“三權(quán)分置”背景下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)塑造

王亞男

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué)，陜西 西安 710000）

1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性

1.1 債權(quán)說(shuō)

“債權(quán)說(shuō)”認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)取得的，該權(quán)利具有動(dòng)態(tài)性，其本質(zhì)是債權(quán)，雖然土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有一定物權(quán)化傾向，但是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主要是通過(guò)租賃流轉(zhuǎn)取得的，而且物權(quán)化是為了加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者權(quán)益的保護(hù)，此外根據(jù)物權(quán)法定原則的規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)還不是法定的物權(quán)類型，無(wú)法進(jìn)行登記。

單平基認(rèn)為應(yīng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)劃入債權(quán)范疇，形成“農(nóng)村土地集體所有權(quán)（自物權(quán)）——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（用益物權(quán)）——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（債權(quán)）”的權(quán)利體系。根據(jù)土地流轉(zhuǎn)形式的不同，認(rèn)為出租、轉(zhuǎn)包、入股等流轉(zhuǎn)形式才能分離出新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且具有債權(quán)屬性；互換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)形式不能分離出新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，只產(chǎn)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的更迭[1]。

1.2 物權(quán)說(shuō)

“物權(quán)說(shuō)”主要從“三權(quán)分置”改革的目的性和物權(quán)化的必要性出發(fā)，認(rèn)為“三權(quán)分置”改革的首要目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押功能，而只有賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性才能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

李國(guó)強(qiáng)認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，按照土地流轉(zhuǎn)方式的不同，互換、轉(zhuǎn)讓的流轉(zhuǎn)方式不會(huì)發(fā)生土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離；反之，設(shè)定抵押等擔(dān)保融資會(huì)發(fā)生兩者的分離；另外，出租、轉(zhuǎn)包和入股的流轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)劃入物權(quán)范疇[2]。

朱廣新也持相同的態(tài)度，曾提出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（即學(xué)者所說(shuō)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利）是在“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”之上設(shè)立的“次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”?！按渭?jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一名稱還可通過(guò)解釋我國(guó)《物權(quán)法》第125條獲得正當(dāng)性[3]。

誠(chéng)如孫憲忠教授所言，“貫徹中央文件首先貫徹其精神，不能拘束于個(gè)別詞句。中央文件只是指明了改革的方向，但是法律上的操作措施必須穩(wěn)妥可靠，必須考慮到現(xiàn)行法律制度本身的和諧統(tǒng)一等方面的規(guī)則”[8]。2017年中共十九大提出要穩(wěn)定土地承包關(guān)系、第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年、健全農(nóng)村土地承包相關(guān)法律政策、繼續(xù)提倡“增人不增地、減人不減地”以及建立健全土地承包權(quán)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制等方面著手，穩(wěn)妥推進(jìn)土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”的實(shí)施。既要穩(wěn)妥推進(jìn)土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”又要在二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上就相當(dāng)于“類所有權(quán)”，農(nóng)民幾乎對(duì)土地享有永久使用的權(quán)利，那么土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就可以看作是在所有權(quán)上分離出來(lái)的用益物權(quán)。所以筆者認(rèn)為，根據(jù)“三權(quán)分置”政策的改革動(dòng)因和目標(biāo)分析，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為物權(quán)更為妥當(dāng)。

2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)塑造的可行性

2.1 次級(jí)地上權(quán)的理論

德國(guó)《地上權(quán)條例》規(guī)定：地上權(quán)旨在利用他人土地及空間，在其土地的上空空中、地表以及地下地層設(shè)置建筑物、工作物的權(quán)利，一般地上權(quán)和空間地上權(quán)合為地上權(quán)的內(nèi)容。在當(dāng)代德國(guó)民法中，空間地上權(quán)又有了進(jìn)一步的發(fā)展，它被稱作下級(jí)地上權(quán)或次地上權(quán)，第三人在地上權(quán)設(shè)定后，可以與地上權(quán)人約定在地上權(quán)人所支德配的不動(dòng)產(chǎn)上設(shè)定下級(jí)地上權(quán)[4]。德國(guó)學(xué)者鮑爾.施蒂爾納指出：“可以設(shè)定下級(jí)地上權(quán)（Untererbbaurecht，即在地上權(quán)上所設(shè)定的地上權(quán)）”[5]。地上權(quán)與次地上權(quán)的最大區(qū)別是權(quán)利客體不同，地上權(quán)的客體是土地，次地上權(quán)的客體是上級(jí)地上權(quán)。需要注意的是，次地上權(quán)不是把地上權(quán)簡(jiǎn)單的分割成相互獨(dú)立的地上權(quán)，而是在上級(jí)地上權(quán)上設(shè)立的一個(gè)子權(quán)利，是把上級(jí)地上權(quán)的部分全能分離出來(lái)賦予次地上權(quán)。換言之，次地上權(quán)是上級(jí)地上權(quán)派生出來(lái)的子權(quán)利，其權(quán)利的內(nèi)容和存續(xù)期間都不能超出上級(jí)地上權(quán)的范圍。同樣我國(guó)孫憲忠教授指出，“用益物權(quán)之上再設(shè)定一個(gè)用益物權(quán)是可以的，地上權(quán)的期限一般都比較長(zhǎng)，因此可以容納次地上權(quán)或者下級(jí)地上權(quán)的存在”。筆者認(rèn)為孫憲忠教授的說(shuō)法非常具有說(shuō)服力，德國(guó)次地上權(quán)理論的確可以給我過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的二次分離提供理論借鑒。德國(guó)物權(quán)法是十分講究邏輯嚴(yán)密的法律，可以看出次地上權(quán)理論和物權(quán)法“一物一權(quán)”原則并不沖突，和物權(quán)法的相關(guān)邏輯也不矛盾。鑒于我國(guó)土地制度的復(fù)雜性和獨(dú)特性，在實(shí)踐需求催生“三權(quán)分置”理論的背景下，通過(guò)引入德國(guó)的次地上權(quán)制度來(lái)為我國(guó)農(nóng)地權(quán)利的二次分離提供理論支撐，是必要而且可行。

2.2 權(quán)利分層理論

根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第一百一十七條有關(guān)用益物權(quán)的規(guī)定，采取權(quán)利分層理在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（類所有權(quán)）之上再設(shè)立一個(gè)新的物權(quán)（土地經(jīng)營(yíng)權(quán)），并無(wú)不妥?！耙晃镆粰?quán)”原則是我國(guó)物權(quán)法的一項(xiàng)重要原則，權(quán)利分層理論是否和“一物一權(quán)”原則相沖突，筆者認(rèn)為兩者是不沖突的。我國(guó)學(xué)界對(duì)“一物一權(quán)”原則有兩種解釋，第一種觀點(diǎn)：“一物上僅能成立一個(gè)所有權(quán)，一所有權(quán)之客體以以物為限”[6]。第二種觀點(diǎn)：“一個(gè)物權(quán)的客體僅為一個(gè)獨(dú)立的有體物，在同一物之上不得設(shè)立兩個(gè)或兩個(gè)以上相互矛盾的物權(quán)，尤其不得設(shè)立兩個(gè)所有權(quán)”[7]，根據(jù)學(xué)界對(duì)“一物一權(quán)”原則的解釋可知，權(quán)利分層理論并不違反“一物一權(quán)”原則，所以權(quán)利分層理論能為“農(nóng)村土地集體所有權(quán)（自物權(quán)）——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（類所有權(quán)）——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（用益物權(quán)）”的權(quán)利體系提供法理支撐。

3 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)塑造的必要性

3.1 債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法滿足土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的要求

中央層面一直在強(qiáng)調(diào)要落實(shí)集體所有權(quán)，在穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。就發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)而言，不管是農(nóng)戶個(gè)體還是承包經(jīng)營(yíng)主體都需要投入大量的人力物力財(cái)力，所以農(nóng)業(yè)發(fā)展工程中需要進(jìn)行融資，但是缺乏有效的抵押物是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體無(wú)法融資的一個(gè)重要原因。如果將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)，那么土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓方獲得的是一個(gè)期限具有任意性，內(nèi)容具有相對(duì)性的債權(quán)性權(quán)利，不但其權(quán)利價(jià)值難以量化，其設(shè)定方法也難以公示，效力、穩(wěn)定性均較弱，不利于長(zhǎng)期投入，無(wú)法進(jìn)行抵押融資擴(kuò)大生產(chǎn)?！叭龣?quán)分置”改革的一個(gè)重要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押功能，而只有賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性，才能實(shí)現(xiàn)這樣的功能[9]。

3.2 債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法保障土地經(jīng)營(yíng)者的投資預(yù)期

將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)，由于債權(quán)的獨(dú)立性比較差，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者不僅不能獨(dú)立的流轉(zhuǎn)抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且其權(quán)利期限要按照租賃對(duì)待不得超過(guò)20年，20年的權(quán)利期限對(duì)承包者和土地經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)都太短，不能給雙方帶來(lái)穩(wěn)定的收益預(yù)期，可見(jiàn)債權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不能給土地經(jīng)營(yíng)者一個(gè)保障性的投資環(huán)境，不利于經(jīng)營(yíng)者長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)。調(diào)查表明，近年來(lái)，實(shí)踐中不時(shí)出現(xiàn)流轉(zhuǎn)承包地權(quán)利超過(guò)20年的現(xiàn)象，例如，2014年成都市龍泉驛區(qū)同安街辦萬(wàn)家村將其96畝林地租賃給一家企業(yè)長(zhǎng)達(dá)49年[10]；這些流轉(zhuǎn)協(xié)議中規(guī)定的租賃期限已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了20年，顯然已經(jīng)違反了法律規(guī)定，卻反映出實(shí)踐中對(duì)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)承包地的現(xiàn)實(shí)需求，所以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)，即使不影響農(nóng)地的正常流轉(zhuǎn)，但是卻不能滿足實(shí)踐需求。綜上所述，物權(quán)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)才是最符合實(shí)踐需求的，才最能保障土地經(jīng)營(yíng)者的投資預(yù)期。

3.3 債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法建立穩(wěn)定的土地關(guān)系

農(nóng)村土地的承包方往往是村集體組織成員，而經(jīng)營(yíng)方則通常是村集體組織以外的人員，這樣承包經(jīng)營(yíng)方和經(jīng)營(yíng)方就處在一個(gè)不平等的位置上，“熟人社會(huì)”效應(yīng)會(huì)使承包經(jīng)營(yíng)方和經(jīng)營(yíng)方之間的合同關(guān)系更加沒(méi)有保障性，當(dāng)承包經(jīng)營(yíng)方將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去后，如果村集體組織內(nèi)部的成員又想與之簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，只要雙方協(xié)商一致，即使事后承包經(jīng)營(yíng)方賠償了經(jīng)營(yíng)方的損失，但經(jīng)營(yíng)方就再也無(wú)法取回農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)了[11]?？梢?jiàn)這種身份上的不對(duì)等性給經(jīng)營(yíng)方的穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了一些不穩(wěn)定的因素。相比債權(quán)的隨意性和相對(duì)性，物權(quán)的排他性和絕對(duì)性會(huì)給經(jīng)營(yíng)方提供一個(gè)穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，即使發(fā)生爭(zhēng)議，經(jīng)營(yíng)方也可以自己獨(dú)立去起訴或者應(yīng)訴，向第三人主張權(quán)利。因此，只有將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，這樣才能更好地保護(hù)經(jīng)營(yíng)方的權(quán)利。

4 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)塑造的制度完善

4.1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記生效模式

我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第三十五條規(guī)定，當(dāng)事人互換、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可以申請(qǐng)登記，沒(méi)有登記的，不得對(duì)抗善意第三方。由此可知，我國(guó)一直采取的是登記對(duì)抗主義。隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”改革被法定化以后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)速度明顯加快，在增加農(nóng)民收益的同時(shí)如何確保弄農(nóng)民的土地權(quán)益不被惡意侵害也成為一個(gè)重要問(wèn)題。雖然，登記對(duì)抗主義可以保護(hù)交易安全，但是容易造成多方當(dāng)事人爭(zhēng)議的局面，反而不利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。2019年，我國(guó)承包地確權(quán)登記頒證工作已經(jīng)接近尾聲，農(nóng)地權(quán)利界定不斷明確，為實(shí)行登記生效主義奠定了基礎(chǔ)。所以，實(shí)習(xí)登記生效主義正當(dāng)其時(shí)。

4.2 明確土地流轉(zhuǎn)權(quán)利期限

修改后的《農(nóng)村土地承包法》第三十八條規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循的原則，其中規(guī)定土地流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此，其權(quán)利期限應(yīng)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利期限之內(nèi)。但是我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》并沒(méi)有明確規(guī)定出來(lái)，農(nóng)業(yè)較工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)具有一定的特殊性，其前期投入的資金和時(shí)間成本較高，所以農(nóng)地權(quán)利的期限一直是農(nóng)民關(guān)注的焦點(diǎn)[12]。適逢二輪承包的陸續(xù)到期，黨的十九大報(bào)告明確指出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年?！掇r(nóng)地承包法》已經(jīng)明確耕地的承包期為三十年，屆滿后再延長(zhǎng)三十年，因此，僅需在物權(quán)編中明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利期限設(shè)定必須在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包期限之內(nèi)。

4.3 適度放開土地流轉(zhuǎn)限制

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第47條的規(guī)定，承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。擔(dān)保物權(quán)自融資擔(dān)保合同生效時(shí)設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記；實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時(shí)，擔(dān)保物權(quán)人有權(quán)就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先受償[13]。關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保。規(guī)范性文件規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)都可以向金融機(jī)構(gòu)抵押擔(dān)保融資?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十六條規(guī)定承包方可以自主決定采用出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向第三方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過(guò)上述論證，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)界定為用益物權(quán)有其可行性和必要性，所以應(yīng)該承認(rèn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押融資功能。

5 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，其目的在于通過(guò)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。相對(duì)“債權(quán)說(shuō)”而言，“物權(quán)說(shuō)”更能體現(xiàn)我國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)村社會(huì)最為基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)，我們有必要將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行物權(quán)塑造，建立“農(nóng)村土地集體所有權(quán)（自物權(quán)）——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（用益物權(quán)）——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（用益物權(quán)）”的權(quán)利體系模式，從而完善我國(guó)農(nóng)地新型權(quán)力體系構(gòu)建。