產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關(guān)系與協(xié)調(diào)
——日本汽車產(chǎn)業(yè)案例研究

葉 娟 姜發(fā)根

(安徽三聯(lián)學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，安徽 合肥 230601)

0 引言

2016年11月，林毅夫和張維迎兩位教授主要圍繞著政府是否通過產(chǎn)業(yè)政策介入經(jīng)濟發(fā)展開展了一場辯論。在學(xué)術(shù)探討的背后，雙方關(guān)注的是政府與市場的關(guān)系。吳敬璉教授對于此次的辯論看法則是，當(dāng)前我國所要面臨的問題不是肯定或否定產(chǎn)業(yè)政策，而是需要何種產(chǎn)業(yè)政策，并指出要從以產(chǎn)業(yè)政策為中心轉(zhuǎn)向以競爭政策為基礎(chǔ)[1]。他還指出了討論中的不足之處：第一，沒有在過去幾十年國際經(jīng)濟學(xué)界的研究成果的基礎(chǔ)上多做討論；第二，日本從20世紀(jì)70年代就開始反思早期的產(chǎn)業(yè)政策，但是很多學(xué)者在爭論的時候，幾乎沒怎么提起日本產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗和教訓(xùn)[2]。

1 產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關(guān)系

政府通過產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策對經(jīng)濟運行進行調(diào)控，兩大政策在國家的經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮重要作用。在市場運行中，兩大政策工具在克服市場失靈、優(yōu)化資源配置等方面，發(fā)揮著相互協(xié)調(diào)的作用，但二者在干預(yù)經(jīng)濟的理念、政策功能定位及作用機制上存在差異。一般認為產(chǎn)業(yè)政策起源于日本，并且在執(zhí)行的過程中最具效率，因此產(chǎn)業(yè)政策的定義是改變產(chǎn)業(yè)間資源配置及在一定的具體產(chǎn)業(yè)內(nèi)干預(yù)產(chǎn)業(yè)組織形式的政府政策的總稱[3]。而競爭政策源于美國，它與市場和政府相分離的概念緊密相聯(lián)系，是為了保護市場競爭，維護競爭秩序的政府措施。

綜上所述，產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的目標(biāo)都是為了促進經(jīng)濟發(fā)展，進行資源的有效配置，是重要的經(jīng)濟政策。產(chǎn)業(yè)政策是為了實現(xiàn)經(jīng)濟和社會目標(biāo)而干預(yù)產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展各種政府政策的總和；而競爭政策是以市場為導(dǎo)向，通過市場機制促進競爭。因此產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策對資源進行的有效配置，是通過政府和市場的調(diào)節(jié)來實現(xiàn)的。二者主要的區(qū)別在于：產(chǎn)業(yè)政策要求政府直接干預(yù)資源配置，而競爭政策要求市場直接配置資源配置。

面對如何選擇產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策，需要認識到它們在實施的過程中存在的不足之處。實施產(chǎn)業(yè)政策的不足主要是體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，信息不對稱。想要制定一個有效的產(chǎn)業(yè)政策，政府需要對市場上的信息完整掌握，并且具備精準(zhǔn)分析信息的能力。但是信息不對稱是一種常見的經(jīng)濟現(xiàn)象，政府無法掌握完整的市場信息，在制定決策時必然會出現(xiàn)缺陷。第二，政府失靈。政府直接干預(yù)市場上的資源配置時，不一定會使資源配置的情況變好，而且在一定程度上會造成資源浪費，引起效率和社會福利的損失等結(jié)果，例如我國在2009年國際金融危機期間推出的十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，后期造成了諸多“產(chǎn)能過剩”的產(chǎn)業(yè)。第三，政府對大項目的偏好及退出困難。政府由于自身特點和利益等因素的考慮，在制定產(chǎn)業(yè)政策時，傾向于大項目，因為大項目更容易得到公眾的認同，但是產(chǎn)業(yè)政策在實踐中如果出現(xiàn)了問題，政府需要付出巨大的成本[4]。競爭政策的弊端的表現(xiàn)：第一，自然壟斷。市場機制的自發(fā)行為會導(dǎo)致效率低下，并且出現(xiàn)惡性競爭，因為在市場運行中會不可避免地產(chǎn)生新的壟斷力量，導(dǎo)致尋租行為的出現(xiàn)。第二，惡性競爭。公司之間為了占據(jù)市場份額，向市場提供遠低于成本價的產(chǎn)品與服務(wù)，會導(dǎo)致價格戰(zhàn)、資源戰(zhàn)等現(xiàn)象。第三，“稀薄”市場供應(yīng)不足，在經(jīng)濟市場上存在“稀薄”市場，它們擁有較高的固定成本，會阻止私營企業(yè)的進入[5]。

對于產(chǎn)業(yè)政策而言，競爭政策的市場機制對資源配置時具有靈活性、及時性等特征，可以解決信息部隊稱問題、權(quán)力尋租問題，但我們也不能完全依賴市場機制，因為競爭政策也具有其弊端。產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策是經(jīng)濟政策的重要組成部分，如果市場上只有產(chǎn)業(yè)政策，會導(dǎo)致資金持續(xù)流向所扶植的產(chǎn)業(yè)，容易造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，經(jīng)濟發(fā)展失調(diào)。如果只有競爭政策，會出現(xiàn)強者愈強的局面，導(dǎo)致壟斷發(fā)生。

2 日本產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關(guān)系及變遷

第二次世界大戰(zhàn)后，東南亞國家通過產(chǎn)業(yè)政策，改善了技術(shù)落后、產(chǎn)業(yè)部門不完善的局面，推動了產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟增長。其中最為明顯的就是日本，它的產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策共同走過了70年，各種政策在推進中不斷的完善和發(fā)展。整理相關(guān)的研究文獻，日本的產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關(guān)系可分為以下三個階段。

2.1 二戰(zhàn)結(jié)束至20世紀(jì)70年代

在此期間，產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟政策中占據(jù)主導(dǎo)地位。雖然頒布了《禁止壟斷法》，但是實施之后沒有發(fā)揮作用，競爭政策持續(xù)遭到弱化。

第一，戰(zhàn)后產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展勢頭強勁，競爭政策受到弱化。二戰(zhàn)之后的日本為了重新實現(xiàn)經(jīng)濟重建和快速發(fā)展，提出了“貿(mào)易立國”戰(zhàn)略，致力于發(fā)展加工型工業(yè)。優(yōu)先扶持鋼鐵、電力、煤炭等基礎(chǔ)性資源產(chǎn)業(yè)，建立復(fù)興金融國庫，實行價格補貼。在20世紀(jì)50年代，為提高產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，日本采取了特殊的稅收制度等手段對生產(chǎn)設(shè)備實施強制集中合并，推動設(shè)備投資優(yōu)化，免除進口稅等。此時，日本對于競爭政策有著嚴(yán)格的規(guī)定，這對于日本戰(zhàn)后混亂的經(jīng)濟狀況有很好的控制作用。但是隨著經(jīng)濟的逐步恢復(fù)，此時日本的企業(yè)需要大量資金支持，這時對于競爭政策的嚴(yán)格限制，成為企業(yè)引進外資的障礙，不利于產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

第二，產(chǎn)業(yè)政策走向鼎盛，而競爭政策仍處于停滯。日本在20世紀(jì)60年代在重化工業(yè)、鋼鐵、石化等行業(yè)形成了多式多樣的產(chǎn)業(yè)政策，并且根據(jù)情況實時地進行調(diào)整，產(chǎn)業(yè)政策的推行取得了極大的發(fā)展。此時為了強化產(chǎn)業(yè)發(fā)展根基，提高出口的能力，對競爭政策提出了修改方案，但是遭到了反對，競爭政策的修改并未得到通過。

第三，推行“柔性”產(chǎn)業(yè)政策，設(shè)立特殊卡特爾，不斷擴大競爭政策的“適用除外”。由于產(chǎn)業(yè)政策的實施，出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩等現(xiàn)象，為了解決這一情況，開始實施限制生產(chǎn)的措施，用“柔性”的產(chǎn)業(yè)政策手段勸告企業(yè)進行減產(chǎn)，以緩解產(chǎn)能過剩的情況。

2.2 1973年至20世紀(jì)90年代

在此期間，競爭政策進入了強化階段。經(jīng)歷了石油危機，雖然日本仍是經(jīng)濟干預(yù)占主導(dǎo)地位，但是產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展地位發(fā)生了變化。各界對于產(chǎn)業(yè)政策進行反思，并且關(guān)注于產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策之間的關(guān)系。此時發(fā)揮市場積極的競爭機制等觀點被提出，競爭政策逐漸得到了人們的重視。

第一，反思產(chǎn)業(yè)政策。這時候的日本產(chǎn)業(yè)政策面臨著重重質(zhì)疑，首先，日本經(jīng)濟高速發(fā)展的原因究竟是什么；其次，很多國家認為政府規(guī)制的成本高昂，放松了政府規(guī)制。此時，日本的部分經(jīng)濟領(lǐng)域也實施了政府規(guī)制緩和，引入了市場競爭機制。

第二，產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策關(guān)系緩和，競爭政策力量開始彰顯。由于石油危機對日本經(jīng)濟的影響，通產(chǎn)省頒布了兩部法律來穩(wěn)定經(jīng)濟和改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這兩部法律中就存在限制競爭的內(nèi)容。

第三，競爭政策首次得到強化和修改，并且逐步完善。在石油危機中，一些綜合社對百姓日常生活用品進行了壟斷，導(dǎo)致商品供應(yīng)不足，物價飛速上漲，大企業(yè)也趁機進行價格協(xié)商，導(dǎo)致物價上漲反復(fù)出現(xiàn)，消費者生活極受影響。為解決這一問題，通產(chǎn)省出臺了相關(guān)政策對日本產(chǎn)業(yè)政策遺留問題進行了解決，并對《禁止壟斷法》進行了修改。

2.3 20世紀(jì)90年代以后

這是日本產(chǎn)業(yè)政策與競爭正在協(xié)調(diào)發(fā)展的探索時期。

第一，在理論層面，產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的相互補充學(xué)說逐漸得到認可。認為產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策在執(zhí)行的過程中會存在目的、手段、實現(xiàn)途徑等方面的區(qū)別，雖各有優(yōu)缺點，但都是不可替代的，強調(diào)兩者在后續(xù)發(fā)展中要相互補充，相互協(xié)調(diào)，共同促進經(jīng)濟發(fā)展。

第二，產(chǎn)業(yè)政策從“規(guī)制緩和”向“規(guī)制改革”轉(zhuǎn)變。日本的很多部門開始轉(zhuǎn)向競爭政策，規(guī)制改革廢除了一些不必要的產(chǎn)業(yè)政策，轉(zhuǎn)變了政府在經(jīng)濟活動的職能，讓競爭政策更加具有活力。

3 日本汽車產(chǎn)業(yè)改革

3.1 日本汽車業(yè)的產(chǎn)業(yè)保護政策

為了保護和支持汽車工業(yè)的發(fā)展，日本制定了一系列的產(chǎn)業(yè)政策，為汽車業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。1948年，日本通過“汽車工業(yè)基本對策”來支持汽車工業(yè)的復(fù)蘇。次年通產(chǎn)省對日本汽車市場制定了一系列的保護性政策：

首先是關(guān)稅。日本以關(guān)稅等手段實行汽車保護政策，按照進口小轎車軸承的大小，采取了保護性的關(guān)稅稅率；建立商品進口稅，打擊進口大型汽車的積極性，例如，大型轎車稅率為50%，中型轎車為40%，小型轎車為20%。

第二，是外匯配額制度。日本對汽車進口實行的是金額配額，后期改為了數(shù)量配額；最后是限制直接投資，日本在本國汽車產(chǎn)業(yè)尚未完全發(fā)展起來之前，實行的限制對外直接投資的，后期放開國內(nèi)投資市場也十分階段進行的。

第三，為汽車工業(yè)發(fā)展提供各種政策支持。①提供優(yōu)惠貸款。1956年前，由日本開發(fā)銀行對汽車工業(yè)設(shè)備投資提供優(yōu)惠低利貸款，1956年后，制定的《機械工業(yè)振興法》，由日本開發(fā)銀行和中小企業(yè)金融公庫負責(zé)資金支持。②政府提供補助金。1951—1959年，日本政府在汽車行業(yè)投入了3.6億日元的財政補貼。③加速設(shè)備折舊。《企業(yè)合理化促進法》加速了汽車生產(chǎn)關(guān)鍵設(shè)備的折舊，有利于改善企業(yè)財務(wù)狀況。④減免關(guān)稅和法人稅?！蹲舛愄貏e措施法》規(guī)定對于汽車關(guān)鍵設(shè)備的進口可以見面關(guān)口稅和購置時的法人稅。⑤優(yōu)先分配外匯，支持技術(shù)引進。日本政府在面對外匯短缺的情況下，優(yōu)先批準(zhǔn)了公司引進外國小轎車的生產(chǎn)技術(shù)來進行組裝，引入的專業(yè)技術(shù)及設(shè)備，極大地提高了汽車產(chǎn)業(yè)的技術(shù)實力。⑥對汽車產(chǎn)業(yè)制定嚴(yán)格目標(biāo)。制定的《機振法》不僅為汽車推出了各種扶持優(yōu)惠措施，還對企業(yè)提出了要求，需要在降低價格的同時，提高產(chǎn)品的產(chǎn)量和性能。⑦扶植550毫升排氣量的微型轎車。1963年日本制定優(yōu)惠措施，微型汽車的汽車稅和保險費都比大型汽車低[6]。

3.2 日本汽車業(yè)的競爭政策強化階段

第一，企業(yè)競爭機制。汽車作為一種具有壟斷性的行業(yè)，面對市場規(guī)模的急速擴張，想要獲得長期利潤最大化，會向賣方寡頭壟斷市場傾斜。因為壟斷的發(fā)生，不僅能夠影響成本和生產(chǎn)效率，還會對競爭對手的行為產(chǎn)生影響。

第二，保護政策和競爭。在汽車行業(yè)的發(fā)展初期，政府的產(chǎn)業(yè)政策起到了很大的促進作用，但是汽車行業(yè)想要長久發(fā)展，需要在貿(mào)易自由化競爭中生存下來，要在發(fā)展中確立競爭優(yōu)勢。

第三，新企業(yè)的進入。新企業(yè)進入了汽車業(yè)市場，在20世紀(jì)60年代以前，價格競爭不起決定性作用，因為這時候政府仍在隱性地控制市場價格。進入70年代，汽車市場和生產(chǎn)格局發(fā)生重大變化，許多生產(chǎn)廠家為了爭取市場份額，加劇了價格競爭，促使汽車行業(yè)開始轉(zhuǎn)向國際市場[7]。

3.3 汽車產(chǎn)業(yè)競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)發(fā)展

第一，稅收制度、融資及補助政策。隨著環(huán)保意識的增強，日本對于汽車排放方面制定了積極的汽車產(chǎn)業(yè)政策。在稅收方面，適當(dāng)?shù)慕档土硕惵?；在融資方面，日本政策性投資銀行和中小企業(yè)金融公庫為使用低污染車輛提供了優(yōu)惠的融資貸款政策，并對使用相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實行直接補助金政策。

第二，規(guī)模經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)保護。在日本汽車行業(yè)發(fā)展初期，日本為保護國產(chǎn)汽車，制定了各種關(guān)稅和非關(guān)稅手段進行保護，促使日本汽車業(yè)的發(fā)展在國內(nèi)擁有巨大的容量。汽車行業(yè)開始擴大生產(chǎn)，進行技術(shù)更新，廣泛使用機器，單位制造成本明顯下降，這時候的規(guī)模經(jīng)濟發(fā)生了作用。日本政府此時建立了能夠保證每個廠家乃至每個工廠的生產(chǎn)規(guī)模體制。

第三，汽車行業(yè)重組。面對國外企業(yè)的競爭壓力，日本汽車企業(yè)開始進行重組工作，政府為保護本國企業(yè)，采用政策引導(dǎo)、資金、新產(chǎn)品開發(fā)等方面將企進一步集中起來。

第四，廠商的有效競爭。在日本汽車產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)體制中存在競爭的明顯特征：①在交易過程中，交易的伙伴的數(shù)量是有限的，但并不具有唯一性，此時競爭就展示出來了，汽車產(chǎn)業(yè)制造商為了降低成本、提高質(zhì)量，在進行交易時并不選擇特定的交易對象，這就有利于提高資源配置效率，禁止壟斷；②汽車行業(yè)各廠商之間的競爭包含了零部件企業(yè)、供應(yīng)商等，有效的競爭將解決信息不對稱的問題，有利于維護市場秩序，建立良好的競爭框架。有效的競爭有利于實現(xiàn)最小成本，而且有利于促進日本汽車產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步[8]。

4 結(jié)論和啟示

通過對產(chǎn)業(yè)政策以及競爭政策的分析，結(jié)合日本汽車產(chǎn)業(yè)的案例，可以看出在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策應(yīng)該加以重視。

第一，產(chǎn)業(yè)政策分為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策，選擇產(chǎn)業(yè)政策的類型十分重要。對于改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高效率的具體表現(xiàn)就是“三去一降一補”，國家可以通過行政干預(yù)選擇某些產(chǎn)業(yè)政策采取措施，也可以通過提升市場的作用、加強競爭來實現(xiàn)。加快產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，首先要總結(jié)我國在實施產(chǎn)業(yè)政策過程中獲得的經(jīng)驗教訓(xùn)，明確在產(chǎn)業(yè)改革中要堅持市場在資源配置中的決定性作用，在過程中要樹立關(guān)于市場與政府關(guān)系的正確觀念，有利于進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，增強社會活力。其次要充分發(fā)揮政府職能，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟，優(yōu)化公共服務(wù)職能，保持公平競爭。在政策轉(zhuǎn)型過程中，要按照黨中央決定的方向，借鑒國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的成果。

第二，確定競爭政策的基礎(chǔ)性地位。競爭是市場制度的靈魂，能更好發(fā)揮政府作用。隨著我國經(jīng)濟進入新的發(fā)展階段，問題的主要方面從解決“有無問題”轉(zhuǎn)向優(yōu)化資源配置和提高效率時，過度的行政干預(yù)和“傾斜政策”只會對經(jīng)濟發(fā)展和效率提高產(chǎn)生負面影響，在這種情況下，轉(zhuǎn)向以競爭政策為主。競爭政策的基礎(chǔ)性地位的確立是保持我國經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的基本保證。并且，確立競爭政策的基礎(chǔ)性思維，是實行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容和促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的有力舉措，是實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重要手段。

第三，健全競爭政策的制度設(shè)計。對于競爭政策的相關(guān)法律條文加強細化界定，借鑒有關(guān)國家關(guān)于具體問題制定政策的做法，加強與執(zhí)法部門的聯(lián)系，提高競爭執(zhí)法可操作性；提升競爭法的獨立性，尊重競爭政策，尊重公平競爭；時刻關(guān)注市場狀況，基于市場的反應(yīng)，對競爭政策進行調(diào)整。

第四，制定產(chǎn)業(yè)政策適用的評估體系。每個國家的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展呈現(xiàn)出不同的態(tài)勢，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型無法確定模式，需在考量各方情況的基礎(chǔ)上制定個性化方案，并且合理地規(guī)避效率觀的影響，隨后要完善政策評價制度。

第五，對于我國的汽車產(chǎn)業(yè)，政府要積極作為、科技要支撐引領(lǐng)，面對龐大的市場，要深度融合全球化以及商業(yè)模式創(chuàng)新[9]。當(dāng)面新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，我國要加快改革、創(chuàng)新和開放合作的步伐，堅持市場引導(dǎo)、創(chuàng)新驅(qū)動、協(xié)調(diào)推進、開放合作，加強汽車的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局。