鄉(xiāng)村社會治理能力提升路徑
——以云南省A市為例

陳玨竹

（海南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，海南 ?？?570228）

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，由此可見鄉(xiāng)村發(fā)展備受重視。黨的十九屆五中全會強(qiáng)調(diào)，要提高社會治理水平，尤其是基層治理水平［1］。作為基層治理的一部分，鄉(xiāng)村治理能力的提升影響著國家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。從古至今，鄉(xiāng)村的發(fā)展都是不可忽視的部分，鄉(xiāng)村治理備受關(guān)注?，F(xiàn)如今我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已取得全面勝利，要想保證脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得的良好成果不流失，就需提升鄉(xiāng)村社會治理能力［2］。筆者選取云南省A市的農(nóng)村地區(qū)作為案例，探究該市鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)狀。A市為云南省地級市，近年來在全國文明城市、衛(wèi)生城市建設(shè)中取得杰出成就，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量居多等原因，在鄉(xiāng)村治理方面仍存在一些問題。

1 提升鄉(xiāng)村社會治理能力的必要性

1.1 鄉(xiāng)村社會治理與國家治理接軌

首先，為推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為治理效能，就要充分發(fā)揮基層社會治理的作用。其次，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施需要提升鄉(xiāng)村社會治理能力，發(fā)展農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)之間的差距并大力推進(jìn)鄉(xiāng)村文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造地方特色村落。最后，在鄉(xiāng)村治理過程中逐漸推進(jìn)國家治理，兩者相互呼應(yīng)，提供鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)，使社會治理水平達(dá)到現(xiàn)代化要求。

1.2 促進(jìn)A市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鄉(xiāng)融合

根據(jù)2021年A市政府工作報(bào)告，A市的區(qū)域間、城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡且差距較大，通過提高基層社會治理水平促進(jìn)鄉(xiāng)村與城市融合，有利于增加鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給，激發(fā)鄉(xiāng)村活力。城鄉(xiāng)聯(lián)合發(fā)展后帶動A市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保持社會和諧穩(wěn)定，在此基礎(chǔ)上發(fā)揮地方特色與優(yōu)勢，利用農(nóng)產(chǎn)品、民族文化和地方特色發(fā)展特色鄉(xiāng)村，建設(shè)鄉(xiāng)村良好生態(tài)環(huán)境。

1.3 保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施

A市農(nóng)田面積約1.328萬hm2，由于村鎮(zhèn)位置不同，農(nóng)田的分布以分散式為主，加之工業(yè)、建筑用地占用農(nóng)田，部分農(nóng)民與村落搬遷，對農(nóng)田的合理開發(fā)難以實(shí)現(xiàn)。通過提高鄉(xiāng)村社會治理水平，循序漸進(jìn)地解決A市“三農(nóng)”問題，大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，確保脫貧攻堅(jiān)成果不反彈。

2 A市鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)狀

A市轄9個(gè)街道辦事處，其中6個(gè)街道辦事處管轄區(qū)內(nèi)以村鎮(zhèn)為主，村鎮(zhèn)數(shù)量較多。雖然城市居民數(shù)量多于鄉(xiāng)村居民數(shù)量，但A市有63個(gè)村民委員會、37個(gè)居民委員會，其中村民小組338個(gè)、居民小組179個(gè)，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處分布散、數(shù)量多，鄉(xiāng)村治理任務(wù)較重。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，A市由于良好的區(qū)位優(yōu)勢，地方特色凸顯，如玫瑰花節(jié)、森林溫泉等特色鄉(xiāng)村活動使該地經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加迅速。

2.1 基礎(chǔ)設(shè)施不完善，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡

據(jù)調(diào)查，目前A市的主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有衛(wèi)生服務(wù)站，部分鄉(xiāng)村距離鎮(zhèn)上有一定距離，就醫(yī)時(shí)仍有不便。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生服務(wù)站規(guī)模較小、設(shè)施不全，難以應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。由此可見，A市基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施不夠完善，公共應(yīng)急衛(wèi)生管理體系不夠健全。另外，A市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與市中心的距離均在10 km以上，最遠(yuǎn)的達(dá)到38 km，部分村落交通依舊不便，從村中前往最近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無直達(dá)公交或一日僅有一兩班次公交。城市對鄉(xiāng)村的輻射作用不夠明顯，鄉(xiāng)村與城市間無論是經(jīng)濟(jì)還是基礎(chǔ)設(shè)施等都存在較大差距。

2.2 基層組織作用弱化，村民自主性不強(qiáng)

村民之間大多為親戚、熟人，在基層組織發(fā)揮作用并對村中事務(wù)加以引導(dǎo)時(shí)，熟人社會影響巨大［3］。A市鄉(xiāng)村人口7.31萬人，城鎮(zhèn)人口21.05萬人。2020年5月，A市在城市社區(qū)中實(shí)行網(wǎng)格化管理，各社區(qū)與街道分別設(shè)置網(wǎng)格員負(fù)責(zé)對應(yīng)模塊的工作。但A市的鄉(xiāng)村還未進(jìn)行網(wǎng)格化管理試點(diǎn)運(yùn)行，鄉(xiāng)村基層組織數(shù)量卻遠(yuǎn)超城市基層組織數(shù)量。由此可見，鄉(xiāng)村基層組織所發(fā)揮的作用還不夠明顯，對鄉(xiāng)村社會治理還不到位。近年來，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村中熟人社會現(xiàn)象有一定好轉(zhuǎn)，辦事時(shí)的人情關(guān)系相對弱化，但村民間的信任程度依舊不高。

2.3 鄉(xiāng)村多元主體聯(lián)動作用及效果不明顯

學(xué)者杜智民與康芳將鄉(xiāng)村多元主體理解為基層政府、村兩委和個(gè)體力量［4］。筆者沿用兩位學(xué)者對鄉(xiāng)村多元主體的理解，并將個(gè)體力量深入理解為村民群體。A市村民文化程度以小學(xué)和初中為主，其中仍有個(gè)別文盲，村民對國家大政方針的認(rèn)識和理解還不到位，更關(guān)注自身利益與家庭狀況。村民對個(gè)人利益訴求表達(dá)不全面，缺乏對村中未來發(fā)展的思考，在鄉(xiāng)村治理過程中未充分發(fā)揮作用。鄉(xiāng)村基層組織為了實(shí)現(xiàn)上級所下發(fā)的創(chuàng)建文明城市、衛(wèi)生城市等任務(wù)和達(dá)到建設(shè)美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各類目標(biāo)，往往未能及時(shí)關(guān)注村民的利益訴求?；鶎诱铝τ诨鶎又卫砗突鶎咏ㄔO(shè)，主要與村兩委進(jìn)行對接，對村民情況的了解基本源于村兩委。由此可見，各主體在發(fā)揮作用過程中還不夠全面，對鄉(xiāng)村治理的效果不夠明顯。

2.4 人才流動快，吸引力較弱

在人才流動方面，A市高層次人才缺乏且人口凈流入速度慢。A市總?cè)丝诩s46.4萬人，但農(nóng)村實(shí)用人才為7 074人，社會工作人才為618人。在農(nóng)村開展專業(yè)技能培訓(xùn)時(shí)缺乏高層次人才的指導(dǎo)。從人才引進(jìn)政策來看，目前A市共有2個(gè)人才引進(jìn)相關(guān)辦法，但這2個(gè)辦法目前均為暫行辦法。從辦法中的細(xì)則來看，A市的人才引進(jìn)力度不大，人才引進(jìn)措施吸引力不強(qiáng)，導(dǎo)致人才留不住。此類情況不利于提升A市鄉(xiāng)村治理能力。另外，鄉(xiāng)村中的基層組織成員以熟人和村中經(jīng)驗(yàn)豐富的“老人”為主，他們在鄉(xiāng)村治理方面具有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但缺乏理論依據(jù)。

2.5 鄉(xiāng)村文化與地方特色融合度較低

A市擁有豐富的農(nóng)產(chǎn)品，在過去幾年通過借助農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、特色節(jié)日和鄉(xiāng)村文化活動來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。首先，部分村鎮(zhèn)的農(nóng)產(chǎn)品銷售方式和宣傳方式較為單一，缺乏多元銷售渠道。其次，農(nóng)產(chǎn)品銷售雖與鄉(xiāng)村特色文化相結(jié)合，并逐漸開展獨(dú)具特色的葡萄節(jié)、玫瑰花節(jié)等鄉(xiāng)村文旅活動，但部分村民在節(jié)日基礎(chǔ)上抬高價(jià)格，銷量反而不及非活動期間。再次，A市雖然村鎮(zhèn)數(shù)量較多，但開展各類宣傳鄉(xiāng)村文化活動的鄉(xiāng)村較少。而部分鄉(xiāng)村由于交通不便、位置較偏，村落發(fā)展仍處于起步階段。最后，A市歷史文化悠久，但鄉(xiāng)村發(fā)展并未結(jié)合歷史文化，導(dǎo)致鄉(xiāng)村文化發(fā)展與地方特色融合度較低。

3 提升鄉(xiāng)村社會治理能力的路徑

3.1 增加鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給

鄉(xiāng)村與市區(qū)間距離較遠(yuǎn)是造成A市城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的主要原因之一。針對城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，可考慮從以下方面增加鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給。首先，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)之間的公交班次，加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的連接，打通城鄉(xiāng)連接通道。及時(shí)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生服務(wù)站的情況進(jìn)行調(diào)查，定期補(bǔ)給醫(yī)療物資并保證鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中達(dá)到一定覆蓋率。其次，可實(shí)施市鎮(zhèn)對口援助項(xiàng)目，城市社區(qū)可對口幫助周邊的鄉(xiāng)村社區(qū)，社區(qū)間加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)交流。最后，鄉(xiāng)村基層組織要與上級部門做好工作對接，及時(shí)反饋鄉(xiāng)村的工作情況，多維度提升鄉(xiāng)村治理能力。

3.2 發(fā)揮基層協(xié)商民主作用

作為中國基層協(xié)商民主的開端——浙江溫嶺民主懇談于2000年開始正式施行，至今已累積豐富的基層民主政治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)［5］。參照浙江溫嶺民主懇談發(fā)展模式，可在A市的鄉(xiāng)村地區(qū)開展基層協(xié)商民主。就地方政府部門而言，應(yīng)根據(jù)上級要求結(jié)合地方情況制定符合當(dāng)?shù)氐恼吲c方針，并通過深入村民中調(diào)研來探討其可行性。就鄉(xiāng)村基層組織而言，A市在2019年通過基層黨組織解決120余件群眾難題，可借助鄉(xiāng)村基層黨組織的組織力，加強(qiáng)其成員組成、制度建設(shè)和任務(wù)分工來提升自身領(lǐng)導(dǎo)力、組織力和號召力，發(fā)揮密切聯(lián)系群眾的作用。通過加強(qiáng)制度建設(shè)，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。就村民而言，村民應(yīng)合理合法并理性參與村中的決策與商討，表達(dá)自身訴求，并對實(shí)際情況加以客觀的描述反饋，避免類似情況發(fā)生。

3.3 借助多元主體作用聯(lián)動發(fā)展

在鄉(xiāng)村治理過程中，多元主體發(fā)揮其各自作用并形成聯(lián)動效果，當(dāng)各主體充分發(fā)揮作用并相互影響時(shí)，才能使鄉(xiāng)村治理獲得最佳效果［6］。第一，就地方政府而言，應(yīng)為鄉(xiāng)村群眾與鄉(xiāng)村基層組織搭建平臺，基于該平臺加大對當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品的宣傳力度，提升地方農(nóng)產(chǎn)品銷售量。加強(qiáng)外界宣傳的同時(shí)，地方政府也可借助公眾號、工作群等媒介直接發(fā)布一些如反電信詐騙、疫情防控等信息給村民，改變村落消息閉塞的現(xiàn)狀。第二，就鄉(xiāng)村基層組織而言，將城市社區(qū)網(wǎng)格化管理模式引入農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)運(yùn)行并加以評估調(diào)整，在村民間舉行座談會，關(guān)注村民訴求，并及時(shí)與村民對接。第三，就村民而言，應(yīng)提高自身的文化素養(yǎng)，加深對黨和國家政策的了解與認(rèn)同，保持鄉(xiāng)土情懷并樹立主體意識，促進(jìn)所在鄉(xiāng)村發(fā)展。各主體間發(fā)揮自身作用并積極溝通交流，獲得良好的鄉(xiāng)村治理效果。

3.4 強(qiáng)化人才引進(jìn)政策與保留措施

近年來，全國各地為了提升治理水平和治理能力，加大了人才引進(jìn)力度，調(diào)整了人才培養(yǎng)措施。就引進(jìn)政策而言，A市人才引進(jìn)力度不大，雖然成功引進(jìn)了人才，但是對人才的保留及后期潛力挖掘還不夠，不能打造一支全方位覆蓋的人才隊(duì)伍。因此，相關(guān)部門應(yīng)調(diào)整人才引進(jìn)政策，成功引進(jìn)人才后可根據(jù)其特點(diǎn)加以培養(yǎng)。目前鄉(xiāng)村地區(qū)更需要專業(yè)技術(shù)人員和農(nóng)村實(shí)用人才來促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展和鄉(xiāng)村進(jìn)步，定位好鄉(xiāng)村地區(qū)所需人才類型并有針對性地加以引進(jìn)，有助于提升鄉(xiāng)村治理能力。

3.5 提升鄉(xiāng)村特色與地方文化融合度

首先，改變傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品直接售賣或粗加工的銷售方式，對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行精加工，如將玫瑰花制作為玫瑰精油、將葡萄加工為葡萄酒，培育地方特色品牌，打造鄉(xiāng)村特色農(nóng)產(chǎn)品的品牌。在鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，將農(nóng)產(chǎn)品通過直播帶貨、網(wǎng)上商城等各種形式進(jìn)行宣傳與銷售。其次，將特色地方文化活動與地方景點(diǎn)和歷史文化相結(jié)合，開發(fā)一日游、文化長廊等旅游項(xiàng)目。最后，采取“村帶村”的發(fā)展模式，根據(jù)村中人數(shù)和占地面積將鄉(xiāng)村分為大型、中型和小型，借助各村優(yōu)勢，通過大村來帶動周邊小村，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，中型村落發(fā)揮銜接作用，各取所長，避免重復(fù)發(fā)展［7］。

鄉(xiāng)村治理是結(jié)合政治學(xué)、社會學(xué)、公共管理學(xué)等多學(xué)科交叉的理論，中國由于鄉(xiāng)村人口數(shù)量多、農(nóng)村覆蓋面積較大、農(nóng)村問題情況復(fù)雜，需要一個(gè)具有中國特色的鄉(xiāng)村治理理論來推動鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。就A市而言，目前既要防止創(chuàng)建文明城市成果反彈，又要使A市的鄉(xiāng)村治理問題得以妥善解決。

由于A市地方特點(diǎn)明顯、鄉(xiāng)村數(shù)量較多，因此本文選取A市作為鄉(xiāng)村治理的案例。A市的鄉(xiāng)村治理具備自身特色與地方特點(diǎn)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面覆蓋了農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)和旅游業(yè)多個(gè)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也涉及到各具特色的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在理論方面，能夠豐富中國特色鄉(xiāng)村治理理論，也能增加中國鄉(xiāng)村治理的話語權(quán)，使中國鄉(xiāng)村治理面向本土化發(fā)展。在實(shí)踐方面：首先，及時(shí)調(diào)整并優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整發(fā)展理念；其次，縮小城鄉(xiāng)差距，推動新型城鎮(zhèn)化背景下的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；再次，借此機(jī)會做好A市的地方宣傳與鄉(xiāng)村形象打造；最后，健全與完善鄉(xiāng)村治理的體制與機(jī)制。

A市的地方特色明顯但部分鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀與全國部分鄉(xiāng)村發(fā)展有一定相似之處，如基礎(chǔ)設(shè)施不完善、基層組織作用弱化、村民自主性不強(qiáng)、鄉(xiāng)村多元主體聯(lián)動作用效果不明顯、人才引進(jìn)力度不大以及人才培養(yǎng)方式不恰當(dāng)導(dǎo)致人才流動快且缺乏吸引力等，A市不同片區(qū)鄉(xiāng)村具備其獨(dú)特文化，但與地方融合度相比仍舊較低。因此，通過思考與分析，針對現(xiàn)有問題提出以下解決方案：增加鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給、充分發(fā)揮基層協(xié)商民主作用、借助多元主體作用聯(lián)動發(fā)展、強(qiáng)化人才引進(jìn)政策與保留措施以及提升鄉(xiāng)村特色與地方文化融合度。

4 結(jié)語

通過分析A市的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀，有針對性地提出解決措施，以提升鄉(xiāng)村治理能力。將云南省A市作為個(gè)案進(jìn)行研究，為全國各地的鄉(xiāng)村治理提供經(jīng)驗(yàn)與借鑒，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下保證鄉(xiāng)村得以發(fā)展、鄉(xiāng)村社會治理能力得以提升，以期建成社會主義現(xiàn)代化美麗鄉(xiāng)村。