宅基地確權(quán)發(fā)證工作現(xiàn)狀與發(fā)展路徑研究
——以壽縣小甸鎮(zhèn)為例

何 明 宋國(guó)寧 翁德彪

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽 合肥 230000）

小甸鎮(zhèn)位于壽縣東南部，下轄16個(gè)村街，共8861戶家庭。房地一體農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要基礎(chǔ)，是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定的重要舉措。此次確權(quán)，是為了將原有《集體土地使用權(quán)證》和《房屋所有權(quán)證》合為一體，并頒發(fā)《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》。

1 農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證工作的研究現(xiàn)狀

2020年5月14日，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），要求在2020年年底前，基本完成宅基地以及集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作。通過(guò)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證，對(duì)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)進(jìn)行依法確認(rèn)，可以有效解決宅基地權(quán)屬糾紛，化解村民之間的矛盾，為村民維護(hù)合法權(quán)益提供保障。

從宅基地確權(quán)發(fā)證發(fā)證遇到的問(wèn)題來(lái)研究，徐玲指出確權(quán)發(fā)證中遇到的問(wèn)題：顧守軍等指出在日照市農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證中存在的問(wèn)題：一戶多宅、無(wú)審批手續(xù)的、發(fā)證面積與實(shí)測(cè)面積不相符等[1]；匡志鵬指出在存在于確權(quán)發(fā)證中的問(wèn)題：未批先建、權(quán)屬資料缺失、面積超標(biāo)、指界簽證率低等[2]。從宅基地確權(quán)影響因素來(lái)研究，楊富茂指出政治面貌、農(nóng)民住房數(shù)量以及家庭年收入對(duì)農(nóng)村宅基地確權(quán)工作認(rèn)知評(píng)價(jià)指數(shù)有正向影響[3]。從宅基地發(fā)證角度來(lái)研究，林榮華等指出在確權(quán)登記發(fā)證過(guò)程中要強(qiáng)化摸底調(diào)查，注重合法發(fā)證，“兩個(gè)違法”行為嚴(yán)肅處理[4]。

2 小甸鎮(zhèn)確權(quán)發(fā)證工作面臨的主要問(wèn)題

2.1 違法建房現(xiàn)象多，一戶多宅現(xiàn)象普遍

《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！蹦壳霸谵r(nóng)村中，存在兩種看法，一種是“建新不拆舊”的陋習(xí)，舊宅在大多數(shù)人眼中既是上一輩傳下來(lái)的祖業(yè)，也是一種情感的寄托，他們不舍得去拆除，甚至在修建新宅時(shí)，也會(huì)在距離老宅不遠(yuǎn)處去選址，然而這種選址存在盲目性和隨機(jī)性，沒(méi)有任何的科學(xué)規(guī)劃，這就導(dǎo)致了“一戶多宅”現(xiàn)象普遍存在，它不僅違反了國(guó)家規(guī)定的一戶一宅制度，而且造成了農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)。

另一種是“多占多建”的不良思想，直接導(dǎo)致“越面積”的現(xiàn)象。1987年以后建房的，廣大農(nóng)民維權(quán)意識(shí)淡薄，沒(méi)有通過(guò)任何審批手續(xù)，私自擴(kuò)大自家的宅基地使用面積，造成了現(xiàn)有使用面積超過(guò)了規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)，這就意味著少部分人占用更多的土地，不僅造成了農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)，還破環(huán)了村集體內(nèi)的公平原則，甚至阻礙了宅基地確權(quán)發(fā)證工作的進(jìn)展。

2.2 宅基地缺乏激勵(lì)機(jī)制

大部分農(nóng)民所受到的教育程度有限，因此對(duì)關(guān)于宅基地方面的法律意識(shí)薄弱，對(duì)國(guó)家實(shí)施的土地整理項(xiàng)目得不到充分認(rèn)識(shí)與理解。站在村民的角度，他們似乎更愿意私下進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工落戶，這就導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地資源閑置嚴(yán)重，甚至成為破房，無(wú)法在里面正常居住，這也就為宅基地確權(quán)工作帶來(lái)了很大的不便，其一，破房是無(wú)法登記發(fā)證的，但在城市上又沒(méi)有其他房地產(chǎn)權(quán)；其二，農(nóng)村宅基地資源閑置，建設(shè)效率利用率低，影響了村容村貌。

2.3 宅基地建設(shè)缺乏規(guī)劃，混亂不堪

最初，農(nóng)村發(fā)展相對(duì)落后，政府并未在農(nóng)村進(jìn)行用地規(guī)劃，使得農(nóng)民在房屋建設(shè)上存在一定的盲目性和隨機(jī)性，導(dǎo)致了如今房屋建設(shè)規(guī)模凌亂，布局不集中，道路狹窄，房屋大小層次不齊。還有雖然后來(lái)各地也按照新農(nóng)村建設(shè)要求制定了村鎮(zhèn)規(guī)劃，但執(zhí)行效果很差，得不到村民的理解與支持，他們?nèi)匀话凑兆约旱南敕ㄈミx址建房，從而導(dǎo)致之前的布局選址一直處于遺棄狀態(tài)。因此宅基地遍地開花，混亂不堪，閑置現(xiàn)象浪費(fèi)嚴(yán)重，阻礙了村鎮(zhèn)規(guī)劃的發(fā)展。

2.4 無(wú)法保證對(duì)宅基地的使用權(quán)益

隨著社會(huì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，少數(shù)人為了獲得更大的利益，尤其是城鎮(zhèn)近郊居民，他們以宅基地為名修建的小產(chǎn)權(quán)房越來(lái)越多，占據(jù)了大量的水田、旱土，對(duì)當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場(chǎng)造成了了嚴(yán)重的影響，擾亂了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果使用法律手段對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)嚴(yán)格控制，那么在面對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題時(shí)，基層干部也很難入手對(duì)其處理。

2.5 基層干部支持度不高

農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證存在時(shí)間緊、任務(wù)重、覆蓋面廣、專業(yè)性強(qiáng)等問(wèn)題，此項(xiàng)工作涉及全中國(guó)所有農(nóng)村，是重大的惠民利民工程，因此，要求各參與單位務(wù)必廣泛宣傳，盡力盡責(zé)，配合有力，做到程序合法、規(guī)范有序，確保應(yīng)發(fā)盡發(fā)。在參與宅基地確權(quán)工作中，村干部自身沒(méi)有實(shí)際參與進(jìn)去，而是指派村民組組長(zhǎng)來(lái)帶隊(duì)，來(lái)配合其他人員的工作。然而，其一，大部分村民組組長(zhǎng)文化程度不高，會(huì)影響工作的效率問(wèn)題；其二，少部分村民組組長(zhǎng)不了解本村民組的情況，如是否存在分戶、戶口數(shù)目問(wèn)題等。

3 促進(jìn)小甸鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證工作的建議

3.1 制定有效政策，規(guī)范農(nóng)村宅基地

針對(duì)“建新不拆舊”的情況，對(duì)那些多出的房屋是不能進(jìn)行確權(quán)的，而且一般都會(huì)采取有償退出的政策，只要農(nóng)民將多余的宅基地退出，那房屋將會(huì)獲得一定的補(bǔ)償。同時(shí)也鼓勵(lì)那些進(jìn)城發(fā)展的農(nóng)民，將自己的宅基地退出，這樣就能夠保障宅基地不會(huì)出現(xiàn)閑置的現(xiàn)象。

針對(duì)“超面積”的情況，如果現(xiàn)有使用面積超過(guò)了地方規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)該按照實(shí)際批準(zhǔn)的面積進(jìn)行登記。對(duì)于超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的那部分面積，應(yīng)在相關(guān)文件上注明，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實(shí)施規(guī)劃重新建設(shè)時(shí)，按有關(guān)規(guī)定做出處理，并按照當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行確權(quán)登記。

3.2 探索有效制度，盤活閑置宅基地

探索宅基地使用權(quán)集體經(jīng)濟(jì)組織合理流轉(zhuǎn)和有償回收制度，尤其是要解決那些進(jìn)城務(wù)工落戶人員的宅基地閑置問(wèn)題，通過(guò)對(duì)這部分閑置宅基地進(jìn)行盤活，不僅保護(hù)了耕地，還保證了集體經(jīng)濟(jì)組織和其他成員的需求。，將零散的閑置宅基地通過(guò)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，將閑置宅基地復(fù)墾成水田、旱地及樹林等，這不僅置換出了建設(shè)用地指標(biāo)，也增加了耕地補(bǔ)充指標(biāo)。另外，將倒騰出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)可以集中使用起來(lái)，通過(guò)招商引資，可以修建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，如種植葡萄、草莓等，這不僅解決了農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題，還促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

3.3 尊重農(nóng)民意愿，科學(xué)規(guī)劃宅基地

在新農(nóng)村建設(shè)中，工作人員一定要秉承公平公正原則，在充分了解農(nóng)民需求的基礎(chǔ)上，一定要對(duì)他們的生活習(xí)慣、生產(chǎn)問(wèn)題考慮周到，科學(xué)合理地規(guī)劃宅基地的位置，它必須滿足有利于生產(chǎn)、交通便利、方便生活、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)約使用土地必須條件，還應(yīng)使村內(nèi)設(shè)施建設(shè)做到功能齊全以及布局合理[5]，同時(shí)嚴(yán)格對(duì)宅基地手續(xù)進(jìn)行審批，滿足他們的建房需求，讓他們可以在自己家宅基地自行蓋自己想要蓋的農(nóng)村房屋。

3.4 保證主體利益，繳納增值收益

借鑒國(guó)有劃撥土地轉(zhuǎn)讓規(guī)定，允許農(nóng)村宅基地在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)，在一戶一宅的基礎(chǔ)上，保證所有權(quán)主體的利益，在轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，要求宅基地使用人和受讓人向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納從中獲得的增值收益，更重要的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。然而，針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)，必須使用法律手段對(duì)其嚴(yán)格規(guī)范起來(lái)，小產(chǎn)權(quán)房不能確權(quán)發(fā)證，不受法律保護(hù)，不能向非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的第三人轉(zhuǎn)讓或出售，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、置換。

3.5 納入考核機(jī)制，激發(fā)基層干部

雖然在農(nóng)村宅基地確權(quán)過(guò)程中，基層干部有配合其他人員，來(lái)做一些基礎(chǔ)的工作，如聯(lián)系村民組組長(zhǎng)、整理村民組戶籍資料等，但這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，大部分基層干部沒(méi)有實(shí)際參與進(jìn)來(lái)。倘若基層干部參與進(jìn)來(lái)，可以讓具體人員負(fù)責(zé)具體的若干村民組，其一，可以彌補(bǔ)村民組組長(zhǎng)的文化水平，大大提高確權(quán)發(fā)證工作以及更多此類工作的效率；其二，他們?cè)诨鶎庸ぷ髂晗揞H高，對(duì)于是否分戶、戶口數(shù)目、是否在城市落戶等問(wèn)題更加了解，有利于工作的進(jìn)展。因此，將此項(xiàng)工作納入基層干部的考核機(jī)制，會(huì)大大促進(jìn)他們的工作積極性，確保農(nóng)村宅基地確權(quán)工作以及其他工作高效完成。