農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中法律制度的完善

馬哲陽

（河北經(jīng)貿(mào)大學，河北 石家莊 050061）

由于我國近幾年沒有下發(fā)關于土地流轉(zhuǎn)的新政策，關于土地政策將會繼續(xù)沿用由中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2014年印發(fā)的《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，并且要求各地區(qū)和各個部門要根據(jù)自身的實際情況貫徹執(zhí)行此意見。近些年來，我國的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化水平不斷提高，由于農(nóng)村勞動人口大量涌入城鎮(zhèn)，農(nóng)村現(xiàn)代化進程相較于其他方面仍落后，因此發(fā)展農(nóng)村現(xiàn)代化不容延誤。實踐生活表明農(nóng)村現(xiàn)代化進程主要依賴于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模發(fā)展，因此要加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展與完善。

1 土地流轉(zhuǎn)概述

1.1 對土地流轉(zhuǎn)的界定

土地流轉(zhuǎn)的全稱是農(nóng)村承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)戶可以將自己所承包的集體土地在自己手中空閑的土地可以選擇全部或者部分的土地予以轉(zhuǎn)包，通俗來說就是農(nóng)戶自己將土地經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓給其他人或者組織，然后自己卻保留承包權。土地流轉(zhuǎn)的方式主要包括以下幾種：轉(zhuǎn)包、出租、入股、互換、合作等方式。土地流轉(zhuǎn)的方式大大提高了農(nóng)戶們的積極性，土地流轉(zhuǎn)重在鼓勵與發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展大面積的農(nóng)作物種植產(chǎn)業(yè)。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的原因

1.2.1 經(jīng)濟因素

由于土地承包的成本過于昂貴且收益成本低下，致使許多農(nóng)民們在農(nóng)業(yè)稅免征之前，承包經(jīng)營土地的積極性不高。農(nóng)民由于承包經(jīng)營土地，使得其承受更大的經(jīng)濟壓力，且承包土地所帶來的利益無法滿足生活的需求，致使許多農(nóng)民選擇放棄土地的承包與經(jīng)營，選擇其他的生活生產(chǎn)方式，主要表現(xiàn)為外出務工或經(jīng)商，這些外出農(nóng)民選擇將自己手中土地的承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)給親友或其他農(nóng)戶，也有些農(nóng)戶選擇以自己享有的土地承包經(jīng)營權投股或參股。高昂的承包成本與底下的收益成本所造成的極大的差距使得在過去幾年中，成為土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的最重要的因素之一。

1.2.1 社會結(jié)構因素

社會結(jié)構這一因素較為復雜，主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構方面和農(nóng)村建設發(fā)展方面。由于近些年來農(nóng)村大力提倡與發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村勞動人口的向外轉(zhuǎn)移，致使先前農(nóng)戶們賴以生存的第一產(chǎn)業(yè)逐漸的被排擠與停滯不清，使得農(nóng)村原本存在的人多地少的矛盾更加突出，農(nóng)戶們無法在通過僅有的土地資源來維持自身的生計，于是大量勞動力紛紛向本地農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)靠攏或向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，在轉(zhuǎn)移的勞動力中有一些因為某些其他因素的影響而選擇帶動全家一起轉(zhuǎn)移，便將自己手中的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)給他人。同時在各種政策的支持下，鎮(zhèn)、村一些非農(nóng)建設項目的需要也紛紛興起與發(fā)展，招商引資與工業(yè)園區(qū)建設等非農(nóng)建設項目用地需要，鎮(zhèn)、村將土地承包經(jīng)營權以租賃的方式從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)出來。不僅僅如此，農(nóng)村同時也要發(fā)展自身實力，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整建設也蜂擁而上。農(nóng)村不僅僅只能依靠小農(nóng)小戶手中那些零星的土地創(chuàng)造經(jīng)濟價值，而是選擇將村集體土地承包給有能力承包大面積的組織或大戶進行大面積的種植。于是，估計農(nóng)戶將土地承包權轉(zhuǎn)給大戶，同時再將農(nóng)戶的土地通過出租等方式轉(zhuǎn)包給大戶，即“反租倒包”。

2 土地流轉(zhuǎn)法律問題分析

2.1 集體經(jīng)濟模式主導方面

由于在農(nóng)村土地主要歸屬于集體所有，關于土地流轉(zhuǎn)方面的重大決策與問題需要村集體的投票與表決，這使得在集體模式下土地流轉(zhuǎn)存在一定的規(guī)范性與組織性，具有一定的優(yōu)勢。但由于土地承包中存在轉(zhuǎn)包與反租，且轉(zhuǎn)包所獲取的租金要高于反租的租金，使得農(nóng)村更加傾向于轉(zhuǎn)包土地，而非是反租。在這種情形下集體組織并不會考慮農(nóng)戶的需求，強制轉(zhuǎn)包土地，這與土地流轉(zhuǎn)的最初的目的相違背，極大損害了農(nóng)戶們的利益。同時由于關于土地流轉(zhuǎn)的配套法律制度仍舊不夠完善，沒有相應的法律法規(guī)，一些集體組織中的領導人濫用手中的權力，將農(nóng)戶手中的耕地轉(zhuǎn)租給他人，獲取利益。

2.2 農(nóng)民自主自發(fā)模式

由于有了集體經(jīng)濟組織的存在，農(nóng)戶心理上存在著一定的僥幸，致使其對于這方面的法律意識缺失，缺乏保護自有利益意識。農(nóng)戶們自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在自己與親朋好友之間，這就是所謂的“熟人社會”交際關系，由于都是自己的所相熟的朋友，大多都是口頭的約定，沒有簽訂正式的土地流轉(zhuǎn)書面合同，以致在后續(xù)發(fā)生的糾紛，由于缺乏證據(jù)，糾紛得不到妥善的解決，這種情形同樣也使得土地流轉(zhuǎn)的效率大大的降低。即便農(nóng)戶們與承包者簽訂了書面的土地流轉(zhuǎn)合同，由于其法律知識掌握的不夠完善，簽訂的書面合同缺乏一些必要的內(nèi)容，如：權利與義務的規(guī)定不夠明確等。如若后續(xù)出現(xiàn)糾紛，雙方難免各執(zhí)一詞，使得糾紛處理起來難度大大增加。

3 法律制度的完善

3.1 完善土地產(chǎn)權法律規(guī)定

農(nóng)村土地實行集體經(jīng)濟制度，土地的所有權歸屬于集體組織，農(nóng)戶則保留土地的承包權，可以根據(jù)自己的意愿來進行土地的流轉(zhuǎn)。明確區(qū)分土地所有權、承包權和經(jīng)營權，有利于更好維護三方（即集體、農(nóng)戶和承包者）的利益與關系，也在一定程度上大大促進了土地的使用效率，使土地資源發(fā)揮其最大的價值。同時也要加強土地產(chǎn)權的相關法律法規(guī)的規(guī)定，明確在土地流轉(zhuǎn)中哪些可為，哪些不可為。完善土地流轉(zhuǎn)方式中的出租、抵押等相關的規(guī)范。進一步明確土地的適用方式與范圍，各個地區(qū)要依據(jù)本區(qū)域內(nèi)的自然經(jīng)濟條件、農(nóng)村勞動人口遷移情況、農(nóng)業(yè)機械化水平高低等因素，分析確定本區(qū)域土地規(guī)模經(jīng)營的側(cè)重，加強對土地使用方式的監(jiān)管與監(jiān)督。

3.2 健全土地承包監(jiān)督制度

由于農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)制度不夠完善，使得其并沒有建立與其相配套的監(jiān)督監(jiān)管制度，相關的部門對于土地的流轉(zhuǎn)沒有必需的監(jiān)管，致使其中的一些人員以權謀私，帶來資本的沖擊，隨意改變土地的用途，違背農(nóng)戶的意志，強制與其簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。針對此類情形，我們要建立公開透明的信息公開制度，加快建設網(wǎng)上公示制度，同時明確內(nèi)部工作人員的職能分工，各司其職，保證在自身工作范圍內(nèi)的清廉與公正?；鶎诱c村干部之前要形成良性的工作關系，加強對其的外部監(jiān)督，如檢察院、紀檢委等。同時建設網(wǎng)上公示，接受群眾的監(jiān)督與建議，及時公開相關的土地流轉(zhuǎn)信息。

3.3 加強土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳

土地流轉(zhuǎn)政策在土地流轉(zhuǎn)的實踐操作中有著至關重要的作用，政策是實踐的指路人，其明確的要求可為與不可為。各個地區(qū)的相關部門要加強對土地政策的宣傳，相關的工作人員要積極學習政策的內(nèi)容，提升自身關于土地流轉(zhuǎn)方面的法律知識的能力。同時相關的工作人員以及領導干部們要加強自身遵守規(guī)范，提高為民服務的意識，提升自身的思想覺悟，進一步落實土地流轉(zhuǎn)的相關政策。同時也要積極開展宣傳政策活動，開展多種形式的宣傳活動，如：座談會等。同時相關部門也要加強網(wǎng)上信息的宣傳，開設網(wǎng)上宣傳公告欄，方便廣大群眾們獲取政策信息。

3.4 完善多途徑糾紛解決方式

在《農(nóng)村土地承包法》第五十一條中關于土地流轉(zhuǎn)的糾紛做出了原則規(guī)定:“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府等調(diào)解解決。當事人不愿意協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴?！备鶕?jù)這一規(guī)定，可以看出解決農(nóng)村糾紛可以采取四種途徑，即當事人協(xié)商、雙方調(diào)解、申請仲裁機構裁決和法院訴訟。當事人協(xié)商要在自愿、平等的基礎上進行協(xié)商，這與土地流轉(zhuǎn)中的堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t不謀而合。當事人協(xié)商是成本最低，最方便最快捷的解決糾紛的形式。由于農(nóng)村之間的土地承包主要發(fā)生在與自己的相熟的人中，雙方的協(xié)商是最有利于維護雙方關系的方式。調(diào)解，也應當本著自愿平等的基礎，但調(diào)解與協(xié)商有著一定的區(qū)別。調(diào)解最常見的方式為人民調(diào)解，人民調(diào)解為我國特有的解決糾紛的方式，是我國一項偉大的創(chuàng)新，由于土地流轉(zhuǎn)糾紛大多發(fā)生在農(nóng)戶之間，出現(xiàn)一些較為復雜錯亂的關系，其他機構不便插手，應當優(yōu)先適用調(diào)解。仲裁在實踐中作為一種最常用的解決糾紛的法律途徑，發(fā)揮著重要的作用。在一些土地流轉(zhuǎn)的糾紛中有些真的難以通過前兩種方式解決，在訴訟和仲裁中應當優(yōu)先選擇仲裁，最后是訴訟。

4 結(jié)語

綜上分析，通過文章以上對我國土地流轉(zhuǎn)中存在的一些問題可以有一些深入的了解與研究，同時我們也要加強對土地流轉(zhuǎn)制度中的漏洞及時建立健全的配套設施。但是由于各個地區(qū)的不同的情形，也需要對癥下藥，依據(jù)本區(qū)域不同的情形來進行不同的針對策略。同時相關部門和各級工作的負責人要加強對本區(qū)域內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)動態(tài)把握住大方向，要提高自身的行政能力。適度完善和加強本區(qū)域的法律法規(guī)和糾紛解決方式，提高土地資源的使用效率，為農(nóng)戶們謀取利益，為推進農(nóng)村現(xiàn)代化進程提供動力。