以高校為例談事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理規(guī)制

曹治國，王 晶

（華北電力大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 102206）

一、問題的提出

事業(yè)單位的改革歷時(shí)彌久，根據(jù)2011年3月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《中央意見》）中提出的總目標(biāo)，到2020年事業(yè)單位改革現(xiàn)階段應(yīng)告一段落。按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強(qiáng)化其公益屬性。從此次分類可以看出事業(yè)單位不再具有行政性質(zhì)，其將成為具有公益性質(zhì)的社會(huì)組織。具有行政職能和僅從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位都將成為過去式。

同時(shí)，《中央意見》中還指出，根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對(duì)象和資源配置方式等情況，將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位細(xì)分為兩類：承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。

2011年7月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位分類的意見》中明確提出公益一類事業(yè)單位不得從事經(jīng)營活動(dòng)，其宗旨、業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)規(guī)范由國家確定。公益二類的事業(yè)單位按照國家確定的公益目標(biāo)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)開展活動(dòng)，在確保公益目標(biāo)的前提下，可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)提供與主業(yè)相關(guān)的服務(wù)，收益的使用按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。即：公益一類的事業(yè)單位不得進(jìn)行經(jīng)營性活動(dòng)，公益二類的事業(yè)單位可以進(jìn)行經(jīng)營性活動(dòng)。故本文中所提及的事業(yè)單位的經(jīng)營性資產(chǎn)僅指公益二類事業(yè)單位的經(jīng)營性資產(chǎn)。公益二類事業(yè)單位最具代表性的是高校群體，故本文以高校為例。

北大方正集團(tuán)是北京大學(xué)的校辦企業(yè)，由于快速擴(kuò)張、股東內(nèi)斗以及各種領(lǐng)域的并購等原因，其核心競爭力嚴(yán)重分散。2020年2月19日，正式進(jìn)入破產(chǎn)重整程序，北大方正集團(tuán)破產(chǎn)重整案引發(fā)了社會(huì)對(duì)事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理和規(guī)制問題的高度關(guān)注。高校成立資產(chǎn)公司是為了高校經(jīng)營性資產(chǎn)的有效利用，但并不代表要一味地追求經(jīng)濟(jì)利益。高校資產(chǎn)要以保障高校正常教學(xué)、科研等任務(wù)完成為首要目標(biāo)，其次才是利用高校擁有眾多科技成果的獨(dú)特優(yōu)勢，進(jìn)行資產(chǎn)的保值增值等經(jīng)營性活動(dòng)。實(shí)際上，方正集團(tuán)在前期發(fā)展前景良好，但盲目追求多元化經(jīng)營，忽視了自己的核心競爭力，成為追求空心化的金融資產(chǎn)運(yùn)營集團(tuán)。此案充分暴露出企業(yè)內(nèi)部管理和外部管理出現(xiàn)嚴(yán)重的問題，致使企業(yè)發(fā)展走上歧途，這為事業(yè)單位的改革敲響了警鐘。改革是必然的，但是在改革的過程中如何管理其經(jīng)營性資產(chǎn)，確保其保值增值，而不是走向流失，這是一個(gè)十分值得深思的問題。故本文將針對(duì)高校經(jīng)營性資產(chǎn)的管理規(guī)制進(jìn)行研究。

二、國內(nèi)高校經(jīng)營性資產(chǎn)管理規(guī)制現(xiàn)狀

（一） 經(jīng)營性資產(chǎn)

關(guān)于經(jīng)營性資產(chǎn)的定義早在1995年出臺(tái)的《事業(yè)單位非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)管理實(shí)施辦法》中進(jìn)行了規(guī)定，即經(jīng)營性資產(chǎn)是指事業(yè)單位用于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的資產(chǎn)。雖然此《實(shí)施辦法》現(xiàn)已廢止，但是其各項(xiàng)規(guī)定在相關(guān)法律中仍有沿用，且在《中央意見》以及2019年修正的《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》等文件中均未涉及，僅提及事業(yè)單位可以進(jìn)行對(duì)外投資，故此概念仍具參考價(jià)值。在該《實(shí)施辦法》中第四條明確規(guī)定了三種資產(chǎn)不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作經(jīng)營性使用：（一）國家財(cái)政撥款；（二）上級(jí)補(bǔ)助；（三）維持事業(yè)正常發(fā)展，保證完成事業(yè)任務(wù)的資產(chǎn)。實(shí)際上不論是國家財(cái)政撥款還是上級(jí)補(bǔ)助都是為了事業(yè)單位正常運(yùn)行而獲得的資金，故第三項(xiàng)是兜底性條款，即保證事業(yè)單位任務(wù)順利完成的資產(chǎn)不能進(jìn)行經(jīng)營，其他不影響完成事業(yè)單位任務(wù)的資產(chǎn)可以從事經(jīng)營性活動(dòng)。

但有學(xué)者認(rèn)為事業(yè)單位中經(jīng)營性資產(chǎn)與非經(jīng)營性資產(chǎn)并不是非此即彼的關(guān)系，有些資產(chǎn)兼具經(jīng)營性與非經(jīng)營性這兩種屬性，被稱為“準(zhǔn)經(jīng)營性資產(chǎn)”，即高校既可以滿足和保障正常教學(xué)、科研等必須事務(wù)，同時(shí)又可用于經(jīng)營但無法劃轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)的資產(chǎn)。[1]如：在不影響學(xué)生使用的情況下出租教室、禮堂。這些資產(chǎn)大部分時(shí)間是要用于正常的教學(xué)和科研事務(wù)的，但是在假期會(huì)有一段時(shí)間的閑置，這時(shí)如果任由其擱置無疑是一種浪費(fèi)，所以會(huì)在這種時(shí)候?qū)⑵溆糜诮?jīng)營性活動(dòng)，取得一定的收入，實(shí)現(xiàn)雙贏。

（二） 管理體制

2006年財(cái)政部通過的《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（2019年修正）第六條，第七條和第八條分別規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門是政府負(fù)責(zé)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的職能部門，對(duì)事業(yè)單位的國有資產(chǎn)實(shí)施綜合管理；事業(yè)單位的主管部門（以下簡稱主管部門）負(fù)責(zé)對(duì)本部門所屬事業(yè)單位的國有資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督管理；事業(yè)單位負(fù)責(zé)對(duì)本單位占有、使用的國有資產(chǎn)實(shí)施具體管理。

2012年經(jīng)財(cái)政部審定，教育部頒布《教育部直屬高等學(xué)校國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，其中第五條規(guī)定，高校國有資產(chǎn)實(shí)行“國家統(tǒng)一所有，財(cái)政部綜合管理，教育部監(jiān)督管理，高校具體管理”的管理體制。由此可見，我國當(dāng)前高校資產(chǎn)的管理體制正是基于此條規(guī)定。

另外，早在2005年《教育部關(guān)于積極發(fā)展、規(guī)范管理高校科技產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》就提出高校要依法組建國有獨(dú)資性質(zhì)的資產(chǎn)經(jīng)營有限公司或從現(xiàn)有校辦企業(yè)中選擇一個(gè)產(chǎn)權(quán)清晰、管理規(guī)范的獨(dú)資企業(yè)（以下統(tǒng)稱高校資產(chǎn)公司），將學(xué)校所有經(jīng)營性資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)到高校資產(chǎn)公司，由其代表學(xué)校持有對(duì)企業(yè)投資所形成的股權(quán)。也就是說目前高校的經(jīng)營性資產(chǎn)的對(duì)外投資都是由其資產(chǎn)公司來進(jìn)行的。

根據(jù)當(dāng)前的管理體制，本文認(rèn)為可以劃分為兩個(gè)方面，一是外部管理，主要涉及行政機(jī)關(guān)對(duì)于高校經(jīng)營性資產(chǎn)的監(jiān)督管理，包括財(cái)政部和教育部，這兩個(gè)部門頒布的法律文件屬于部門規(guī)章，需要注意不能和上位法相沖突；二是內(nèi)部管理，主要指高校本身對(duì)于具體事務(wù)的監(jiān)督管理，顯而易見，高校內(nèi)部的各個(gè)部門會(huì)對(duì)其資產(chǎn)進(jìn)行管理，最關(guān)鍵的是高校的資產(chǎn)管理部門。高校資產(chǎn)公司負(fù)責(zé)對(duì)外的經(jīng)營性活動(dòng)，要對(duì)學(xué)校負(fù)責(zé)。

除內(nèi)部和外部的監(jiān)督管理外，為確保國有資產(chǎn)的保值增值，《事業(yè)單位管理暫行辦法》還規(guī)定要建立產(chǎn)權(quán)登記制度、資產(chǎn)評(píng)估與資產(chǎn)清查制度以及資產(chǎn)信息管理與報(bào)告制度。全方面確保各項(xiàng)國有資產(chǎn)的狀態(tài)有跡可查，避免閑置和浪費(fèi)。

（三） 追責(zé)機(jī)制

雖然我國致力于建設(shè)完善的事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理體制，力求確保管理責(zé)任落實(shí)到人。但實(shí)際運(yùn)行時(shí)難免出現(xiàn)問題，那么追責(zé)也是必然的。

在《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第五十二至五十五條中規(guī)定，各相關(guān)部門和人員一旦發(fā)生違反本辦法規(guī)定的，按照《中華人民共和國公務(wù)員法》、《中華人民共和國監(jiān)察法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章制度進(jìn)行處理。

2004年教育部、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)直屬高校資金安全管理的若干意見》第十二點(diǎn)明確規(guī)定：各高校應(yīng)按照經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的要求和“誰簽字、誰負(fù)責(zé)”原則，對(duì)因管理不善、控制不嚴(yán)、造成資金損失、浪費(fèi)的有關(guān)人員，應(yīng)追究相應(yīng)的責(zé)任，并視情節(jié)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。違法犯罪的，應(yīng)及時(shí)移送司法部門處理。同時(shí)，按照中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。

本文認(rèn)為，事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)出現(xiàn)問題的追究流程為：第一，確定責(zé)任人。第二，確定問題性質(zhì)。不涉及違法犯罪的由行政機(jī)關(guān)和高校內(nèi)部進(jìn)行處罰，涉及違法犯罪的則移送司法部門進(jìn)行處罰。第三，如果責(zé)任人是黨員，要進(jìn)行黨紀(jì)和政紀(jì)處分。

（四） 國內(nèi)高校經(jīng)營性資產(chǎn)管理改革模式

從我國事業(yè)單位改革開始，各個(gè)高校都在根據(jù)國家的各種政策法規(guī)進(jìn)行整改，機(jī)構(gòu)設(shè)置大體相同：在校內(nèi)成立資產(chǎn)管理委員會(huì)，下設(shè)資產(chǎn)管理委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)校內(nèi)資產(chǎn)的日常管理；在校外成立資產(chǎn)經(jīng)營有限公司，對(duì)學(xué)校的經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理。毋庸置疑這種管理方式遵循了政策的指導(dǎo)，但在某種程度上是“形似而神不似”。政府指導(dǎo)的目的在于內(nèi)外結(jié)合更好地管理學(xué)校的經(jīng)營性資產(chǎn)，避免資產(chǎn)的閑置和浪費(fèi)，然而在實(shí)際實(shí)施過程中，雖然設(shè)立了機(jī)構(gòu)，但是很多學(xué)校的現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)是高校資產(chǎn)公司的董事長甚至總裁，這一舉措明顯大大降低了高校資產(chǎn)公司成立的必要性。成立高校資產(chǎn)公司的目的就在于利用校外專業(yè)人士的知識(shí)技能，充分發(fā)揮資產(chǎn)的作用，取得更好的收益，然而決策部門和執(zhí)行部門的領(lǐng)導(dǎo)人都是校內(nèi)現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)，十分不利于專業(yè)人士對(duì)于資產(chǎn)的管理。當(dāng)然并不是校內(nèi)現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)不能在資產(chǎn)公司任職，畢竟高校資產(chǎn)公司也需要了解校內(nèi)資源的配置，學(xué)校需要對(duì)高校資產(chǎn)公司進(jìn)行監(jiān)督。但是至少負(fù)責(zé)日常管理執(zhí)行任務(wù)的總裁應(yīng)由專業(yè)人士擔(dān) 任，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)可以通過擔(dān)任監(jiān)事、董事甚至董事長來監(jiān)督管理學(xué)校的經(jīng)營性資產(chǎn)。

三、存在的問題

（一） 資產(chǎn)性質(zhì)劃分問題

盡管對(duì)于經(jīng)營性資產(chǎn)的概念已經(jīng)進(jìn)行了界定，但是由于實(shí)際運(yùn)行中的復(fù)雜性仍然出現(xiàn)了“準(zhǔn)經(jīng)營性資產(chǎn)”的問題，如：將校內(nèi)教室及學(xué)生宿舍在假期出租給各類輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)。教室和學(xué)生宿舍是高校完成教學(xué)任務(wù)所必不可少的資產(chǎn)，按照概念劃分應(yīng)屬于非經(jīng)營性資產(chǎn)，但這種短期的出租行為并沒有影響教學(xué)任務(wù)，反之卻會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)的閑置，據(jù)此其是否應(yīng)劃分為經(jīng)營性資產(chǎn)？關(guān)于此問題，法律并沒有給予明確的規(guī)定，而各個(gè)學(xué)校由于管理方式的不同，也有不同的處理措施。但毋庸置疑的是，每一個(gè)高校都不希望將此類資產(chǎn)變成睡眠資產(chǎn)，只有年度折舊與報(bào)廢，卻無法產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而造成國有資產(chǎn)的損耗與流失，都希望能夠盤活該資產(chǎn)，特別是事業(yè)單位進(jìn)行改革之后，越來越多的高校希望能夠解決這個(gè)問題。[2]

（二） 外部管理權(quán)責(zé)劃分不清且信息披露不到位

根據(jù)法律規(guī)定對(duì)于高校資產(chǎn)的外部管理，主要是財(cái)政部和教育部。但在界定什么是綜合管理，什么是監(jiān)督管理的問題上并沒有一個(gè)明確的答案。因此在實(shí)際實(shí)施過程中，由于沒有制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，《教育部直屬高等學(xué)校國有資產(chǎn)管理暫行辦法》規(guī)定的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、責(zé)任到人”的國有資產(chǎn)管理機(jī)制并不完善，并且教育部雖擁有審計(jì)監(jiān)督的權(quán)力，但是其很少對(duì)各大高校進(jìn)行審計(jì)。從這方面來看，其監(jiān)督的力度有些薄弱。

另外，《中央意見》指出，事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，并且應(yīng)建立信息披露制度。該《意見》第20條規(guī)定：“建立事業(yè)單位績效考評(píng)制度，考評(píng)結(jié)果作為確定預(yù)算、負(fù)責(zé)人獎(jiǎng)懲與收入分配等的重要依據(jù)。加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督。面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位要建立信息披露制度，重要事項(xiàng)和年度報(bào)告要向社會(huì)公開，涉及人民群眾切身利益的重大公益服務(wù)事項(xiàng)要進(jìn)行社會(huì)公示和聽證?！绷硗猓督逃筷P(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)直屬高校國有資產(chǎn)管理的若干意見》（以下簡稱《教育部意見》）中明確高校應(yīng)建立國有資產(chǎn)年度報(bào)告制度，即在年度終了的2個(gè)月內(nèi)，將上年度國有資產(chǎn)管理情況書面報(bào)告教育部。就目前來說，關(guān)于各事業(yè)單位的日常工作的披露較為完善，但關(guān)于年度報(bào)告的披露則僅僅只報(bào)告教育部，其公開程度過低，至今未向社會(huì)公開，輿論監(jiān)督的目的也很難達(dá)到。而《教育部意見》中只提及國有資產(chǎn)年度報(bào)告應(yīng)書面報(bào)告教育部，雖并未提及向社會(huì)公開，但各高校不公開顯然也是違背了《中央意見》的規(guī)定。

（三） 內(nèi)部管理職能劃分不清

在高校利用其經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行對(duì)外投資時(shí)，實(shí)施主體是十分明確的，就是高校資產(chǎn)公司。但是學(xué)校內(nèi)部對(duì)于這些資產(chǎn)的監(jiān)督管理主體是十分混亂的，在管理學(xué)?？山?jīng)營資產(chǎn)的職能部門中，后勤、設(shè)備、財(cái)務(wù)、基建規(guī)劃、教學(xué)等部門均參與其中，對(duì)于既可用于經(jīng)營同時(shí)又必須承擔(dān)教學(xué)與科研任務(wù)的教室、實(shí)驗(yàn)室、體育場等設(shè)施，管理職能主體中呈現(xiàn)出多部門管理，又由于各個(gè)職能部門要求又無法統(tǒng)一，產(chǎn)生了多龍治水的現(xiàn)象。[2]而“準(zhǔn)經(jīng)營性資產(chǎn)”的存在，也是導(dǎo)致該資產(chǎn)責(zé)任主體不明晰，職能重疊現(xiàn)象發(fā)生的一個(gè)原因。這個(gè)現(xiàn)象的出現(xiàn)顯然與歸口管理，責(zé)任到人的要求不相符合，如何劃分管理主體是一個(gè)值得思考的問題。

四、域外經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一） 美國

美國高校在管理方式上各有不同，但是其內(nèi)部管理一般都是由學(xué)校董事會(huì)進(jìn)行的。董事會(huì)成員并不全是學(xué)校內(nèi)部成員,甚至有很多是外部成員，這些外部成員往往包括校友、政府代表、社區(qū)代表、著名人士以及專業(yè)人員等。[3]美國私立高校的特點(diǎn)是高度自治，政府不能對(duì)其產(chǎn)生影響；而公立高校則不同，往往會(huì)受到政府的影響，具體表現(xiàn)在校董事會(huì)成員通常會(huì)存在政府代表。[3]但是，不管是公立高校還是私立高校，普遍存在對(duì)外投資管理，只是具體方式因校而異。有些學(xué)校自己設(shè)立部門專門從事投資活動(dòng)，而有些學(xué)校僅保留投資委員會(huì)之類的決策機(jī)構(gòu)，但在具體操作時(shí)會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)投資公司。[3]

哈佛大學(xué)的投資管理方式比較特殊。哈佛大學(xué)直接監(jiān)管其投資，但是哈佛大學(xué)管理公司負(fù)責(zé)哈佛大學(xué)捐贈(zèng)基金的投資。哈佛管理公司（HMC）是附屬于哈佛大學(xué)的全資子公司，成立于1974年，主要負(fù)責(zé)管理大學(xué)的捐贈(zèng)基金、養(yǎng)老資產(chǎn)、運(yùn)營資金和遞延賬戶。[4]哈佛管理公司直接對(duì)學(xué)校董事會(huì)進(jìn)行匯報(bào)負(fù)責(zé)。

另外，美國高校在資產(chǎn)管理方面最值得借鑒的是其外部的監(jiān)督機(jī)制。無論是公立大學(xué)，還是私立大學(xué)都建立了財(cái)務(wù)公開制度。并且公立大學(xué)不僅僅要進(jìn)行財(cái)務(wù)公開，還要接受政府的審計(jì)以及議會(huì)的質(zhì)詢。高校每年將財(cái)務(wù)報(bào)告提供給州政府財(cái)務(wù)辦公室，財(cái)務(wù)辦公室分析高校財(cái)務(wù)情況時(shí)如有異議，也會(huì)委托第三方進(jìn)行審計(jì)，并根據(jù)獨(dú)立審計(jì)的結(jié)論進(jìn)行規(guī)范管理，并追究相關(guān)人員責(zé)任。[5]雖然美國政府的審計(jì)力度很大，但其審計(jì)的頻率并不是固定的。需要特別注意的是，不同的大學(xué)財(cái)務(wù)公開的程度是不一樣的，公立大學(xué)是法律要求必須要公開的。

（二） 日本

日本的國立大學(xué)在2004年經(jīng)過了法人化改革，確立了其法人身份、治理結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生變化。學(xué)校設(shè)立了理事會(huì)（又稱役員會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)）、經(jīng)營協(xié)議會(huì)、教育研究評(píng)議會(huì)、監(jiān)事等治理機(jī)構(gòu)主管大學(xué)運(yùn)營事務(wù)。在職能上，理事會(huì)是國立大學(xué)法人的最高權(quán)力(決策)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)學(xué)校重大事項(xiàng)的審議；經(jīng)營協(xié)議會(huì)是負(fù)責(zé)規(guī)劃及審議有關(guān)學(xué)校經(jīng)營事項(xiàng)的重要機(jī)構(gòu)；教育研究評(píng)議會(huì)對(duì)審議大學(xué)學(xué)術(shù)領(lǐng)域的重要事項(xiàng)負(fù)責(zé)；監(jiān)事則是由文部科學(xué)省任命，負(fù)責(zé)監(jiān)督和檢查國立大學(xué)法人的總體業(yè)務(wù)，根據(jù)其辦學(xué)狀況提出監(jiān)查報(bào)告，在必要情況下有權(quán)向校長或文部科學(xué)大臣提出改善意見。[5]值得注意的是，經(jīng)營協(xié)議會(huì)由校內(nèi)和校外人士共同組成，且校外人士必須占一半。這種組成方式很好的保證了學(xué)校經(jīng)營資產(chǎn)的有效管理：校內(nèi)人員的有效參與使得學(xué)校資產(chǎn)用途更加明晰，避免發(fā)生侵占科研資源的情況；同時(shí)校外人員的參與也使得學(xué)校用于經(jīng)營的資產(chǎn)可以的到最大化利用，避免閑置。

日本值得借鑒的方面還包括其評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。為更好的配置資源，文部科學(xué)省面向日本經(jīng)濟(jì)、文化、高等教育等領(lǐng)域選聘專業(yè)人員進(jìn)入國立大學(xué)評(píng)價(jià)委員會(huì)，專事國立大學(xué)法人的辦學(xué)與經(jīng)營業(yè)績評(píng)價(jià)。專業(yè)人士對(duì)于學(xué)校的經(jīng)營做出評(píng)價(jià)可以很好的揭示出學(xué)校資產(chǎn)的經(jīng)營狀況，既可以為下一階段提出更好的經(jīng)營方案，也可以防止相關(guān)管理人員濫用資產(chǎn)謀取私利，在一定程度上完成文部科學(xué)省對(duì)公立大學(xué)資產(chǎn)的有效監(jiān)管。

五、解決的辦法

（一） 高校對(duì)于其“經(jīng)營性資產(chǎn)”制定管理規(guī)定

關(guān)于“準(zhǔn)經(jīng)營性資產(chǎn)”的問題，本文認(rèn)為其確實(shí)不能輕易劃分為經(jīng)營性資產(chǎn)，畢竟高校最主要的任務(wù)還是要保障基本的教學(xué)、科研活動(dòng)的正常進(jìn)行，如果將這些資產(chǎn)劃分為經(jīng)營性資產(chǎn)，則應(yīng)由各高校資產(chǎn)公司來進(jìn)行管理。實(shí)際上，這部分資產(chǎn)在大多數(shù)時(shí)候是用于教學(xué)、科研任務(wù)的，只是在假期很短的時(shí)間內(nèi)可用作經(jīng)營，并且既不能改變資產(chǎn)本身的形態(tài)也不是全部用于經(jīng)營，如教室即使在假期也會(huì)開放一部分給留校的同學(xué)使用。故這部分資產(chǎn)性質(zhì)依然是非經(jīng)營性資產(chǎn)，只不過在某個(gè)短暫的期間內(nèi)可以用作經(jīng)營，由學(xué)校內(nèi)部的管理部門來進(jìn)行管理。只有學(xué)校內(nèi)部才能準(zhǔn)確把握這些資產(chǎn)的閑置時(shí)間，從而進(jìn)行相關(guān)的規(guī)劃。另外，高校資產(chǎn)公司在經(jīng)營資產(chǎn)時(shí)更多的是從經(jīng)濟(jì)、市場的角度來進(jìn)行管理，并不十分清楚高校內(nèi)部的教學(xué)、科研工作進(jìn)程，故本文認(rèn)為，此類資產(chǎn)需要高校有關(guān)部門制定詳細(xì)的管理規(guī)范，協(xié)調(diào)各個(gè)部門之間的分工，使這些資產(chǎn)能夠發(fā)揮其最大的價(jià)值作用。

（二） 外部管理視角

1. 明確高校外部管理主體權(quán)責(zé)

教育部和財(cái)政部是高校的外部監(jiān)管主體，這一點(diǎn)毋庸置疑。但是關(guān)于綜合管理和監(jiān)督管理的問題，實(shí)際上還是需要制定相關(guān)的規(guī)定來進(jìn)行明確的。但是綜合管理和監(jiān)督管理是非此即彼的關(guān)系嗎？綜合管理是否包括監(jiān)督管理呢？高校經(jīng)營性資產(chǎn)管理的外部主體中財(cái)政部負(fù)責(zé)綜合管理，教育部負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。監(jiān)督管理包括審計(jì)監(jiān)督，而對(duì)于高校資產(chǎn)最有力的監(jiān)督無疑是審計(jì)監(jiān)督，在審計(jì)過程中，資產(chǎn)的流向會(huì)清楚的呈現(xiàn)在審計(jì)報(bào)告中，無論是閑置還是流失，都可以從中找到答案。相對(duì)來說，教育部對(duì)于高校的責(zé)任更加清晰，審計(jì)報(bào)告是上交教育部財(cái)政司，財(cái)政部撥款是先給教育部，由教育部負(fù)責(zé)分發(fā)。這種工作流程中，財(cái)政部的力量十分微弱，絕大部分是教育部在管理各大高校。本文認(rèn)為財(cái)政部的監(jiān)管需要加強(qiáng)，不能流于形式。故要制定規(guī)范，明確綜合管理和監(jiān)督管理的內(nèi)涵，以區(qū)分其職責(zé)，避免外部管理主體的職能重疊，否則一旦部門之間的意見不能統(tǒng)一，資產(chǎn)的開發(fā)利用不能有效進(jìn)行，將會(huì)造成國有資產(chǎn)的巨大浪費(fèi)。

另外，教育部在2004年已經(jīng)設(shè)立教育部高等教育教學(xué)評(píng)估中心，主要負(fù)責(zé)教學(xué)相關(guān)方面的評(píng)估。本文認(rèn)為可以學(xué)習(xí)日本由教育部和財(cái)政部聯(lián)合建立經(jīng)營活動(dòng)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)高校的經(jīng)營性活動(dòng)也進(jìn)行評(píng)估，可以更好地完善高校外部管理機(jī)制，提高監(jiān)管作用。

2. 完善高校信息披露制度

信息披露制度的建立十分重要，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的重要一環(huán)，如果缺失或者不完善會(huì)造成信息不對(duì)稱現(xiàn)象的發(fā)生，社會(huì)公眾都不了解相關(guān)信息又談何監(jiān)督。故高校對(duì)于自己應(yīng)該公開的信息，不僅僅包括日常工作，還包括審計(jì)報(bào)告以及年度報(bào)告等都應(yīng)主動(dòng)向社會(huì)公眾公開，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。

目前各高校的信息公開大多是在自己的官方網(wǎng)站上，“事業(yè)單位在線”也可以查詢到一部分信息，但其中的年度報(bào)告信息極少，并不涉及資產(chǎn)的具體使用情況。故本文認(rèn)為應(yīng)該完善該平臺(tái)的公開事項(xiàng)，借鑒企業(yè)信用信息公示平臺(tái)的建設(shè)，擴(kuò)大公開內(nèi)容，這也順應(yīng)我國建設(shè)社會(huì)信用體系的趨勢。

（三） 內(nèi)部管理視角—建設(shè)專業(yè)隊(duì)伍并明確劃分職責(zé)范圍

高校經(jīng)營性資產(chǎn)由高校資產(chǎn)公司進(jìn)行經(jīng)營并不意味其內(nèi)部不再需要經(jīng)營管理方面的專業(yè)人才，實(shí)際上這十分重要，學(xué)校內(nèi)部的經(jīng)營性資產(chǎn)需要由內(nèi)部人員確定并對(duì)其投資進(jìn)行監(jiān)督，而所謂的“準(zhǔn)經(jīng)營性資產(chǎn)”也需要內(nèi)部人員管理。而只有同時(shí)具備豐富專業(yè)知識(shí)、高水平?jīng)Q策能力、長遠(yuǎn)投資目光以及較強(qiáng)管理手段的團(tuán)隊(duì)才能更好地做到資產(chǎn)的保值增值。所以，一方面要增加學(xué)校管理人員的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，提升其綜合素質(zhì)；另一方面也要制定相應(yīng)的管理章程，全面落實(shí)“歸口管理，分級(jí)負(fù)責(zé)，責(zé)任到人”的管理制度。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)管理人員進(jìn)行考核，出臺(tái)校辦企業(yè)管理人員薪金管理制度，將考核機(jī)制全面覆蓋所有管理人員，將企業(yè)效益與管理人員的薪資、職位晉升緊密聯(lián)系，完善團(tuán)隊(duì)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，全面確保高校經(jīng)營性資產(chǎn)的保值增值。[6]