關(guān)于加強財政預(yù)算評審助推預(yù)算管理改革的思考

林嘉嵐

（四川省涼山州財政投資評審中心，四川 西昌 615000）

2020年10月頒布實施《預(yù)算法實施條例》提出“各級政府應(yīng)當(dāng)加強項目支出管理。各級政府財政部門應(yīng)當(dāng)建立和完善項目支出預(yù)算評審制度。各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照本級政府財政部門的規(guī)定開展預(yù)算評審。項目支出實行項目庫管理，并建立健全項目入庫評審機制和項目滾動管理機制?！钡囊?guī)定，明確提出建立與現(xiàn)代預(yù)算制度相適應(yīng)的預(yù)算評審制度。

預(yù)算管理通常是指單位對其資金等資源的配置進行合理的計劃，并嚴(yán)格落實到具體的一項活動。近年來，國家進一步加大對財政資金的管理，對于各級預(yù)算單位而言，預(yù)算審批和審核的力度加大，國家希望單位能夠以最小的資金博得更多的效益，雖然國家要求預(yù)算單位提高財政資金支出效率，但同時也鼓勵單位進一步改革發(fā)展，此時財政預(yù)算評審服要在預(yù)算管理全過程把好關(guān)，確保財政資金要“精準(zhǔn)滴灌”到需求終端。預(yù)算評審將作為預(yù)算管理的重要手段，全面服務(wù)于財政改革，其功能定位、流程制度、管理方式等都須進行深刻的變革。

一、加強財政預(yù)算評審的重要意義

（一）加強財政預(yù)算評審是新的法律制度框架下必然所需

2015年新《預(yù)算法》和2020年《預(yù)算法實施條例》的相繼修訂實施，使國家預(yù)算能力得到進一步提高，預(yù)算在國家治理中的核心作用更加明確，國家預(yù)算管理制度體系更趨完善。2014年，財政部投資評審中心正式更名為財政部預(yù)算評審中心，其職能職責(zé)定位為開展部門預(yù)算項目審評，研究提出項目支出標(biāo)準(zhǔn)、實施事后績效評價等。

（二）加強財政預(yù)算評審是助推現(xiàn)代預(yù)算制度的建立和完善的必要手段

2019年6月，按照國家領(lǐng)導(dǎo)人指示精神和黨的十九大及十九屆四中全會部署要求，財政部決定推進預(yù)算管理一體化建設(shè)，以系統(tǒng)化思維和信息化手段推進預(yù)算管理工作。各?。▍^(qū)、市）按照財政部整體部署于2021年5月底前完成一體化系統(tǒng)建設(shè)。項目預(yù)算評審將緊密結(jié)合內(nèi)控管理要求全面嵌入到一體化系統(tǒng)中，實現(xiàn)預(yù)算評審工作內(nèi)部控制信息化、程序化和常態(tài)化，進一步提升財政預(yù)算編制管理水平。

由國家法律層面作支撐，頂層職能職責(zé)定位更加明晰，現(xiàn)代預(yù)算制度已開啟新的里程。由此看來，預(yù)算評審不僅是新形勢下加強預(yù)算管理、優(yōu)化預(yù)算結(jié)構(gòu)、提升預(yù)算效能的重要手段，也是增強財政部門預(yù)算管理的開放性和權(quán)威性，實現(xiàn)陽光財政、透明預(yù)算的重要途徑。

二、財政預(yù)算評審工作面臨的突出問題

（一）預(yù)算評審機制尚未健全，職責(zé)職能轉(zhuǎn)換尚待完成

預(yù)算評審是預(yù)算評審機構(gòu)履行對公共資源市場化配置在項目預(yù)算階段的評價、審核職責(zé)，也是財政預(yù)算管理的重要組成部分，更是財政現(xiàn)代管理的“度量衡”。在當(dāng)前，預(yù)算評審機制尚未健全，預(yù)算評審的功能作用仍未得到充分發(fā)揮，具體表現(xiàn)：預(yù)算評審的全方位格局尚未建立、預(yù)算評審范圍仍未完全明確清晰、運行模式和操作規(guī)范尚未成熟定型等。預(yù)算評審面臨著技術(shù)風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險、政策風(fēng)險、業(yè)務(wù)委托風(fēng)險和廉政風(fēng)險五項風(fēng)險，有效防控五項風(fēng)險還須從健全評審機制著手，采取轉(zhuǎn)變觀念、增強對應(yīng)措施、規(guī)范運作多種手段相結(jié)合。

2014年國家財政部將財政部投資評審中心正式更名為財政部預(yù)算評審中心，“投資”與“預(yù)算”二字的更換，意味著中心的職能職責(zé)更突出在部門預(yù)算項目評審和績效評價等方面。全國各級、各地財政投資評審機構(gòu)在依照財政部的改革方向有序推進預(yù)算評審改革時，尚有個別地（市）因地方實際原因或因財政投資評審職責(zé)固化未能及時實現(xiàn)職責(zé)職能轉(zhuǎn)換。隨著預(yù)算一體化在全國范圍實施的改革要求，預(yù)算評審須實質(zhì)性地嵌入管理系統(tǒng)中成為強化預(yù)算管理的重要手段。有的地方所面臨與新形勢下現(xiàn)代預(yù)算制度要求不相適應(yīng)的系列問題將更加突出。須加快推進財政投資評審中心機構(gòu)的職能職責(zé)轉(zhuǎn)換，建立起與預(yù)算一體化系統(tǒng)建設(shè)相匹配職能機構(gòu)。

（二）財政預(yù)算評審中支出標(biāo)準(zhǔn)體系未健全

隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展，財政投資額逐年增長、項目評審范圍和評審類型也隨之?dāng)U大和增多，但相較于已日趨完善的基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系，項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)存在進度緩慢、覆蓋面小等多重問題。主要表現(xiàn)在：

1．項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)覆蓋面小。項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系受多方面因素影響，建設(shè)進度相對滯后，項目多標(biāo)準(zhǔn)少的矛盾依然突出。甚至有個別項目因其專業(yè)領(lǐng)域極具特殊性，其支出標(biāo)準(zhǔn)幾乎處于空白。雖然各省、各地（市）也在努力探索建立更適合本地的項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，但相對于項目類別繁多的評審需求，已有的支出標(biāo)準(zhǔn)顯然不足以為預(yù)算編制過程中發(fā)揮系統(tǒng)性作用。

2．項目支出標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性。財政項目支出按部門分塊設(shè)置和管理，會出現(xiàn)因同一政策目標(biāo)的支出項目因不同主管部門的政策理解不同而出現(xiàn)支出標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況。

3．項目支出標(biāo)準(zhǔn)制定的主體責(zé)任不明。支出標(biāo)準(zhǔn)的制定與實施，制約了項目資金分配的隨意性。預(yù)算編制和執(zhí)行主體責(zé)任是預(yù)算單位，項目支出標(biāo)準(zhǔn)的制定主體責(zé)任也應(yīng)當(dāng)明確為項目主管部門，主體責(zé)任不明確或落實不到位將難以有效推進和實施項目支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

（三）財政預(yù)算評審專業(yè)力量相對薄弱

財政預(yù)算評審工作涉及信息量大，專業(yè)需求方面人員問題較為突出。當(dāng)前財政評審機構(gòu)隊伍建設(shè)相對薄弱，存在人手少、專業(yè)不全面、業(yè)務(wù)水平參差不齊和現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)不優(yōu)化等突出問題，在一定程度上影響了評審機構(gòu)的職能發(fā)揮，也制約著預(yù)算評審的廣度和深度。

三、解決財政預(yù)算評審服務(wù)政府預(yù)算管理問題的對策

隨著預(yù)算管理制度改革在全國范圍內(nèi)的縱深推進以及財政預(yù)算一體化的全覆蓋，預(yù)算評審作為預(yù)算管理的定量基礎(chǔ)和技術(shù)支撐，其重要性日趨顯現(xiàn)。

（一）實現(xiàn)財政預(yù)算評審與預(yù)算管理有機結(jié)合

1．強化預(yù)算評審職能。《條例》第41條規(guī)定為開展預(yù)算評審工作提供了上位法依據(jù)，在“有法可依”的背景支撐下，各級財政應(yīng)增強預(yù)算評審的職責(zé)與功能，提升預(yù)算分配的合理性、公平性和科學(xué)性；

2．建立規(guī)范的預(yù)算評審機制。預(yù)算評審機制作為預(yù)算申請和預(yù)算配置的橋梁，要實質(zhì)性地嵌入在預(yù)算管理全過程中，其構(gòu)成應(yīng)涵蓋預(yù)算編制環(huán)節(jié)、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)以及預(yù)算決算環(huán)節(jié)三個環(huán)節(jié)的預(yù)算評審。針對每一環(huán)節(jié)的不同側(cè)重點建立與之相宜的評審機制，為預(yù)算管理提供決策依據(jù)、技術(shù)支撐和信息條件；

3．理順預(yù)算評審相關(guān)主體職責(zé)關(guān)系，健全協(xié)同工作機制。立足預(yù)算一體化系統(tǒng)建設(shè)，一是做好財政部門內(nèi)部各相關(guān)科室的協(xié)同工作機制；二是厘清財政評審、部門評審的重點和范圍，做好財政評審和部門評審的統(tǒng)籌銜接，確保主管部門和預(yù)算單位對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任的落實。

4．強化預(yù)算評審結(jié)果運用，建立和完善預(yù)算評審結(jié)果對預(yù)算管理的約束機制。以“先評審后下達預(yù)算”的總體原則推動項目必要性和可行性的評審，發(fā)揮預(yù)算評審在項目決策環(huán)節(jié)的運用，提升項目預(yù)算配置效率。

（二）構(gòu)建科學(xué)的項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系

構(gòu)建科學(xué)的項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系將促進支出標(biāo)準(zhǔn)對預(yù)算編制基礎(chǔ)性作用的有效發(fā)揮，使預(yù)算管理更加規(guī)范、透明。

1．在支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面

一是有序開展項目支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。以通用標(biāo)準(zhǔn)和專用標(biāo)準(zhǔn)為區(qū)分形成主體責(zé)任明確的標(biāo)準(zhǔn)制定原則，即財政部門承擔(dān)編制和管理通用標(biāo)準(zhǔn)的主體責(zé)任，并由財政部門發(fā)布實施；相關(guān)的主管部門承擔(dān)編制和執(zhí)行專用標(biāo)準(zhǔn)的主體責(zé)任，財政部門承擔(dān)審核管理主體責(zé)任，合力推動支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)；二是強化支出標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用，建立動態(tài)調(diào)整機制。強化標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用不僅僅是將制定出臺的新標(biāo)準(zhǔn)全面運用到預(yù)算編制、執(zhí)行、績效管理全過程中，還應(yīng)主動發(fā)布或公開新標(biāo)準(zhǔn)，通過外部監(jiān)督督促標(biāo)準(zhǔn)的及時應(yīng)用，提高預(yù)算管理公開的透明性。并根據(jù)政策調(diào)整和市場價格信息對項目支出標(biāo)準(zhǔn)進行調(diào)整，保障支出標(biāo)準(zhǔn)的合理性和科學(xué)性。

2．在強化項目支出標(biāo)準(zhǔn)的有效銜接方面

一是強化項目支出標(biāo)準(zhǔn)與部門預(yù)算編制、績效目標(biāo)、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及政府采購標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接，加強統(tǒng)籌研究和協(xié)同改革；二是在操作標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行方面，總結(jié)項目預(yù)算評審實踐經(jīng)驗，調(diào)整或充實更切合本地實際的評審技術(shù)規(guī)范與操作規(guī)范，實現(xiàn)內(nèi)控合理、有效的預(yù)算評審質(zhì)量。

（三）強化人才隊伍和業(yè)務(wù)支撐體系建設(shè)，不斷提升財政預(yù)算評審工作能力

搭建由財政部門、預(yù)算單位、協(xié)作機構(gòu)和專家共同組成的“1+N”模式的評審力量基礎(chǔ)，采取多種方式組合、多項措施打造財評高精尖隊伍，使之成為財政實施精細化、科學(xué)化管理的重要力量。

1．鞏固提升財政部門評審人才隊伍的素質(zhì)建設(shè)。以思想教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)為措施提升評審人員的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)，圍繞財政評審重難點問題和典型經(jīng)驗選擇培訓(xùn)課題，突出方法論和實務(wù)操作相結(jié)合，夯實現(xiàn)有評審人員隊伍的專業(yè)素質(zhì)基礎(chǔ)、不斷提升業(yè)務(wù)水平，按需引進專業(yè)型人才、拓寬評審專業(yè)范圍，有效確保評審質(zhì)量。

2．多種方式巧借“外腦”，實現(xiàn)財政評審的引智聚力。受限于財政部門專業(yè)人員少、專業(yè)面窄的人員現(xiàn)狀，為更好“借用”評審專家“外腦”力量，以購買服務(wù)方式采購第三方專業(yè)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)和引入專家協(xié)作評審進一步增強專業(yè)力量，通過靈活的專家使用方式有效解決專業(yè)力量缺乏的矛盾，充分保障評審項目的專業(yè)需求。

3．注重協(xié)作人員培育和協(xié)作機構(gòu)管理。一要建立相應(yīng)的制度重點強化評審專家管理，建立針對預(yù)算評審專家及協(xié)作機構(gòu)人員的分類考評、量化得分原則，著重對評審專家及協(xié)作人員的綜合能力、專業(yè)水平、工作質(zhì)量、工作態(tài)度和廉政紀(jì)律等方面進行量化評分考評。二要開展評審協(xié)作機構(gòu)考核，以日?？己撕湍甓瓤己藦娀芾?，以考核管理約束協(xié)作機構(gòu)的工作效率和工作質(zhì)量。

四、結(jié)束語

總之，在預(yù)算管理改革的新形勢下，財政預(yù)算評審工作將任重道遠，從職責(zé)轉(zhuǎn)換、機制完善、流程規(guī)范、風(fēng)險防控和人員組成等諸多方面深入推進改革以實現(xiàn)預(yù)算評審和預(yù)算管理制度改革的完全融合，提升財政評審服務(wù)預(yù)算管理的效能，讓預(yù)算評審站在新的起跑線上，使預(yù)算在國家治理中的核心作用得到彰顯。