鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題及對(duì)策研究
——以安徽省滁州市Y鎮(zhèn)為例

闞子祥

（海南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，海南 ?？?570100）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代背景下解決好“三農(nóng)”問題的總抓手。農(nóng)村公共產(chǎn)品與農(nóng)民生產(chǎn)、生活息息相關(guān)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是否充足影響著農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提升［1］。因此，提供優(yōu)質(zhì)和充足的農(nóng)村公共產(chǎn)品能夠極大地改變農(nóng)村面貌，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，從而縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)，同時(shí)農(nóng)村公共產(chǎn)品和充足的供給也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的客觀要求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出對(duì)提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平和質(zhì)量具有重要意義。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供了有利的大環(huán)境，為改善當(dāng)前的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀提供了強(qiáng)有力的政策和制度保障，從而成為助力農(nóng)村發(fā)展擺脫困境的掣肘［2］。

1 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀——基于Y鎮(zhèn)的調(diào)查

1.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著“一事一議”制度的建立與完善及美麗集鎮(zhèn)建設(shè)的開展，Y鎮(zhèn)圍繞打造“淮畔明珠、生態(tài)柳巷”的總體思路，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力增強(qiáng)民生福祉，其農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給工作取得了可喜的成績(jī)。

1.1.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量不斷增多。2012年以來(lái)，Y鎮(zhèn)從基礎(chǔ)設(shè)施類公共產(chǎn)品供給著手，加大混凝土道路的建設(shè)，如今已經(jīng)實(shí)現(xiàn)家家戶戶通上水泥路，切實(shí)改善了農(nóng)村交通狀況，方便了人民群眾的出行。同時(shí)，Y鎮(zhèn)依托淮河建設(shè)了一座自來(lái)水廠，將安全干凈的自來(lái)水送到每家每戶，喝井水的歷史就此一去不復(fù)返。

Y鎮(zhèn)持續(xù)供給農(nóng)村公共產(chǎn)品。2013年至今，Y鎮(zhèn)社會(huì)保障體系基本建立，完成新農(nóng)?！疤釞n擴(kuò)面”工作，居民醫(yī)保的參保率不斷提升；低保金、五保金、高齡補(bǔ)貼、臨時(shí)救助有序發(fā)放。另外，各類文化設(shè)施如農(nóng)家書屋、文體中心等也逐步建設(shè)并交付使用?？傮w來(lái)說(shuō)，Y鎮(zhèn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給在數(shù)量上取得了長(zhǎng)足的發(fā)展進(jìn)步。

1.1.2 農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。Y鎮(zhèn)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要以“硬”性設(shè)施為主，即一些影響政府政績(jī)考核的、看得見、摸得著的農(nóng)村公共產(chǎn)品，如鄉(xiāng)村道路、水電設(shè)施等準(zhǔn)公共產(chǎn)品。僅2018年，Y鎮(zhèn)政府就投入2.32億元進(jìn)行美麗集鎮(zhèn)改造，污水處理廠和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)相繼建成并投入使用，拆除違章建筑36處、拆除旱廁新建廁所近600個(gè)，修建混凝土道路19.7 km，修建下水道9.6 km，完成立面改造15 000 m2。

近年來(lái)，Y鎮(zhèn)政府不再只關(guān)注于“硬”性設(shè)施的投入，也加大了“軟”性設(shè)施的投入。自2016年始，Y鎮(zhèn)文體中心、農(nóng)家書屋、運(yùn)動(dòng)廣場(chǎng)等相繼建設(shè)并交付使用。依托建成的文體場(chǎng)所，Y鎮(zhèn)開展了豐富多彩的文體活動(dòng)，相繼舉辦了籃球賽、農(nóng)民趣味運(yùn)動(dòng)會(huì)、錢桿操大賽等活動(dòng)。

1.1.3 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化。公共產(chǎn)品供給主體多元化是供給水平和效率提高的一個(gè)關(guān)鍵體現(xiàn)，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求。Y鎮(zhèn)在近幾年農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中逐漸出現(xiàn)了供給主體多元化的趨勢(shì)。供給主體不再是政府“一家獨(dú)攬”，村民自治組織、企業(yè)及村民個(gè)人也加入供給主體中。供給主體的多元化使得公共產(chǎn)品的供給效率大大提升，也滿足了村民日益增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品需求。

1.2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的主要問題

1.2.1 供給數(shù)量不足且質(zhì)量參差不齊。雖然Y鎮(zhèn)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給數(shù)量在近幾年有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但其供給數(shù)量仍有較大不足，而且隨著供給數(shù)量的增加，供給質(zhì)量上也存在較大問題。首先，在供給數(shù)量上，落后于周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)。主要體現(xiàn)在垃圾回收處理站缺乏，村衛(wèi)生室數(shù)量不足且醫(yī)生較少，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)類公共產(chǎn)品供給較少。其次，在供給質(zhì)量上，雖然Y鎮(zhèn)政府加大對(duì)農(nóng)村道路、飲水等設(shè)施的投入力度，但其質(zhì)量并不讓人滿意。農(nóng)村自來(lái)水存在沉淀物較多的現(xiàn)象，使村民飲用水存在安全隱患。另外，混凝土道路建設(shè)雖投入頗多，但存在道路狹窄、養(yǎng)護(hù)不力的情況，給村民出行帶來(lái)了一定不便。

1.2.2 供給結(jié)構(gòu)失衡。近年來(lái)，Y鎮(zhèn)不僅加大“硬”性公共產(chǎn)品的供給，也對(duì)“軟”性公共產(chǎn)品增加了投入。但是，就Y鎮(zhèn)整體的供給情況來(lái)看，其供給結(jié)構(gòu)依然存在失衡問題。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，政府過(guò)于重視見效快的短期型公共產(chǎn)品，以此來(lái)快速凸顯政績(jī)，如對(duì)道路建設(shè)、路燈建設(shè)等“硬”性公共產(chǎn)品頗為青睞。Y鎮(zhèn)的混凝土道路建設(shè)2018年一年就投入了8 000萬(wàn)元，混凝土道路甚至通到了家家戶戶的田埂上。第二，農(nóng)民的自身需求沒有得到政府的重視。主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)教育上，Y鎮(zhèn)的教學(xué)環(huán)境和教學(xué)設(shè)施存在先天不足、后天沒有補(bǔ)足的情況，而教師隊(duì)伍也存在素質(zhì)不高、人才短缺的情況，許多有條件的家庭紛紛把孩子送到縣城上學(xué)。又如農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)類公共產(chǎn)品供給也存在著較大問題，農(nóng)田水利設(shè)施十幾年來(lái)沒有較大變化，農(nóng)業(yè)咨詢平臺(tái)無(wú)人問津，這些問題嚴(yán)重制約著當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的發(fā)展。

1.2.3 供給效率低下。首先，政府常常注重公共產(chǎn)品（尤其是基礎(chǔ)設(shè)施）的前期建設(shè)，而忽視后期維護(hù)和配套供給，因此導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的質(zhì)量堪憂，壽命短，使用率低［3］。如Y鎮(zhèn)的路燈建設(shè)力度很大，但是路燈常常出現(xiàn)損壞而長(zhǎng)時(shí)間不維修的情況，甚至一段路上十幾個(gè)路燈都出現(xiàn)損壞。如此，供給的產(chǎn)品也變成了有等于無(wú)。其次，公共產(chǎn)品供給與需求不相匹配，即領(lǐng)導(dǎo)“拍板決策”和農(nóng)民切實(shí)需求和利益之間的不匹配，導(dǎo)致一些公共資源浪費(fèi)和供給效率低下。

1.2.4 供給主體碎片化。Y鎮(zhèn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體雖然逐漸多元化，但是各個(gè)供給主體之間存在著供給主體碎片化問題。首先，是供給主體中政府表現(xiàn)出的碎片化，一方面Y鎮(zhèn)政府缺乏供給的自主性，幾乎全部依賴上級(jí)政府的要求與指示，另一方面，縣鄉(xiāng)政府事權(quán)較重，財(cái)權(quán)卻跟不上。其次，是供給主體中村民自治組織表現(xiàn)出的碎片化，村民自治組織雖然緩解了一部分農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給壓力，但是有一些農(nóng)村自治組織沒有相關(guān)的自主意識(shí)，發(fā)揮的作用十分有限。再次，是供給主體中企業(yè)表現(xiàn)出的碎片化，Y鎮(zhèn)僅有4家小微企業(yè)，他們只能提供一些十分有限的，且與企業(yè)利益相關(guān)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。最后是供給主體中村民個(gè)人表現(xiàn)出的碎片化，村民更多的是滿足自己對(duì)相關(guān)公共產(chǎn)品的需求，與對(duì)自己利益無(wú)關(guān)的公共產(chǎn)品不會(huì)過(guò)多兼顧，再加上村民收入十分有限，出資提供公共產(chǎn)品更是不可能。

2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在問題的原因

2.1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的影響

1958年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》。此條例的頒布形成了我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。使得我國(guó)形成了以城鄉(xiāng)戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)差異化的公共資源配置制度，因此，公共產(chǎn)品供給也存在城鄉(xiāng)差異的二元結(jié)構(gòu)。在此結(jié)構(gòu)下，城市成為全國(guó)發(fā)展的重心，因此對(duì)城市的公共產(chǎn)品供給完全優(yōu)先于農(nóng)村。即使改革開放以后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立正在慢慢減小城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的差異性，但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制仍然存在，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍然深受影響。另外，制度帶來(lái)的思想慣性也仍然存在。就Y鎮(zhèn)上級(jí)政府而言，其官員在思想上仍然重視城市而輕視農(nóng)村，因此在公共產(chǎn)品的供給上總是城鄉(xiāng)有別，農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城市公共產(chǎn)品的投入。盡管滁州市農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥姓急葘⒔?0%，然而在配置公共資源時(shí)，人口這一最實(shí)際的因素往往被忽略。

2.2 財(cái)政保障十分有限

一方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給很大程度上需要各級(jí)政府財(cái)政的有力支持，農(nóng)業(yè)稅取消后，包括Y鎮(zhèn)及其上級(jí)政府明光市和滁州市在內(nèi)，中西部地區(qū)城市的財(cái)政收入都缺少了穩(wěn)定可靠的收入來(lái)源。另外，這些地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，缺乏大型企業(yè)。就滁州市而言，其工業(yè)占絕大多數(shù)的是勞動(dòng)密集型的小微企業(yè)。因此，當(dāng)?shù)刎?cái)政收入十分有限，對(duì)公共產(chǎn)品的供給支持也十分有限。

另一方面，我國(guó)分稅制改革以來(lái)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給財(cái)權(quán)層層上移，逐漸轉(zhuǎn)移到省政府、中央手中，事權(quán)層層下移，更多的農(nóng)村公共產(chǎn)品責(zé)任落實(shí)到基層政府，特別是縣鄉(xiāng)政府手中，而縣鄉(xiāng)政府沒有承擔(dān)如此多供給責(zé)任的財(cái)權(quán)，導(dǎo)致各級(jí)政府供給財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配［4］。

2.3 決策制度不健全

現(xiàn)階段，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策制度不健全，其決策方式還是“領(lǐng)導(dǎo)拍板，下屬干事”的老一套，農(nóng)民作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要使用者和受益者卻無(wú)法加入決策過(guò)程中，并去表達(dá)訴求［5］。在這樣的情況下，公共產(chǎn)品需求的決定者和發(fā)言人成了各級(jí)政府。這種自上而下的決策制度致使農(nóng)民對(duì)相關(guān)公共產(chǎn)品的切實(shí)需求沒有被滿足，同時(shí)也造成信息不對(duì)稱，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障；另外，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績(jī)或謀取經(jīng)濟(jì)利益而獨(dú)斷決策，必然會(huì)造成國(guó)家公共資源的極大浪費(fèi)。

2.4 監(jiān)督體系和監(jiān)督機(jī)制不健全

健全的監(jiān)督體系能夠有效提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率，大大提升農(nóng)民的滿意度。但當(dāng)前的農(nóng)村監(jiān)督體系仍然不健全，且缺乏相關(guān)監(jiān)督機(jī)制。首先，政府監(jiān)督不到位。上級(jí)政府來(lái)監(jiān)督、檢查工作時(shí)，總會(huì)提前打招呼，基層政府便想盡一切辦法應(yīng)付上級(jí)的檢查，如此，上級(jí)政府的監(jiān)督也就成了樣子貨。其次，政府信息公示不到位。鎮(zhèn)政府并沒有開通官方網(wǎng)站，僅有的微博、微信平臺(tái)也只是發(fā)布政府工作動(dòng)態(tài)，相關(guān)公共產(chǎn)品供給情況如資金、人員、規(guī)劃等都只是簡(jiǎn)略發(fā)布在上級(jí)政府官網(wǎng)的信息公開欄內(nèi)。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)不熟悉的村民來(lái)講，找到這些信息非常困難，因此村民對(duì)政府的監(jiān)督也就難以開展。最后，村民缺乏監(jiān)督意識(shí)。村民普遍沒有形成監(jiān)督政府行為的意識(shí)，他們持有一種“政府給什么就拿什么”的心理。

3 完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的對(duì)策

3.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供給制度，合理配置公共資源

農(nóng)民不是二等公民，農(nóng)村也不是二等地區(qū)，政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該改變重視城市投入而輕視農(nóng)村的思想，以農(nóng)民的利益為先，切實(shí)為農(nóng)民服務(wù)，合理配置公共資源。首先，將農(nóng)村地區(qū)作為公共產(chǎn)品供給的重點(diǎn)，在政策上和資金上予以傾斜，并且根據(jù)農(nóng)民的具體需求與各地區(qū)實(shí)際發(fā)展要求提供高質(zhì)量農(nóng)村公共產(chǎn)品。其次，針對(duì)農(nóng)村與城市發(fā)展的實(shí)際情況，對(duì)公共資源進(jìn)行合理配置，努力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，縮小城鄉(xiāng)差距，增加農(nóng)民的幸福感與獲得感。

3.2 拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資渠道，減輕政府供給壓力

政府的財(cái)政收入十分有限，因此“微薄”的財(cái)政收入不能夠支持政府進(jìn)行面面俱到的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，而且政府也不應(yīng)該包攬所有的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。這樣不僅沒有效率，而且可能滋生腐敗。因此，拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資渠道十分必要，如此，政府的供給壓力將大大減輕，同時(shí)也能夠讓供給主體逐漸多元化，提高供給效率。

首先，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，吸引有實(shí)力的企業(yè)和第三方部門參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可提高供給效率和供給水平。其次，發(fā)揮村民自治組織的作用，激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的活力，調(diào)動(dòng)和鼓勵(lì)農(nóng)民的自主性和積極性，讓農(nóng)民投入到與自己利益相關(guān)的公共產(chǎn)品供給中。但需要注意的是，擴(kuò)寬農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資渠道的前提是以政府為主導(dǎo)，積極發(fā)揮政府的資金帶頭作用，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體的引導(dǎo)和規(guī)范，最大限度地提高供給水準(zhǔn)和效率，減少市場(chǎng)主體為了獲取利潤(rùn)而帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。

3.3 改革決策制度，讓需求主導(dǎo)代替供給主導(dǎo)

公共產(chǎn)品供給往往是政府自上而下的決策，這樣容易導(dǎo)致供給與需求不匹配。因此，必須改變政府壟斷農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的局面，讓村民可以有途徑表達(dá)他們合理的意愿與需求。建立一種反映農(nóng)民真實(shí)需求的表述機(jī)制，并在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民參與決策制定過(guò)程。首先，要加強(qiáng)人大與政協(xié)的作用，讓人大代表和政協(xié)委員深入到農(nóng)民群眾中，認(rèn)真了解調(diào)查村民的想法與需求，代表他們?cè)谌舜髸?huì)議與政協(xié)會(huì)議上提出相關(guān)的需求。其次，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策上，引入公開和透明的聽證制度，讓決策做到真正的民主。

3.4 強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，健全監(jiān)督體系

通過(guò)分析可知，Y鎮(zhèn)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的監(jiān)督機(jī)制和體系存在很大問題，監(jiān)督形同虛設(shè)。因此，應(yīng)完善監(jiān)督機(jī)制。完善監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范監(jiān)督體系能夠有效提高供給效率，提升村民滿意度和對(duì)政府的信任度。首先，在政府監(jiān)督上，上級(jí)政府應(yīng)該認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，嚴(yán)格對(duì)下級(jí)政府相關(guān)工作進(jìn)行檢查與監(jiān)督，多關(guān)注農(nóng)民的滿意度。其次，建立和完善公共產(chǎn)品供給過(guò)程的文件公示制度，在鎮(zhèn)務(wù)、村務(wù)公開欄和微博、微信平臺(tái)上進(jìn)行相關(guān)文件的公示，使供給過(guò)程透明、公開。最后，大力宣傳公民的政治權(quán)利，培養(yǎng)村民的政治監(jiān)督意識(shí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)村民對(duì)政府相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督。

4 結(jié)語(yǔ)

作為“三農(nóng)”問題的重要內(nèi)容，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)造成了較大阻礙。在當(dāng)前新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的歷史階段和鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略背景下，改變當(dāng)前的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀已成為必然趨勢(shì)。解決這些問題的關(guān)鍵是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供給制度，拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資渠道，建立以需求為主導(dǎo)的農(nóng)村公共產(chǎn)品決策制度，完善對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督體系，從而擺脫當(dāng)前的供給困境，為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造有利的條件。