以集體林業(yè)改革助推鄉(xiāng)村振興的吉安探索

許永琳彭小忠黃雪龍羅 洪

（1.萬安縣林業(yè)局，江西 萬安 343800；2.峽江縣林業(yè)局，江西 峽江 331409；3.新干縣林業(yè)局，江西 新干 331300）

吉安市位于江西省中部，面積2.53萬km2，總?cè)丝?40萬人。吉安市轄13個縣（市、區(qū)），有11個重點林業(yè)縣，林地面積180.00萬hm2，森林覆蓋率67.6%，森林蓄積總量1.1億m3［1］。近年來，在吉安市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和江西省林業(yè)局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的精心指導(dǎo)下，吉安市始終堅持生態(tài)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，全面深化集體林權(quán)制度改革，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)了森林面積、蓄積“雙增長”，生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益“雙提高”，走出了一條“綠水青山就是金山銀山”的現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展之路［2］。吉安市自2018年被列為全國集體林業(yè)綜合改革試驗區(qū)以來，積極探索，大膽創(chuàng)新，勇闖林權(quán)改革“深水區(qū)”，并取得顯著成效。為破解村集體經(jīng)濟(jì)“空殼”及薄弱難題、加快推進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大、增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)實力和可持續(xù)發(fā)展能力，吉安市充分利用林業(yè)資源和行業(yè)優(yōu)勢，在對全市林地權(quán)屬及性質(zhì)情況進(jìn)行摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理了林業(yè)部門涉及村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)有政策，提出了落實國家公益林和天然林保護(hù)工程補(bǔ)助政策、鼓勵引導(dǎo)村集體發(fā)展森林藥材等林下經(jīng)濟(jì)、積極引導(dǎo)村集體組織與國有林場開展合作造林及支持村集體組織開展森林撫育項目等對策。

1 “三權(quán)”分置“吉安樣板”

林地作為吉安市林農(nóng)重要的生產(chǎn)生活資料，與林區(qū)群眾脫貧致富奔小康息息相關(guān)。集體林改極大地激發(fā)了林農(nóng)投資經(jīng)營林業(yè)的熱情，但林地分散經(jīng)營后經(jīng)濟(jì)效益不高，森林資源融資困難，加快推進(jìn)集體林地“三權(quán)”分置勢在必行［3］。

1.1 林地“三權(quán)”分置運(yùn)行機(jī)制

在調(diào)研和征求廣大林農(nóng)意見的基礎(chǔ)上，吉安市出臺了《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實施意見》，切實放活林地經(jīng)營權(quán)。一方面，支持聯(lián)戶發(fā)證的拆分到戶，或者在農(nóng)戶同意的前提下實行股份制經(jīng)營；另一方面，以培育發(fā)展專業(yè)大戶、家庭林場、農(nóng)民林業(yè)合作社和林業(yè)龍頭企業(yè)為重點，加快構(gòu)建新型林業(yè)經(jīng)營體系，創(chuàng)新林業(yè)發(fā)展經(jīng)營機(jī)制，提高林業(yè)經(jīng)營集約化、組織化、社會化及產(chǎn)業(yè)化水平。同時，探索公益林合作經(jīng)營方式，在不改變公益林用途的前提下，允許以轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式獲得林地經(jīng)營權(quán)，解決林地流轉(zhuǎn)不暢的問題。

為積極推進(jìn)林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)林權(quán)規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)交易，大力推進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)。吉安市委、市政府辦公室下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)市、縣、鄉(xiāng)、村四級林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系建設(shè)的通知》，就四級體系建設(shè)的體系完善、職責(zé)明確、流程規(guī)范提出了具體要求，并在全市范圍建立以縣林權(quán)管理服務(wù)中心為主體的縣級服務(wù)平臺。同時，充分利用江西省林權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)和“惠林綠橋”App開展信息公開、信息共享。通過完善四級平臺的信息內(nèi)容，使社會各界不僅可以通過網(wǎng)站了解中央和地方有關(guān)林業(yè)資訊，以及全市各縣、鄉(xiāng)、村的基本情況，新型林業(yè)經(jīng)營主體的典型經(jīng)驗，而且能通過網(wǎng)站下載辦證表格、各類相關(guān)文書，同時可以通過網(wǎng)站發(fā)布林權(quán)供求信息，大大方便了林農(nóng)。

為進(jìn)一步完善和簡化林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證辦證程序，確保林地經(jīng)營權(quán)證辦證質(zhì)量，吉安市一是結(jié)合林業(yè)實際制定了統(tǒng)一的辦證流程，同時積極創(chuàng)新合同鑒證方式，并按照國家相關(guān)法律法規(guī)在合同鑒證、林地勘驗、流轉(zhuǎn)公示、信用承諾等方面制定了若干操作規(guī)范，針對流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人因特殊原因無法面簽又不愿進(jìn)行委托公證的情況，探索開展微信等新媒體視頻委托等工作。二是運(yùn)用林業(yè)科技開展林地勘驗工作，采用安裝各縣（市）林權(quán)宗地地形圖的手持GPS進(jìn)行界址勘察，保證了地形圖與實地相符，消除了因圖紙勾繪錯誤引發(fā)糾紛的隱患。三是采集各類合同面簽、流轉(zhuǎn)公示等影像資料，并在辦理經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證時以附件形式上傳。通過以上做法既規(guī)范了辦證程序，又消除了流轉(zhuǎn)過程中可能存在的隱患，大大提升了林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證的辦證質(zhì)量，也得到了廣大林農(nóng)和相關(guān)部門的肯定和好評。

1.2 落實林地經(jīng)營權(quán)權(quán)能

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記改革后，針對林地經(jīng)營權(quán)無法辦證的問題，吉安市印發(fā)了《林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證管理辦法》。通過推行“三權(quán)”分置和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了林權(quán)交易，實現(xiàn)了林地集約經(jīng)營，推動了社會資本“上山入林”。與此同時，針對經(jīng)轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)后無法通過林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證實現(xiàn)林權(quán)抵押貸款的問題，為實現(xiàn)林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證抵押貸款功能，吉安市主要從以下3方面入手。一是積極主動與金融等部門溝通協(xié)調(diào)，將相關(guān)政策向金融部門宣傳，使金融部門逐步接受將林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證作為抵押證明，為林地經(jīng)營者搭建了林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證抵押貸款平臺。二是加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)建設(shè)，為了盤活森林資源資產(chǎn)，大膽嘗試，利用吉安市林業(yè)系統(tǒng)林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員多，并且有一部分人持有原國家林業(yè)局、中評協(xié)頒發(fā)的評估咨詢?nèi)藛T資格證書的技術(shù)資源，吉安市成立了12家森林資源資產(chǎn)評估所，有效地保障了林權(quán)抵押貸款工作的順利開展。三是按照建立銀林合作機(jī)制，要求各縣（市）林業(yè)局和縣（市）農(nóng)商銀行在資產(chǎn)評估、林木采伐、林權(quán)流轉(zhuǎn)等工作中密切合作，對抵押物實現(xiàn)有效的監(jiān)管，提升信貸支林的整體效益。

1.3 擴(kuò)大林權(quán)抵押貸款規(guī)模

林業(yè)經(jīng)營投資大、周期長、風(fēng)險高，制約了林業(yè)發(fā)展，為破解林業(yè)發(fā)展的資金瓶頸，吉安市出臺了《吉安市關(guān)于加快推進(jìn)林權(quán)抵押貸款工作指導(dǎo)意見》《吉安市林農(nóng)授信貸款指引》《林權(quán)抵押貸款管理辦法》等文件，推廣并落實“財政惠農(nóng)信貸通”“林農(nóng)快貸”“網(wǎng)商林貸”等惠農(nóng)產(chǎn)品，鼓勵林農(nóng)通過手機(jī)銀行App申請貸款，最高額度50萬元，幫助林農(nóng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。探索成立第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，率先在江西省組建吉安市綠廬陵農(nóng)林投資有限公司、贛林擔(dān)保公司遂川縣代辦點，為林農(nóng)、林企的林權(quán)抵押貸款提供擔(dān)保，實現(xiàn)銀行放貸“零風(fēng)險”，有效化解林農(nóng)抵押貸款難、銀行放貸顧慮多等難題，吸納金融資本投入林業(yè)。2019年，吉安市落實林權(quán)抵押面積1.18萬hm2，貸款金額13.3億元，有效破解了林業(yè)經(jīng)營主體融資難、融資貴等問題。

2 三產(chǎn)融合“吉安經(jīng)驗”

為推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，吉安市以夯實第一產(chǎn)業(yè)、做強(qiáng)第二產(chǎn)業(yè)、做活第三產(chǎn)業(yè)為契機(jī)，充分發(fā)揮林業(yè)產(chǎn)業(yè)示范輻射作用，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益有機(jī)統(tǒng)一。

2.1 發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，使“綠水青山”變“金山銀山”

吉安市利用生態(tài)資源優(yōu)勢，形成“林下種、林中養(yǎng)、林上采、林間游”的立體發(fā)展模式，確立油茶、毛竹、森林藥材、香精香料、構(gòu)樹（蛋白桑）和森林大健康六大產(chǎn)業(yè)作為林業(yè)經(jīng)濟(jì)重點產(chǎn)業(yè)，有效破解“生態(tài)不經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)不生態(tài)”的難題；出臺《關(guān)于大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的實施意見》《關(guān)于加快林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行動計劃》等文件，科學(xué)規(guī)劃布局，每年重點培育3～5個種植或養(yǎng)殖示范基地，建成一批規(guī)?；?、效益好的林下經(jīng)濟(jì)示范基地。例如，遂川縣白水仙毛竹專業(yè)合作社按照“把山當(dāng)田耕、把竹當(dāng)菜種”的理念，積極實施毛竹低改，建成毛竹豐產(chǎn)示范林66.67 hm2，建立筍竹兩用林基地200.00 hm2，將毛竹觀光和白水仙旅游景區(qū)相結(jié)合，打造竹林休閑、竹海觀光、百竹園等竹文化旅游景觀，年創(chuàng)收200萬元。

2.2 立足資源優(yōu)勢，做強(qiáng)竹木加工產(chǎn)業(yè)

吉安市有著豐富的竹木資源。吉安市現(xiàn)有毛竹林面積14.87萬hm2，占江西省竹林面積近20%；現(xiàn)有竹木加工企業(yè)312余家，其中省級龍頭企業(yè)8家。吉安市圍繞“擴(kuò)總量、扶龍頭，拓市場、創(chuàng)品牌”的發(fā)展要求，把培育竹木資源作為重要抓手，建立了市、縣領(lǐng)導(dǎo)班子和有關(guān)部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系竹木示范基地和企業(yè)制度，明確了竹木產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和工作指導(dǎo)計劃，大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，不斷滿足生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)需求。吉安市委、市政府出臺了相關(guān)文件，制定了竹木產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款貼息制度，每年安排不少于1 000萬元竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金支持竹產(chǎn)業(yè)發(fā)展，安排150萬～300萬元專項資金用于毛竹示范基地建設(shè)和技術(shù)推廣。2018—2019年，吉安市毛竹低改省級項目面積2 323.87 hm2，補(bǔ)助金額586.995萬元；2020年，吉安市實施省級毛竹低改項目面積增至4 483.40 hm2，申請補(bǔ)助資金1 012.359萬元。

2.3 發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)，打造健康基地

吉安市大力推進(jìn)森林康養(yǎng)林、森林康養(yǎng)基地、森林康養(yǎng)配套設(shè)施、森林康養(yǎng)品牌“四項建設(shè)”，著力完善森林康養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)體系、產(chǎn)品體系、市場體系和文化體系“四大體系”，努力培育森林康養(yǎng)+醫(yī)療、森林康養(yǎng)+飲食、森林康養(yǎng)+體育、森林康養(yǎng)+特色療養(yǎng)“四種業(yè)態(tài)”；重點培育和扶持武功山林場、明月山林場中藥材科技示范基地，按照鄉(xiāng)村旅游3A級標(biāo)準(zhǔn)，融生態(tài)觀光、農(nóng)莊創(chuàng)意、藥膳飲食、科普研學(xué)等功能于一體，打造省內(nèi)知名鄉(xiāng)村旅游養(yǎng)心、養(yǎng)性、養(yǎng)身休閑度假區(qū)；規(guī)劃草藥文化園，依靠國家森林公園豐富的植被物種和得天獨厚的珍稀野生中藥材資源，發(fā)展培育種植森林藥材，深入挖掘傳承中醫(yī)藥健康養(yǎng)生文化、藥膳文化、茶食文化，為發(fā)展森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)奠定堅實基礎(chǔ)。2020年4月，安?？h武功山林場三天門森林康養(yǎng)基地、青原區(qū)青原山森林康養(yǎng)基地、井岡山市黃洋界林場森林康養(yǎng)基地、泰和縣德暉江畔森林康養(yǎng)基地及萬安縣相思谷森林康養(yǎng)基地5家基地獲評“首批省級森林康養(yǎng)基地”。

3 生態(tài)建設(shè)“吉安模式”

吉安市積極探索生態(tài)建設(shè)國鄉(xiāng)合作新模式，大力培育珍貴楠木，改善林種結(jié)構(gòu)，壯大國有林場，帶動林場周邊鄉(xiāng)村發(fā)展，形成了國儲林基地建設(shè)的“吉安模式”。

3.1 創(chuàng)新模式引活水

吉安市同國家開發(fā)銀行建立了戰(zhàn)略合作關(guān)系，利用國家開發(fā)銀行67億元政策性資金，分8年建設(shè)國家儲備林基地16萬hm2，基地實施主體為國有林場，既成功破解了建設(shè)國家儲備林“錢從哪里來”的難題，又破解了國有林場改革后的發(fā)展瓶頸［4］。目前，吉安市已利用國家開發(fā)銀行資金19.88億元，建設(shè)國家儲備林基地突破5萬hm2。

3.2 科技引領(lǐng)提質(zhì)增效

為提高造林質(zhì)量和效益，吉安市探索出了科學(xué)采伐造林提質(zhì)量、推廣不煉山造林提質(zhì)量、推行專業(yè)隊造林提質(zhì)量3種生態(tài)環(huán)保造林新模式，促進(jìn)了林業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，提高了營林質(zhì)量，強(qiáng)化了全社會生態(tài)保護(hù)意識。同時，發(fā)揮科技在項目中的支撐服務(wù)作用，重點在良種壯苗、效益監(jiān)測、科技培訓(xùn)、林業(yè)機(jī)械應(yīng)用等方面，用科技助力造林質(zhì)量和效益提升。

3.3 靈活機(jī)制惠及林農(nóng)

吉安市按照“一場帶一村、百場帶百村”的發(fā)展模式，大力推行國鄉(xiāng)（村）場外合作造林模式，并圍繞脫貧攻堅目標(biāo)，通過項目扶貧受惠，采取“生態(tài)護(hù)林員+扶貧”“購買勞務(wù)+扶貧”“聯(lián)營分成+扶貧”等模式，帶動了1萬多戶農(nóng)戶分享“綠色紅利”，既解決了國有林場無地可造的難題，又幫助了林農(nóng)脫貧致富。同時，吉安市依托鄉(xiāng)村合作社大力推進(jìn)林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展，種養(yǎng)加規(guī)模不斷提升，帶動農(nóng)戶3萬余戶，幫扶農(nóng)村人口年均增收8 000元。

3.4 探索商品林贖買新路徑

自江西省商品林贖買改革試點以來，吉安市出臺了《吉安市重點生態(tài)區(qū)非商品林贖買試點工作方案》，將遂川縣、安?？h作為首批試點啟動實施，現(xiàn)已探索形成了以贖買為基礎(chǔ)，以協(xié)議封育、改造提升等為補(bǔ)充的多樣化贖買改革模式。吉安市商品林贖買改革試點工作已獲國家開發(fā)銀行認(rèn)可。2019年，遂川縣完成商品林贖買706.67 hm2，安福縣完成商品林贖買533.33 hm2；2020年，遂川、安福縣分別增加商品林贖買計劃240.00 hm2和266.67 hm2。吉安市試點盤活了森林資源，實現(xiàn)了自然資源變資產(chǎn)，不僅可以增加集體和林農(nóng)收入，幫助村民解決民生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題，而且可以為群眾帶來不菲收入，解決生產(chǎn)資金等問題。

3.5 積極推進(jìn)公益林（天然林）補(bǔ)償收益質(zhì)押貸款改革

吉安市委、市政府從市林情出發(fā)，印發(fā)了《吉安市公益林（天然林）補(bǔ)償權(quán)質(zhì)押貸款管理辦法（試行）》，并在遂川縣五指峰、龍泉、云嶺3個國有林場先行先試，取得突破，質(zhì)押公益林面積0.80萬hm2，爭取國家開發(fā)銀行綠色貸款4 000萬元。該項改革工作受到吉安市委通報表彰，并列入《江西國家生態(tài)文明試驗區(qū)改革舉措及經(jīng)驗做法清單（第一批）》。

4 吉安市集體林權(quán)制度改革存在的不足及展望

吉安市集體林權(quán)制度改革雖然取得顯著實效，但仍然存在一些不足：一是與不動產(chǎn)登記部門在權(quán)籍資料移交、數(shù)據(jù)整合、信息共享等方面銜接不暢，工作溝通協(xié)調(diào)不夠；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革基層工作站劃轉(zhuǎn)后，導(dǎo)致林改工作開展困難，壓力倍增；三是在商品林贖買、公益林質(zhì)押等試點改革中，林農(nóng)林企意愿不強(qiáng)，顧慮較多，積極性不高，給改革工作的深入開展帶來較大的阻力。

下一步，要積極克服改革中存在的困難和不足，不斷深入推進(jìn)吉安市的集體林權(quán)制度改革，著力拓寬村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新思路，為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)林業(yè)力量。鼓勵和引導(dǎo)有條件的村（組）成立林地股份合作社，促進(jìn)分散林地集中開發(fā)利用，壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民的林業(yè)收入［5］。