統(tǒng)中的鳥(niǎo)語(yǔ)花香，裊裊炊煙已經(jīng)被各種垃圾，殘?jiān)珨啾谒娲残l(wèi)生環(huán)境十分惡劣。二是鄉(xiāng)村德治主體缺失。為了更好的發(fā)展，大批村民選擇背井離鄉(xiāng)，進(jìn)城務(wù)工、求學(xué)。主要原因是城市的擴(kuò)張不斷壓縮鄉(xiāng)村的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)無(wú)法滿足村民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)需求，年輕一輩渴望更高質(zhì)量的生活環(huán)境，不再接受傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村生活方式。大量人口涌入城市，鄉(xiāng)村社會(huì)空心化愈演愈烈。三是鄉(xiāng)約衰微，約束力減弱。相較于法治的強(qiáng)約束力——讓村民不敢為，德治更像是軟治理——讓村民不想為，自發(fā)地遵守鄉(xiāng)土社會(huì)的行為規(guī)范。傳統(tǒng)社會(huì)中德治外化于鄉(xiāng)約，涉及到鄉(xiāng)村的方方面面，事無(wú)巨細(xì)，引導(dǎo)村民更好的生活。而城市化的沖擊，鄉(xiāng)土社會(huì)的萎縮，鄉(xiāng)約的權(quán)威衰退，人們對(duì)于傳統(tǒng)的規(guī)范不在無(wú)條件遵守，鄉(xiāng)約作用的發(fā)揮受到了極大地限制。考慮到這三個(gè)方面，新鄉(xiāng)賢參與補(bǔ)充鄉(xiāng)村德治的重要性不言自明。

新鄉(xiāng)賢本身具有較高的思想道德素質(zhì)，是鄉(xiāng)風(fēng)文明和良好家風(fēng)的示范者和引領(lǐng)人。 以新鄉(xiāng)賢為主的社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村德治不僅有助于完善目前鄉(xiāng)村德治體系，而且能夠改變當(dāng)今鄉(xiāng)村德治徒有其表的狀態(tài)，有助于鄉(xiāng)村德治建設(shè)從口號(hào)宣傳到實(shí)踐落實(shí)，使鄰里糾紛從事后控制轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑罢{(diào)解。廣東省云浮市新興縣采用了“村兩委+新鄉(xiāng)賢”模式，新鄉(xiāng)賢充分發(fā)揮道德示范作用，積極協(xié)助村兩委工作，幫助解決鄰里之間的矛盾，建設(shè)和諧友善的美麗鄉(xiāng)村；同時(shí)，他們還成立了助力鄉(xiāng)村發(fā)展的智囊團(tuán)，樹(shù)立榜樣、身先垂范，動(dòng)員村民齊心協(xié)力一起建設(shè)家園；積極引導(dǎo)村民向上向善，促進(jìn)家庭和睦，營(yíng)造尊老愛(ài)幼的良好氛圍。

2011年，澤羅坊成立了鄉(xiāng)賢理事會(huì)，在村兩委的支持和鄉(xiāng)賢理事會(huì)的推動(dòng)下，澤羅坊建立了鄉(xiāng)風(fēng)文明長(zhǎng)效機(jī)制，建立星級(jí)文明戶(hù)評(píng)比制度、黨員責(zé)任區(qū)、清潔衛(wèi)生評(píng)比等一系列制度，穩(wěn)固治理成果的同時(shí)促使工作逐步完善開(kāi)展。每個(gè)季度，鄉(xiāng)賢理事會(huì)都會(huì)協(xié)助村兩委，和村民代表一一打分。評(píng)選內(nèi)容主要有“愛(ài)黨愛(ài)國(guó)”、“院有凈香”、“家有書(shū)香”“創(chuàng)業(yè)有成”和“家庭和睦”5個(gè)部分，各部分依次打分，按照總分評(píng)定星級(jí)。分?jǐn)?shù)高的家庭，鄉(xiāng)賢理事會(huì)發(fā)放各種獎(jiǎng)品作為獎(jiǎng)勵(lì)。新鄉(xiāng)賢所帶來(lái)鄉(xiāng)村德治水平的提高，在稔村鎮(zhèn)壩塘村也得到了很好的體現(xiàn)，2009年壩塘村成立了鄉(xiāng)賢理事會(huì)，新鄉(xiāng)賢在村兩委的大力支持下積極改造鄉(xiāng)村，在大家的努力下街道干凈了，村容整潔了，大家休閑娛樂(lè)也有了去處，廣場(chǎng)舞、舞龍舞獅代替了賭博、麻將，傳統(tǒng)的文化煥發(fā)了新的生機(jī)。

新鄉(xiāng)賢是村民和村兩委之間的粘合劑，也是破除陋習(xí)樹(shù)立新風(fēng)的榜樣力量。在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的過(guò)程中要積極融合運(yùn)用多元治理資源，以黨建為引領(lǐng)，以人民為中心，以自治為基礎(chǔ)，以法治為保障，以德治為支撐，使民意、法律和道德相輔相成。同時(shí)，為解決新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的困境，一方面要建構(gòu)法治框架，給新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理提供合法平臺(tái)，保障自身權(quán)益；另一方面要從思想上進(jìn)行引領(lǐng)，調(diào)動(dòng)地方政府和村兩委對(duì)于新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的引導(dǎo)和扶持，從根本上激發(fā)新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的積極性和能動(dòng)性，協(xié)助黨和政府最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。