鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下新型農(nóng)村社區(qū)治理研究
——以山東省平陰縣為例

王淑婷

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)，云南 昆明 650500）

新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)就是為了讓農(nóng)村居民能夠享受到現(xiàn)代社會(huì)所創(chuàng)造的物質(zhì)文明與精神文明的成果，促進(jìn)農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展。隨著工業(yè)化的發(fā)展，大量農(nóng)村青壯年人口的外出務(wù)工，傳統(tǒng)的小農(nóng)社會(huì)模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展。這使得農(nóng)村呈現(xiàn)兩極化和空心化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前。開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，有利于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。同時(shí)，有利于解決三農(nóng)問(wèn)題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)作為農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活載體，農(nóng)村社區(qū)治理越來(lái)越受到重視。

1 國(guó)內(nèi)研究

社區(qū)的概念最早在我國(guó)出現(xiàn)，是將“community”翻譯為“社區(qū)”，主要是指在一定的地區(qū)范圍內(nèi)，人們?cè)谕粔K地緣基礎(chǔ)上結(jié)合而成的一個(gè)相互幫助、相互合作的群體，用來(lái)區(qū)別于由血緣紐帶所形成聯(lián)系的親屬群體。在20世紀(jì)30年代，吳文藻與吳景超先生，最早在我國(guó)開(kāi)始倡導(dǎo)進(jìn)行中國(guó)自己本土的社區(qū)研究。近年來(lái)我國(guó)社區(qū)建設(shè)所取得的成就，是我國(guó)社會(huì)學(xué)者的共同努力的結(jié)果，研究成果已經(jīng)在為我國(guó)的城市與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)做出積極貢獻(xiàn)。國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)的治理模式進(jìn)行研究。林俊德通過(guò)對(duì)廈門(mén)馬塘村社區(qū)治理方式的調(diào)研，闡述了村企一體化治理模式的形成和作用，并提出了未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。李勇華介紹了浙江上農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的兩種模式——村聯(lián)社區(qū)模式與一村社區(qū)模式，并對(duì)其進(jìn)行了評(píng)判。學(xué)者針對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)的治理主體有兩種態(tài)度：一是政府占據(jù)主導(dǎo)地位，二是以村民自治為主體。

2 平陰縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

平陰縣，屬于山東省濟(jì)南市轄縣，與肥城、東阿、東平、長(zhǎng)清等縣（市）區(qū)接壤，總面積827km2，全縣人口為32.45萬(wàn)人，被譽(yù)為中國(guó)玫瑰之鄉(xiāng)。平陰縣境內(nèi)多山，為典型山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，村莊分散且規(guī)模小，由于經(jīng)濟(jì)收入低下，大批農(nóng)民外出打工，農(nóng)村地區(qū)留有大量閑置土地，村莊空心化程度高。

2008年，平陰縣作為山東省首批土地增減掛鉤工作試點(diǎn)縣，制定科學(xué)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，將346個(gè)行政村整合為46個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)。目前，平陰縣累計(jì)投資29億，建設(shè)26個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)，占地4300畝。實(shí)現(xiàn)社區(qū)搬遷4.5萬(wàn)人，全縣行政村水泥路全覆蓋，98%村莊普及自來(lái)水，有序推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。同時(shí)，平陰縣出臺(tái)多項(xiàng)有關(guān)新型農(nóng)村社區(qū)的管理服務(wù)文件，強(qiáng)化社區(qū)管理與服務(wù)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重視人才培養(yǎng)，調(diào)動(dòng)社區(qū)居民積極性參與管理。自新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以來(lái)，平陰縣取得了較好的管理效果。

3 平陰縣新型農(nóng)村社區(qū)治理中存在的問(wèn)題

3.1 治理主體單一，缺乏社區(qū)自治能力

農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革在不斷深入和發(fā)展，現(xiàn)階段，農(nóng)村社區(qū)管理仍然以政府為主導(dǎo)，實(shí)行自上而下的管理方式。社區(qū)村委會(huì)聽(tīng)從黨支部的安排，開(kāi)展各項(xiàng)工作，但缺乏橫向的溝通與交流。多元化主體結(jié)構(gòu)主要由社區(qū)村委會(huì)、黨組織、村民小組等組成，表面上組織架構(gòu)存在且合理，但是具體開(kāi)展工作時(shí)，組織架構(gòu)流于表面，形式主義嚴(yán)重。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派工作人員進(jìn)入社區(qū)管理，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員與村民聯(lián)系不夠緊密，并未融入到村民中，導(dǎo)致工作不能有效合理的開(kāi)展。村民自治體現(xiàn)的不夠明確，政府仍為主導(dǎo)者，而村民的話(huà)語(yǔ)權(quán)較小，社區(qū)發(fā)展缺乏內(nèi)生動(dòng)力，自治能力不強(qiáng)。部分政府工作者單一追求政績(jī)，工作辦法單一，并未結(jié)合群眾實(shí)際，并未在農(nóng)民群體中有較大的信服力，導(dǎo)致在社區(qū)治理過(guò)程中遇到較大阻力。

3.2 社區(qū)治理制度不完善

目前，我國(guó)針對(duì)農(nóng)村社區(qū)并未出臺(tái)獨(dú)立的法律，關(guān)于農(nóng)村社區(qū)管理的法律更是一片空白?？勺鳛橹笇?dǎo)的只有部分政策性文件與地方性規(guī)章，嚴(yán)重制約了農(nóng)村社區(qū)管理的健康發(fā)展。

在民主選舉、決策方面，各地操縱、干預(yù)村民委員會(huì)選舉的事情常有發(fā)生；管理人員忽視村民群眾的意見(jiàn)，自行決策。十八大報(bào)告中就社會(huì)管理問(wèn)題在原有“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的基礎(chǔ)上，又添加了“法制保障”這一點(diǎn)，其主要目的就在于使得社會(huì)管理行為更加法治化、規(guī)范化、制度化

3.3 管理體系不健全，缺乏人才

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)需要強(qiáng)有力的人才隊(duì)伍支持，農(nóng)村改革發(fā)展幾十年來(lái)農(nóng)村干部的管理水平、自身素質(zhì)都有了進(jìn)一步的提升，但是隨著農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展，社區(qū)工作越來(lái)越具體，越來(lái)越復(fù)雜，管理人員嚴(yán)重缺乏。一方面，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來(lái)越多的勞動(dòng)力流向城鎮(zhèn)，進(jìn)城尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)實(shí)際居住人員老齡化嚴(yán)重，人力資源嚴(yán)重缺失。另一方面，農(nóng)村社區(qū)的管理人員缺乏新鮮血液，大部分干部年齡較大，缺乏創(chuàng)新意識(shí)，且文化程度偏低，對(duì)農(nóng)村社區(qū)的管理缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)，采用傳統(tǒng)舊思想、老辦法來(lái)進(jìn)行社區(qū)管理，阻礙了社區(qū)的進(jìn)步。

3.4 公共服務(wù)供需失衡，服務(wù)體系不健全

受城鄉(xiāng)二元體制的影響，農(nóng)村社區(qū)并未納入市鎮(zhèn)管理的范圍，與城市社區(qū)相比，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)不配套，在農(nóng)村教育、社會(huì)保障、社會(huì)福利、文娛活動(dòng)等方面較為薄弱。難以滿(mǎn)足社區(qū)全體居民的物質(zhì)和精神需求，未能從實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村管理服務(wù)向社區(qū)管理服務(wù)的轉(zhuǎn)型。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，當(dāng)今農(nóng)民的物質(zhì)需求與精神需求已經(jīng)發(fā)生了巨大的改變，如何完善公共服務(wù)，成為社區(qū)管理中的重要問(wèn)題。

4 新型農(nóng)村社區(qū)治理對(duì)策及建議

考慮到當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)管理工作中存在的這些問(wèn)題，探尋能夠優(yōu)化新型農(nóng)村社區(qū)治理的有效途徑，從組織振興、人才振興、產(chǎn)業(yè)振興、文化振興、生態(tài)振興五個(gè)方面分別提出建議。

4.1 組織振興—完善社區(qū)治理制度，建立健全社區(qū)治理組織機(jī)制

明確村黨支部與村委會(huì)的職責(zé)，完善社區(qū)制度結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，遵守黨章與法律的要求，建立和完善協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)村黨支部與村委會(huì)的職責(zé)進(jìn)行細(xì)化，做到分工明確，責(zé)任清晰；完善社區(qū)管理的各項(xiàng)制度，將社區(qū)的日常管理形成制度，使社區(qū)管理更加規(guī)范化。

4.2 人才振興—重視人才建設(shè)，提高社區(qū)自治能力

在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)和管理中，要大力挖掘優(yōu)秀人才，整合各類(lèi)資源，創(chuàng)造條件吸引有能力的人才參與到社區(qū)管理之中。一方面可以就地取材，積極吸收社區(qū)的年輕居民加入到社區(qū)建設(shè)的隊(duì)伍中來(lái)，但是要有政府進(jìn)行統(tǒng)一的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，使工作人員掌握專(zhuān)業(yè)的社區(qū)知識(shí)和工作技能。另一方面也可以向社會(huì)上公開(kāi)招聘一些對(duì)社區(qū)建設(shè)有激情、有能力的社區(qū)工作者，并且讓他們進(jìn)入社區(qū)、服務(wù)社區(qū)。

加強(qiáng)農(nóng)民在社區(qū)建設(shè)中的主體地位，“最根本的就是要充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮廣大農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性，讓農(nóng)民當(dāng)主人、做主體、唱主角，形成農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力?！?/p>

首先，體現(xiàn)農(nóng)民的主體地位，社區(qū)發(fā)展圍繞農(nóng)民為中心，政府減少過(guò)多的行政干預(yù)，使得社區(qū)形成居民自我管理、自我服務(wù)的居民意識(shí)，政府過(guò)多的干預(yù)社區(qū)內(nèi)部事務(wù)，會(huì)使社區(qū)居民形成依賴(lài)性以及懶惰性，不利于社區(qū)發(fā)展。其次，提高居民的參與意識(shí)，社區(qū)工作人員要向居民宣傳社區(qū)建設(shè)的優(yōu)勢(shì)，并且倡導(dǎo)居民積極發(fā)言。讓居民對(duì)社區(qū)建設(shè)獻(xiàn)上好點(diǎn)子，引導(dǎo)居民參與社區(qū)管理，提高居民參與度，使居民成為社區(qū)真正的主人。同時(shí)積極開(kāi)展活動(dòng)，吸引居民的參與。這樣不但能促使居民積極參與管理，在潛移默化中增強(qiáng)自己的歸屬感。還能使居民在管理中發(fā)表自己的意見(jiàn)和建議，促進(jìn)社區(qū)的良性發(fā)展。

4.3 產(chǎn)業(yè)振興—加大產(chǎn)業(yè)扶持力度，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

事實(shí)證明，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與新型農(nóng)村社區(qū)治理水平呈現(xiàn)正相關(guān)，二者相互促進(jìn)、相互提高，繁榮鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，聚集人才優(yōu)勢(shì)。提高農(nóng)村社區(qū)治理水平，就要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，振興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

一是加強(qiáng)政府支持力度，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。社區(qū)要立足于一些惠農(nóng)政策，深化農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，大力發(fā)展一些高附加值，綠色的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。積極創(chuàng)新社區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，立足于本社區(qū)的特點(diǎn)，搞特色化經(jīng)營(yíng)。充分利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)，將平陰縣的玫瑰花產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)充分融合，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二是規(guī)范生產(chǎn)，打造地區(qū)品牌。提高品牌意識(shí)，對(duì)國(guó)家地理標(biāo)志產(chǎn)品-平陰縣玫瑰花品牌進(jìn)行保護(hù)，推進(jìn)品牌體系建設(shè)。充分利用當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，強(qiáng)抓“社區(qū)+產(chǎn)業(yè)”發(fā)展模式，打造社區(qū)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興。

4.4 文化振興—滿(mǎn)足社區(qū)文化需求，打造當(dāng)?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)鏈

一是積極開(kāi)展社區(qū)文化活動(dòng)，創(chuàng)辦社區(qū)圖書(shū)閱讀室、健身室，定期開(kāi)展體育文化活動(dòng)。采取“社區(qū)主辦+居民團(tuán)體”的形式讓社區(qū)居民獻(xiàn)言獻(xiàn)策參與社區(qū)活動(dòng)管理，提升居民參與度以及文化認(rèn)同感。讓居民自發(fā)組織活動(dòng)，挺高居民創(chuàng)造性。二是利用當(dāng)?shù)氐募t色產(chǎn)業(yè)、民俗風(fēng)俗等文化資源，大力開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村文化，傳承文化歷史。

4.5 生態(tài)振興—堅(jiān)持綠色發(fā)展，構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村社區(qū)

綠水青山就是金山銀山，實(shí)施鄉(xiāng)村振興，綠色發(fā)展是必然選擇。一是建立良好的政策導(dǎo)向，將政府主導(dǎo)與社區(qū)自治結(jié)合起來(lái)，充分利用社區(qū)居民的自我管理。告別過(guò)去以消耗農(nóng)業(yè)資源為主的發(fā)展方式，通過(guò)綠色發(fā)展，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展。二是完善社區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，利用政府扶持資金，建設(shè)好社區(qū)公廁、排污系統(tǒng)、垃圾處理、小區(qū)綠化等基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)宣傳，培養(yǎng)居民環(huán)保意識(shí)，將生態(tài)理念深入社區(qū)。