研究國(guó)土空間規(guī)劃體系中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃

代 培

（湖北君邦環(huán)境技術(shù)有限責(zé)任公司，湖北 武漢 430000）

引言

隨著人民生活水平的逐漸提高，人們對(duì)與生活相關(guān)的各種資源的需求量也日益增長(zhǎng)。由需求增長(zhǎng)帶動(dòng)供應(yīng)增加，供應(yīng)商為了滿足這些需求，對(duì)國(guó)土空間中各類自然資源進(jìn)行過度攫取，導(dǎo)致局部地區(qū)森林、河流、土地、礦產(chǎn)資源、空氣環(huán)境等自然資源被破壞乃至枯竭，局地生態(tài)系統(tǒng)功能失衡。

國(guó)土空間規(guī)劃是指導(dǎo)一定時(shí)期內(nèi)區(qū)域各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的總指導(dǎo)和硬約束。在對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，必須高度重視自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，充分開展資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性雙評(píng)價(jià)，遵循國(guó)土空間“三線一單”（即生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單）環(huán)境管控要求，確保國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施過程中生態(tài)系統(tǒng)仍能保持穩(wěn)定平衡，環(huán)境質(zhì)量能得到持續(xù)改善。

1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的重要性

人類的生存和發(fā)展都依賴于自然資源，隨著人類進(jìn)入現(xiàn)代化科技信息時(shí)代，工業(yè)化生產(chǎn)、機(jī)械設(shè)備的技術(shù)革新都需要大量的自然資源，當(dāng)自然資源被毫無節(jié)制地消耗之后，被掠取的區(qū)域生態(tài)環(huán)境就失去了平衡，隨后被破壞。生態(tài)環(huán)境被破壞代表著資源枯竭、動(dòng)植物滅絕、環(huán)境惡化等一系列的負(fù)面影響。隨著時(shí)代的發(fā)展，越來越多的環(huán)境問題、動(dòng)物滅絕的消息以及雪山冰川的融化才使得人們意識(shí)到：資源，并不是無限的。惡化的生態(tài)環(huán)境與越來越好的人類發(fā)展形成了鮮明對(duì)比[1]。

生態(tài)環(huán)境部已明確提出“十四五”時(shí)期我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本思路和環(huán)境質(zhì)量改善策略，如將對(duì)生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)破壞補(bǔ)償做出研究，對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞者進(jìn)行處罰，做到區(qū)域綠色協(xié)調(diào)發(fā)展；關(guān)于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量方面，主要針對(duì)總量減排、源頭減排以及結(jié)構(gòu)減排等進(jìn)行控制，以生態(tài)環(huán)境的高水平保護(hù)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；將對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管制度進(jìn)行完善，從執(zhí)法、科研、監(jiān)測(cè)以及人才等多方面入手，建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體系。

2 國(guó)土空間規(guī)劃三條控制線

國(guó)土空間規(guī)劃三條控制線是指生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田，這是國(guó)土空間規(guī)劃中的重要內(nèi)容。

生態(tài)保護(hù)紅線是指對(duì)于生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能如具備水源涵養(yǎng)、維持生物多樣性、水土保持等作用的極重要區(qū)域以及容易出現(xiàn)水土流失、沙漠化、海岸侵蝕等極敏感區(qū)域必須強(qiáng)制性嚴(yán)格控制保護(hù)。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃分是在當(dāng)前的城市發(fā)展現(xiàn)狀上對(duì)城市的承載能力、人口以及經(jīng)濟(jì)等方面進(jìn)行整合分析，從而對(duì)城市發(fā)展的總量進(jìn)行框定，對(duì)其容量進(jìn)行限定，從而防止城市無序蔓延。

永久基本農(nóng)田是保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，實(shí)施永久特殊保護(hù)的耕地。但當(dāng)前已經(jīng)劃分的永久基本農(nóng)田存在著嚴(yán)重的環(huán)境污染、非法占用以及劃定不實(shí)等相關(guān)問題，因此需要在保證永久基本農(nóng)田總面積不變的情況下做出大力整改，提高質(zhì)量，穩(wěn)定布局。

國(guó)家提出設(shè)置這三條控制線的主要目的是在生活、生態(tài)和生產(chǎn)三方面進(jìn)行協(xié)調(diào)平衡，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，這三條控制線必須要守得住、有權(quán)威、劃得實(shí)，以便后期進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃方案創(chuàng)新。

3 當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系中存在的問題

3.1 國(guó)土空間規(guī)劃方案不夠完善

自改革開放以來，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了飛速發(fā)展時(shí)期，人們的價(jià)值觀、思想觀、世界觀都受到了一定的影響，社會(huì)架構(gòu)和行政組織體系都發(fā)生了一定的變化。但思想創(chuàng)意的變動(dòng)跟不上時(shí)代的發(fā)展速度，許多城市的國(guó)土空間規(guī)劃方案還是以前的老版本，未能與飛速發(fā)展的社會(huì)體系、文化體系、政治體系等進(jìn)行結(jié)合，使得國(guó)土空間的規(guī)劃方案創(chuàng)意滯后，未能達(dá)到預(yù)期中的目標(biāo)。

同時(shí)，時(shí)代的快速發(fā)展使得發(fā)展與資源更加密不可分。生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)是一個(gè)長(zhǎng)期的、實(shí)時(shí)變動(dòng)（持續(xù)改善）的工作，因此需要國(guó)土空間規(guī)劃方案也具備長(zhǎng)期的、實(shí)時(shí)變動(dòng)的機(jī)制。但思維框架的限制使得國(guó)土空間規(guī)劃方案滯后，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)建設(shè)的需求發(fā)生了沖突[2]。

3.2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)受到限制

我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)土空間規(guī)劃體系是按行政管理體系分五個(gè)層級(jí)，分別是國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。按行政層級(jí)分級(jí)可使得國(guó)土空間規(guī)劃便于管理，使得規(guī)劃方案更貼近當(dāng)?shù)氐囊?guī)劃特色。但從長(zhǎng)期來看，這樣分級(jí)的缺陷也很明顯。尤其在基層行政區(qū)域進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，通常是根據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)以及社會(huì)狀態(tài)來進(jìn)行規(guī)劃的，短時(shí)間內(nèi)能夠達(dá)到很好的效果，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，國(guó)土空間的規(guī)劃時(shí)間跨度長(zhǎng)，未能根據(jù)當(dāng)?shù)氐墓I(yè)發(fā)展做出合理預(yù)測(cè)規(guī)劃，致使規(guī)劃在后期的建設(shè)實(shí)施中需要根據(jù)當(dāng)時(shí)情況做出具體調(diào)整，可能會(huì)增加實(shí)施成本，也會(huì)延長(zhǎng)工期，更使得生態(tài)環(huán)境的保護(hù)受到了限制甚至是再次破壞。

此外，我國(guó)的國(guó)土空間狀態(tài)復(fù)雜，各行政單位之間對(duì)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況缺乏信息共享平臺(tái)，各地區(qū)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)度未能進(jìn)行實(shí)時(shí)共享，其有效性與可靠性都未能在各行政單位之間互通。好的規(guī)劃方案不能借鑒，壞的規(guī)劃方案不能避免，導(dǎo)致國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施受到參考信息不足的限制。

4 國(guó)土空間規(guī)劃體系中生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有效措施

4.1 構(gòu)建完善的國(guó)土規(guī)劃體系

在對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行規(guī)劃時(shí)候，必須要有所依據(jù)，不能盲目地進(jìn)行規(guī)劃，在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃之前，可以根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)、當(dāng)?shù)氐拿褡屣L(fēng)俗、社會(huì)的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)等制定出科學(xué)合理的國(guó)土規(guī)劃體系并加以完善?，F(xiàn)階段可以參考的相關(guān)法律法規(guī)有《土地管理法》《城市規(guī)劃法》《國(guó)土資源聽證規(guī)定》等。

相關(guān)政府機(jī)構(gòu)必須明確自身的政治職能，使得國(guó)土空間規(guī)劃工作能夠得到有效且快速地開展，避免在工作中因?yàn)槁毮懿幻鞔_造成資源的浪費(fèi)，此外將各部門職能予以明確，根據(jù)職能之間的聯(lián)系將各部門之間的工作緊密聯(lián)系，讓工作在各部門之間的積極配合之下快速進(jìn)行。同時(shí)還需要重視人才的培養(yǎng)，國(guó)土空間規(guī)劃是一個(gè)長(zhǎng)期的、實(shí)時(shí)變動(dòng)的工作，所以在對(duì)管理人員和規(guī)劃方案的相關(guān)研究人員進(jìn)行篩選時(shí)一定要注意其自身的技能素養(yǎng)，如篩選出的人員數(shù)量不足，則可適當(dāng)放寬條件或?qū)寄芩仞B(yǎng)不足的人員進(jìn)行培訓(xùn)，盡量保證國(guó)土空間規(guī)劃工作是在專業(yè)人才的帶領(lǐng)下進(jìn)行的。

構(gòu)建完善的國(guó)土規(guī)劃體系從而實(shí)現(xiàn)對(duì)人員調(diào)配、設(shè)備管控、信息共享的統(tǒng)一管理，使得國(guó)土空間規(guī)劃工作快速、高效、有序進(jìn)行。

4.2 提升生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)效益

近年來，越來越多的人開始重視對(duì)生活環(huán)境，包括周邊的綠化環(huán)境、居住建筑健康材料以及衛(wèi)生條件等。為了滿足人們的需求以及環(huán)境保護(hù)的政策要求，許多地方政府加大了對(duì)城市綠化工作的投資力度，這些方案的實(shí)施使得生態(tài)環(huán)境得到了一定改善，但對(duì)于整體的生態(tài)環(huán)境變化而言，這一點(diǎn)保護(hù)顯得微不足道，因?yàn)槭車?guó)土空間規(guī)劃的限制，仍然有許多的生態(tài)環(huán)境處于惡化當(dāng)中，對(duì)于環(huán)境質(zhì)量以及人們的生活質(zhì)量都有不小的影響。

針對(duì)這一點(diǎn)，當(dāng)?shù)匦姓挝粦?yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況制定出合理的規(guī)劃方案，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行提升，制定出各種優(yōu)惠政策，吸引投資者進(jìn)行投資，雖然這樣做會(huì)使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)變得有些商業(yè)化，但效果很好，而越來越多的旅游景點(diǎn)的出現(xiàn)也正說明了這一點(diǎn)。

4.3 提高全民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)

環(huán)境保護(hù)，不僅是政府的責(zé)任，更是社會(huì)的責(zé)任，因?yàn)槿藗兩钤谶@個(gè)環(huán)境中，就有責(zé)任對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。在保護(hù)環(huán)境的呼吁聲越來越大的當(dāng)下，相關(guān)政府部門可以利用這一優(yōu)勢(shì)將環(huán)境保護(hù)知識(shí)進(jìn)行全民普及，號(hào)召整個(gè)社會(huì)來進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

建議地方政府設(shè)置相關(guān)環(huán)境整治公眾意見箱。人們?nèi)鐚?duì)自身的生活環(huán)境有不滿意，可以將其具體意見和建議投入到政府的環(huán)境整治意見箱中。政府部門根據(jù)公眾的意見或建議制定合理的解決方案，讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作做到全民參與和具體問題具體分析解決，提高工作效率，還能集思廣益，給國(guó)土空間規(guī)劃提供更多的創(chuàng)意。

加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，倡導(dǎo)健康出行、低碳出行，從一點(diǎn)一滴的細(xì)節(jié)上進(jìn)行對(duì)環(huán)境的保護(hù)，將這些細(xì)節(jié)匯總起來，就是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有生力量。

4.4 構(gòu)建信息共享平臺(tái)

國(guó)土空間規(guī)劃會(huì)因?yàn)楦鱾€(gè)區(qū)域的地域狀態(tài)不同而產(chǎn)生差異，但不同的地域之間的某些地域特征具有相似甚至完全相同之處，那么對(duì)同一地區(qū)的失敗或成功的經(jīng)驗(yàn)都有值得借鑒的地方，同時(shí)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)措施中，可以將各個(gè)地區(qū)的保護(hù)措施進(jìn)行匯總，將過往的經(jīng)驗(yàn)與實(shí)際情況進(jìn)行融合，最終制定出屬于自身的國(guó)土空間規(guī)劃方案。

構(gòu)建信息共享平臺(tái)的重要性在于將信息進(jìn)行實(shí)時(shí)共享，給后來者或同行者提供更多更廣闊的操作空間，節(jié)省了規(guī)劃成本，縮短了規(guī)劃時(shí)間跨度。

5 結(jié)語

綜上所述，國(guó)土空間規(guī)劃體系中生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須在完善的政治體系下開展工作并堅(jiān)決執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī)，在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃工作的同時(shí)，將所獲得的信息與經(jīng)驗(yàn)，與同行分享，在更好地進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃工作的同時(shí)還能夠避免一些雷區(qū)。此外，提升全民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，讓整個(gè)社會(huì)參與到環(huán)境保護(hù)工作中，在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)還能給國(guó)土空間規(guī)劃做出貢獻(xiàn)，從而保證資源乃至社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[3]。