政府治理視角下建立保障糧食安全協(xié)同機制的意義、問題及對策

楊志勇

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110161）

糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)，關(guān)乎國運民生。習(xí)近平總書記多次強調(diào)：“保障糧食安全是永恒的課題，任何時候都不能放松”“要把保障糧食安全放在突出位置”。而在中國特色社會主義進(jìn)入新時代的關(guān)鍵階段，我國將會面臨更多的挑戰(zhàn)，將會有更多的風(fēng)險、危機需要主動防范，有更多矛盾、問題需要妥善解決，傳統(tǒng)的單邊風(fēng)險治理模式顯然難以應(yīng)對如此復(fù)雜的局面。在政府治理過程中，保障糧食安全必須建立政府主導(dǎo)、其他利益主體有效參與的協(xié)同機制，強化糧食安全治理政府內(nèi)外協(xié)作，形成治理合力，提高治理效度，有效防范糧食安全風(fēng)險。

1 建立協(xié)同機制的意義

建立協(xié)同機制是政府治理糧食安全問題的客觀需求。從一般意義上講，政府治理是指政府行政系統(tǒng)作為治理主體，對社會公共事務(wù)的治理。就其治理對象和基本內(nèi)容而言，其包含著政府對于自身、對于市場及對于社會實施的公共管理活動［1-2］。保障糧食安全涉及糧食生產(chǎn)、流通、消費等各環(huán)節(jié)中各級政府、糧食生產(chǎn)者、糧食經(jīng)營者、糧食消費者和社會監(jiān)督者等多元利益主體的權(quán)益訴求、分配與實現(xiàn)等，是政府的重要責(zé)任和治理目標(biāo)。當(dāng)前，我國糧食生產(chǎn)能力不斷增強，糧食流通現(xiàn)代化水平明顯提升，糧食供給結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展［3］，糧食安全保障基礎(chǔ)愈加堅實。然而，政府內(nèi)部機構(gòu)之間以及與其他利益主體間的協(xié)同程度和成效不高，使得糧食安全治理合力缺乏，不利于多元利益主體間的利益協(xié)調(diào)與矛盾解決，在很大程度上制約了糧食行業(yè)高質(zhì)量、高效率、公平、可持續(xù)及安全發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。隨著糧食安全風(fēng)險復(fù)雜性、衍生性和疊加性的不斷凸顯，加之現(xiàn)實存在的不同利益主體價值判斷的特殊性和利益需求的多樣性，政府在糧食安全治理中需要重點關(guān)注治理權(quán)威多元化的治理需求，積極與其他利益主體建立共同治理糧食安全問題的協(xié)同機制，保障多元利益主體利益最大化，提高政府防范風(fēng)險的能力。

在糧食安全治理過程中，政府與其他利益主體構(gòu)建保障糧食安全的協(xié)同機制能發(fā)揮多重現(xiàn)實作用：第一，通過內(nèi)部部門間的合理分工和有效協(xié)作，能進(jìn)一步明確糧食相關(guān)部門權(quán)責(zé)邊界，規(guī)范行政行為，提高糧食相關(guān)政令執(zhí)行效率，提高政府糧食安全行政管理效能；第二，通過與其他利益主體的協(xié)同過程，形成政府主導(dǎo)、社會協(xié)同的糧食安全治理模式，體現(xiàn)風(fēng)險治理的高參與度和融合度，發(fā)揮多元利益主體的治理合力，實現(xiàn)利益協(xié)商和利益包容基礎(chǔ)上的集體行動；第三，通過信息溝通協(xié)作過程，提高制定糧食相關(guān)政策及法規(guī)等的科學(xué)性、民主性和有效性，進(jìn)一步規(guī)范政府及其他利益主體在糧食生產(chǎn)、流通、消費過程中的協(xié)同活動，強化糧食安全治理的社會監(jiān)督效用；第四，通過宣教過程，提高各利益主體的風(fēng)險預(yù)警、防范和應(yīng)對能力以及協(xié)同參與能力；第五，提升服務(wù)型政府形象，增強政府治理威信和凝聚力。

2 政府治理視角下建立保障糧食安全協(xié)同機制存在的問題

2.1 協(xié)同意識不強

保障糧食安全需要多元利益主體充分參與、共同協(xié)作。但當(dāng)前一些政府部門對糧食相關(guān)風(fēng)險認(rèn)知不足，對于建立糧食安全協(xié)同機制的必要性認(rèn)識不足，常因自身利益的保護(hù)和剛性管理的慣性而忽視與其他利益主體間的協(xié)作。同時，權(quán)威性治理經(jīng)驗的暫時收效對政府協(xié)同觀念轉(zhuǎn)變形成了一定阻礙，角色轉(zhuǎn)變在短時間內(nèi)難以完成。

2.2 監(jiān)管資源不足

多數(shù)基層糧食監(jiān)管部門監(jiān)管資源不足，不利于監(jiān)管效能的提高和與其他利益主體間的協(xié)作。一是監(jiān)管人員數(shù)量少，執(zhí)法力量不足，甚至個別區(qū)域出現(xiàn)了以電話問詢代替現(xiàn)場檢查的監(jiān)管方式。二是監(jiān)管人員結(jié)構(gòu)不合理。糧食安全監(jiān)管人員中高學(xué)歷人員少，業(yè)務(wù)能力提升速度慢，無法深層提高整體監(jiān)管能力。三是監(jiān)管包括跨部門聯(lián)合監(jiān)管所需經(jīng)費預(yù)算不足，致使經(jīng)費審批慢、分配不合理，影響糧食監(jiān)管協(xié)作的實現(xiàn)。

2.3 政府內(nèi)部協(xié)作效果差

各糧食主管部門的職能雖已明確，但對于部門間職能交叉點中存在的問題還沒有形成較好的解決方案。例如，糧食流通過程中的行政許可、行政檢查和行政處罰歸屬不同部門，而不同監(jiān)管部門間的聯(lián)合執(zhí)法通常需要在不確定的時間進(jìn)行溝通和計劃，單一部門無法快速或徹底解決相關(guān)問題，在很大程度上降低了協(xié)同監(jiān)管效率。同時，各政府部門之間的協(xié)作缺乏規(guī)范性和持續(xù)性。多部門間常以重要時間節(jié)點為協(xié)作契機，缺乏聯(lián)合監(jiān)管的長效機制；各部門間監(jiān)管過程中收益管理的出發(fā)點不同，致使不同部門執(zhí)法行為終止提前或滯后，影響協(xié)作的整體效果。

2.4 與其他利益主體間的協(xié)商過程需強化

構(gòu)建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應(yīng)急處置的社會矛盾綜合治理機制，需要政府與其他利益主體共同完善各類調(diào)解聯(lián)動工作體系，從而平衡糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者之間的利益，增強風(fēng)險管控和社會監(jiān)督效用。當(dāng)前，保障糧食安全的相關(guān)制度確立和風(fēng)險化解過程常以政府決策、媒體發(fā)布、生產(chǎn)者適應(yīng)、經(jīng)營者遵守和消費者接受的模式運行。政府與其他利益主體間的信息交流效度不高，各主體的風(fēng)險預(yù)期、利益訴求和制度建議的溝通渠道不夠暢通，協(xié)商形式和手段單一、固化，缺少多利益主體共同參事議事的良性互動平臺。

2.5 宣教體系不合需求

當(dāng)前，我國政府在糧食安全的宣教方面缺失多元利益主體間協(xié)作意義、行為規(guī)范和參與途徑等信息的傳導(dǎo)。以糧食流通環(huán)節(jié)為例，政府及相關(guān)部門多數(shù)以許可審批、質(zhì)量抽檢、行政處罰等行政行為進(jìn)行監(jiān)管，忽視對糧食經(jīng)營者的法制宣傳和安全教育，缺乏思想層面的共同建設(shè)。在宣教方式上，缺乏創(chuàng)新性和針對性，對不同受眾的認(rèn)知特點和習(xí)慣關(guān)注不到位。在宣教效果上，宣教對象對參與糧食安全治理的必要性和重要性的認(rèn)知未達(dá)到應(yīng)有程度，缺乏利益共同體和合力抵御風(fēng)險的協(xié)作理念，參與協(xié)作的積極性不高。同時，多利益主體對各自利益風(fēng)險的防范意識和處置能力較低，容易盲目行動，參與糧食安全治理的協(xié)作能力不足。

3 政府治理視角下建立保障糧食安全協(xié)同機制的對策

政府作為糧食安全治理的核心主體，要在提高自身協(xié)同意識的基礎(chǔ)上，增強內(nèi)部工作協(xié)調(diào)性，為多利益主體能參與、可參與、會參與到糧食安全治理中提供基礎(chǔ)保障。

3.1 增強協(xié)同意識

協(xié)同性是系統(tǒng)觀念的關(guān)鍵特性，要想實現(xiàn)糧食安全治理體系和能力現(xiàn)代化，政府在其治理過程中必須增強協(xié)同意識，推動構(gòu)建“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的糧食安全治理共同體。一是要普遍開展思想政治教育，強化政府人員以人民為中心的工作理念；二是經(jīng)常性開展糧食安全風(fēng)險培訓(xùn)，提高對當(dāng)前糧食安全工作中存在問題和面臨挑戰(zhàn)的認(rèn)知，增加政府內(nèi)外部間協(xié)作意義和方法的培訓(xùn)內(nèi)容；三是科學(xué)制定政府領(lǐng)導(dǎo)層和各部門的協(xié)作工作考核機制，以多主體參與度、政府內(nèi)部及與外部間的協(xié)作暢通度、增益創(chuàng)新性及效果等作為考核因素，促進(jìn)糧食安全治理中正確權(quán)力觀和利益觀的養(yǎng)成。

3.2 強化法制保障

政府要以現(xiàn)有糧食安全相關(guān)法律為基本依據(jù)，以糧食安全相關(guān)利益主體間利益的平衡和協(xié)調(diào)為目標(biāo)，系統(tǒng)總結(jié)糧食安全工作特別是增強與其他利益主體間協(xié)作的成熟經(jīng)驗與好做法，科學(xué)制定法規(guī)、規(guī)章和政策等，以保障多方利益最大化和利益矛盾有效化解。內(nèi)容上，一是要注重政府間、政府與其部門、部門間的協(xié)作關(guān)系，明確并細(xì)化各自權(quán)責(zé)，確定農(nóng)業(yè)、糧食、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生和應(yīng)急等部門協(xié)作中的權(quán)利與義務(wù)，保障監(jiān)管行為的高度協(xié)調(diào)性。二是要建立與其他利益主體間的協(xié)作規(guī)范。例如，在糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)，側(cè)重針對糧食生產(chǎn)者參與土地及水資源利用、科技應(yīng)用和環(huán)境保護(hù)等政策制定及實施的條件、形式、范圍、程度和效果評價等方面進(jìn)行規(guī)范。

3.3 注重協(xié)同監(jiān)管

一方面，要根據(jù)監(jiān)管工作數(shù)量和質(zhì)量需求，通過適當(dāng)擴充編制和招收輔助人員，增加糧食安全監(jiān)管人員數(shù)量，緩解基層監(jiān)管人員工作壓力，解決監(jiān)管不全面、基層監(jiān)管缺位等問題。二是建立道德素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平同等權(quán)重的選人用人標(biāo)準(zhǔn)。三是通過理論和實踐相結(jié)合的常態(tài)化培訓(xùn)，提升監(jiān)管人員業(yè)務(wù)能力。四是不斷完善糧食安全監(jiān)管體系，加大糧食安全質(zhì)量檢查和執(zhí)法力度。注重糧食生產(chǎn)中種子、土地、水資源和環(huán)境等的源頭管控；推動糧食經(jīng)營企業(yè)責(zé)任落實，提高糧食收銷、儲運、加工等活動的風(fēng)險管理水平；提高糧食消費糾紛及隱患處置效率；建立糧食安全問題的多級評價和聯(lián)合評價機制，實行多利益主體共同參與和監(jiān)督的糧食安全監(jiān)管模式。

3.4 完善協(xié)商機制

政府與其他利益主體間的協(xié)商過程不僅是制定糧食治理相關(guān)政策和法規(guī)的必須前提，也是多元利益主體參與糧食生產(chǎn)、流通、消費和監(jiān)督的方式方法等實踐方案制定的基礎(chǔ)，在很大程度上決定和影響協(xié)同機制的構(gòu)建和運行。政府可以從以下兩方面完善協(xié)商機制。一是提升溝通能力。政府人員要針對糧食安全不同利益主體采用符合其群體特征的溝通方式，將溝通技巧作為政府人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)的重要內(nèi)容，通過模擬溝通和典型溝通的培訓(xùn)方法，使其養(yǎng)成良好的溝通素養(yǎng)。二是強化協(xié)商過程，推動形成高效的協(xié)商機制。以公平公開為基本原則，建立由政府主導(dǎo)，糧食生產(chǎn)者代表、經(jīng)營者領(lǐng)導(dǎo)層和一線員工代表或個體代表、消費者代表、糧食相關(guān)行業(yè)組織代表等糧食安全利益相關(guān)者平等參與，媒體監(jiān)督的協(xié)商組織模式，以糧食立法協(xié)商、行政決策協(xié)商、重點事項協(xié)商和預(yù)算協(xié)商等作為主要內(nèi)容，以線上和線下聽證會、交流會、訪談、問卷等互動活動作為信息及建議的收集方式，以民意收集、專家論證、風(fēng)險研判、綜合評價、高效決策、內(nèi)外公示、征求建議和增補修改的循環(huán)過程作為政府決策流程。

3.5 做好安全宣教

糧食安全治理不僅需要注重多利益主體參與治理過程的權(quán)益分配，還應(yīng)考慮治理參與者治理能力的提高。糧食安全宣教是提高糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費者和社會監(jiān)督者參與糧食安全治理過程中提高治理能力的重要手段。除了在建立質(zhì)量法律和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基礎(chǔ)上，使糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營者等增強法律意識及對標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的認(rèn)知程度［4］之外，還需要以促進(jìn)受眾樹立協(xié)同觀念、掌握協(xié)作規(guī)范及方法、增強各利益主體參與協(xié)作的自身能力為目標(biāo)，以糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費者及媒體為對象，通過條幅、宣傳冊、標(biāo)識、掛圖和影音等形式，充分發(fā)揮線上微博、微信、網(wǎng)站以及線下材料發(fā)放、演藝、大喇叭、應(yīng)急演練、交流培訓(xùn)等載體功能，傳導(dǎo)實現(xiàn)糧食生產(chǎn)、經(jīng)營、消費及輿論等安全的協(xié)作意義、規(guī)范、途徑和安全文化等信息。同時，做好宣教評價工作，采用觀察、問卷、訪談等方式收集宣教效果信息，從宣教的形式吸引度、內(nèi)容認(rèn)可度、活動配合度和受眾能力提升度方面進(jìn)行科學(xué)合理評價，以提供改進(jìn)依據(jù)，提升宣教工作實效。

總之，政府在其治理過程中建立與其他利益主體間的協(xié)同機制，是提升保障糧食安全能力的必要途徑，是落實“六保”任務(wù)的有力保障。在建立協(xié)同機制的過程中，政府需要正確定位自身角色，認(rèn)真總結(jié)自身問題，通過做好增強協(xié)同意識、強化法制保障、注重協(xié)同監(jiān)管、完善協(xié)商機制以及做好安全宣教等方面的工作，實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)，全面防范糧食風(fēng)險，保障糧食安全。