維護(hù)海外中國公民權(quán)益的國際法問題研究

黃哲東

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

中國是世界上最大的發(fā)展中國家，同時(shí)又是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，在深化改革開放的背景下，內(nèi)地居民出境次數(shù)增長迅速。其中，2017年全年達(dá)1.46億人次；2018年上半年達(dá)7794.1萬人次，較2017年同期增長14.1%。但外交部提醒，僅2017年全年，有695名中國公民在海外遇害，各使、領(lǐng)館 處理中國公民安全事件73172起。

一、海外中國公民權(quán)益的內(nèi)涵與外延

海外中國公民權(quán)益在不同時(shí)期具有不同的意義。改革開放之前，內(nèi)地居民出境次數(shù)較少，停留境外的主要是僑居海外的中國公民；改革開放后，出境的群體多樣化，出境的目的也日益多元，目的地逐漸遍布全球。就當(dāng)前進(jìn)一步深化改革擴(kuò)大開放的時(shí)代背景下，海外中國公民權(quán)益具有特定的意義。

第一，主體是中國公民。我國憲法中專門規(guī)定具有中華人民共和國國籍的人為我國公民，身處海外并具有我國國籍的人應(yīng)享有我國公民身份。但是，我國不承認(rèn)雙重國籍，國籍法中規(guī)定自愿加入 或取得外國國籍的中國公民將自動喪失我國國籍，即喪失我國公民地位。擁有但未喪失我國國籍，學(xué)生、商人、游客、勞工、公務(wù)人員等不論從事經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動，都享有我國公民身份。

第二，時(shí)空環(huán)境是海外。在我國境內(nèi)的我國公民當(dāng)然受到我國憲法和法律的保護(hù)。隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高、開放不斷擴(kuò)大，前往海外的公民數(shù)量越來越多，包括短期出國旅游、經(jīng)商、求學(xué)等，也包括長期旅居海外并已經(jīng)取得外國永久居留權(quán)但未取得外國國籍的我國公民。不論身處哪個國家，或者停留時(shí)間長短，并未改變他們的國籍或公民身份。

第三，內(nèi)容是合法權(quán)益。我國公民在我國法律范圍內(nèi)享有權(quán)益并受到法律保護(hù)，而停留海外的我國公民也不得違反當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)，在既不違反我國法律又不違反當(dāng)?shù)胤傻那闆r下，我國公民不應(yīng)受到指控，合法權(quán)益應(yīng)受到法律保護(hù)。合法權(quán)益既包括公民的人身權(quán)利，也包括財(cái)產(chǎn)權(quán)利，還包括其他法律權(quán)利。

綜上所述，海外中國公民權(quán)益指，具有中華人民共和國國籍的公民，在未自愿加入或取得外國國籍而自動喪失中國國籍的情況下，不論以何原因前往他國，不論停留時(shí)間長短，既不違反我國法律又不違反當(dāng)?shù)胤啥鴳?yīng)受到保護(hù)的權(quán)益。

二、海外中國公民權(quán)益的現(xiàn)有保護(hù)機(jī)制

國家高度重視海外中國公民權(quán)益的維護(hù)，習(xí)近平主席多次在發(fā)表講話中提出海外中國公民權(quán)益維護(hù)的問題，《政府工作報(bào)告》中也連年提出維護(hù)海外公民的權(quán)益。由于我國出境公民規(guī)模較大，權(quán)益遭受侵害的事件每天都在發(fā)生；并且，居留國具有屬地優(yōu)越權(quán)，受害人在遭受侵害后應(yīng)先向當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)機(jī)構(gòu)尋求救濟(jì)，自力救濟(jì)（即用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)）則成為海外中國公民權(quán)益維護(hù)的直接方式。我國與絕大部分國家建立外交關(guān)系，應(yīng)尊重他國行政和司法，不干涉他國內(nèi)政。除公民自力救濟(jì)外，我國還通過相關(guān)措施保護(hù)海外中國公民權(quán)益。

（一） 領(lǐng)事保護(hù)

領(lǐng)事保護(hù)①根據(jù)《世界外交大辭典》，領(lǐng)事保護(hù)指一國的領(lǐng)事機(jī)關(guān)或領(lǐng)事官員，根據(jù)派遣國的國家利益和對外政策，于國際法許可的限度內(nèi)，在接受國保護(hù)派遣國及其國民的權(quán)利和利益的行為。是維護(hù)海外中國公民權(quán)益的重要方式。領(lǐng)事保護(hù)是國家主權(quán)的重要組成部分，是駐外機(jī)構(gòu)和官員對居留外國遭受侵害的中國公民予以保護(hù)的最有效途徑；同時(shí)，領(lǐng)事保護(hù)也是重要的個人權(quán)利。根據(jù)《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》②《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第五條第一款規(guī)定，領(lǐng)事職務(wù)包括：于國際法許可之限度內(nèi)，在接受國內(nèi)保護(hù)派遣國及其國民━━個人與法人━━之利益。，領(lǐng)事保護(hù)的目的是協(xié)助本國公民在駐在國合法權(quán)益受到侵害時(shí)使用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)，并敦促該國予以妥善處理。中國政府相關(guān)部門在經(jīng)過幾十年的實(shí)踐后，已形 成完善的領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制。

1. 預(yù)警機(jī)制

我國外交部已開通領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)，更針對性地提供海外安全信息和領(lǐng)事服務(wù)，并通過對不同國家和地區(qū)的安全狀況進(jìn)行研判，分別發(fā)布謹(jǐn)慎、暫勿前往和注意安全的安全提醒。外交部還利用社交軟件發(fā)布新媒體矩陣，其中含有24個公眾號并提供不同類型的信息。各駐外使領(lǐng)館網(wǎng)站也及時(shí)更 新駐地安全提醒。

2. 協(xié)調(diào)機(jī)制

目前，我國已建立境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會議機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌海外中國公民權(quán)益維護(hù)工作。外交部、商務(wù)部、公安部、交通運(yùn)輸部、國家旅游局、民航局、中宣部、國務(wù)院應(yīng)急辦（現(xiàn)為應(yīng)急管理局）等各部委分別就外交和領(lǐng)事保護(hù)、糾紛解決、警務(wù)合作、交通安排、人數(shù)統(tǒng)計(jì)等相關(guān)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)。

3. 應(yīng)急機(jī)制

我國外交部和各駐外使領(lǐng)館已建立一套完整的應(yīng)急機(jī)制①根據(jù)前外交部領(lǐng)事司司長羅田廣的發(fā)言，應(yīng)急機(jī)制的主要內(nèi)容為：成立應(yīng)急小組，制定工作計(jì)劃；確定聯(lián)絡(luò)方案，保證信息暢通；開設(shè)熱線電話，搜集各方資訊，協(xié)調(diào)國內(nèi)外有關(guān)單位共同開展工作。，保證在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)迅速進(jìn)入救助狀態(tài)。并且還設(shè)立專門機(jī)制應(yīng)對突發(fā)事件：為加強(qiáng)預(yù)警和領(lǐng)事保護(hù)案件的處理能力，外交部設(shè)立領(lǐng)事保護(hù)處，后又改為領(lǐng)事保護(hù)中心；后又設(shè)立24小時(shí)為海外中國公民提供熱線救助和咨詢的全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心；建立并不斷完善中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和個人“五位一體”境外安全保護(hù)工作聯(lián)動機(jī)制，并分別印發(fā)《涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。

4. 服務(wù)機(jī)制

領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)每年更新、外交部免費(fèi)發(fā)放《領(lǐng)事保護(hù)指南》，宣傳領(lǐng)事保護(hù)知識。領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)還發(fā)布領(lǐng)事保護(hù)新聞、應(yīng)急電話、自我保護(hù)等信息。外交部還通過發(fā)送手機(jī)短信、舉辦宣傳活動、編發(fā)手冊等形式加強(qiáng)海外安全提醒。

（二） 撤僑護(hù)民

撤僑是領(lǐng)事保護(hù)手段之一，但撤僑是非常態(tài)領(lǐng)事保護(hù)手段，也是最后和最有效的領(lǐng)事保護(hù)手段。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國政府相關(guān)部門已組織20余次撤僑，主要是針對外國發(fā)生戰(zhàn)亂、政局動蕩或社會秩序失控時(shí)為保護(hù)中國公民的生命安全不得已采取的救急救難行動。在2011年利比亞撤僑行動中成功撤離中國公民35860人，創(chuàng)下歷史上最大規(guī)模的撤僑行動。我國已經(jīng)形成一套完整的撤僑方案：第一，采用海路、陸路、空路三路聯(lián)動的運(yùn)輸方式；第二，主要依靠速度最快的民用包機(jī)進(jìn)行撤僑；第三，利用第三國進(jìn)行暫時(shí)避難或“中轉(zhuǎn)”；第四，辦理身份登記并投入使用中國公民應(yīng)急旅行證件。

（三） 外交保護(hù)

外交保護(hù)②根據(jù)《外交保護(hù)條款草案》，外交保護(hù)指一國對另一國國際不法行為給屬于本國國民的自然人或法人造成損害，通過外交行動或其他和平解決手段援引另一國的責(zé)任，以期使該國責(zé)任得到履行。是維護(hù)海外中國公民權(quán)益的補(bǔ)充方式。雖然外交保護(hù)的目標(biāo)是保護(hù)遭受他國侵害的本國公民，但外交保護(hù)使用的法理依據(jù)是國家責(zé)任，所以外交保護(hù)是調(diào)整國家之間的關(guān)系。因此，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為外交保護(hù)是國家權(quán)利，國家可以對在外國的本國公民進(jìn)行保護(hù)，而公民則無權(quán)主動要求國家進(jìn)行外交保護(hù)。但隨著國際法人本化趨勢的發(fā)展，這一觀點(diǎn)也遭至諸多質(zhì)疑。

由于外交保護(hù)關(guān)涉國與國之間的關(guān)系，需要我國政府相關(guān)部門通過外交或外交途徑等方式與我國公民居留國進(jìn)行交涉。但進(jìn)行外交保護(hù)以該公民的中國國籍持續(xù)并且該公民已用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)為前提。當(dāng)中國公民在他國遭受不法侵害且居留國當(dāng)局怠于解決后，我國政府相關(guān)部門即向該國當(dāng)局進(jìn)行交涉以維護(hù)我國公民的合法權(quán)益。

三、國際上海外公民權(quán)益保護(hù)的理論與實(shí)踐

當(dāng)前各國的外交和領(lǐng)事制度都是學(xué)習(xí)西方國家的經(jīng)驗(yàn)，早在近代意義上的主權(quán)國家理論產(chǎn)生時(shí)，西方即有關(guān)于對公民權(quán)益保護(hù)的相關(guān)理論的萌芽；在殖民擴(kuò)張開始時(shí)，即有對海外本國國民權(quán)益保護(hù)的理論和制度產(chǎn)生。在經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展和實(shí)踐后，海外公民權(quán)益保護(hù)理論也逐漸豐富，西方國家逐漸形成了富有各自特色的保護(hù)機(jī)制。

（一） 國際上海外公民權(quán)益保護(hù)的理論

1. 負(fù)責(zé)任主權(quán)（responsible sovereignty）

早在近代主權(quán)理論發(fā)跡時(shí)，霍布斯就對主權(quán)者的職責(zé)作專門論述，并提出主權(quán)者的職責(zé)取決于“人們賦予主權(quán)時(shí)所要達(dá)到的目的，那便是人民求得安全”。[1]他雖主張主權(quán)至上并提出人民要服從主權(quán)，但他還強(qiáng)調(diào)服從的前提是“生命未受到威脅且主權(quán)者也未喪失保護(hù)能力”。[2]近年來，負(fù)責(zé)任主權(quán)（或“作為責(zé)任的主權(quán)”，sovereignty as responsible）理論逐漸興起。綜觀主權(quán)內(nèi)涵在近代以來的發(fā)展，可以一窺主權(quán)的權(quán)利性質(zhì)向責(zé)任性質(zhì)的過渡：在時(shí)間維度上，主權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)從最初的有效控制領(lǐng)土發(fā)展到有效控制領(lǐng)土及其正當(dāng)性，再到國家履行承諾和義務(wù)的能力，又到民主治理和相關(guān)國內(nèi)事務(wù)；[3]在空間維度上，主權(quán)范圍從領(lǐng)土意義的空間在全球化和科技進(jìn)步下擴(kuò)展到可以跨越網(wǎng)絡(luò)空間，再發(fā)展到進(jìn)入次國家和地方層面考量主權(quán)。[4]而主權(quán)也逐漸被看作國家向國際社會負(fù)責(zé)的義務(wù)。[5]因此，各國必須明確他們需對影響超出國境的行為負(fù)責(zé)；各國也需對跨越國境的主權(quán)所轄范圍負(fù)責(zé)，其中，對在他國遭受安全威脅的本國公民有救助和保護(hù)的責(zé)任。

2. 國家利益與海外利益

國家利益關(guān)乎國家的生存和發(fā)展，是國家戰(zhàn)略的核心，大多數(shù)國家都把國家利益視為對外關(guān)系的基本目標(biāo)。在全球化的影響下，國家利益的性質(zhì)逐漸發(fā)生變化，國家利益的國際性增加且越來越不受國界約束；反之，國家的海外利益越來越多，海外利益的維護(hù)問題日益凸顯。有學(xué)者根據(jù)優(yōu)先性、特殊性和持久性，將國家利益劃分為生死攸關(guān)的利益、非重大利益、一般利益、特定利益、永久利益和可變利益，并將國家安全等劃歸為生死攸關(guān)的利益。[6]對利益的劃分可作為國家行動的指導(dǎo)，通常將海外公民安全歸為生死攸關(guān)的利益，各國雖對海外利益界定不同，但通常也將海外公民安全視為最基礎(chǔ)和最重要的國家利益之一。①2000年，前美國國務(wù)卿賴斯撰文指出美國的外交政策應(yīng)著重在國家利益，包括保證美國軍事力量、促進(jìn)貿(mào)易自由和國際貨幣體系穩(wěn)定、加強(qiáng)同盟國和大國的關(guān)系、應(yīng)對流氓和不友好國家的威脅；1994年，加拿大外交部在一項(xiàng)海外利益資助計(jì)劃中強(qiáng)調(diào)對國際事務(wù)的參與和國家影響力的發(fā)揮；2007年，波蘭在其《國家安全戰(zhàn)略》中將海外公民安全置于核心，將國際地位的保持和海外利益的推進(jìn)置于最末位。[7]

3. 國際法人本化與人權(quán)保護(hù)

二戰(zhàn)后，國際社會開始出現(xiàn)人本化的趨勢，各國對個人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)更加重視。隨著國際法在人道和人權(quán)領(lǐng)域的理論和實(shí)踐不斷豐富，外交和領(lǐng)事保護(hù)也不斷融入人本化趨勢，國際人權(quán)保護(hù)機(jī)制也得到發(fā)展。而海外公民的保護(hù)也與人權(quán)理論逐漸融合，尤其在外交保護(hù)領(lǐng)域，認(rèn)為外交保護(hù)是國家權(quán)利而非公民權(quán)利的傳統(tǒng)觀點(diǎn)不斷受到挑戰(zhàn)。并且，《外交保護(hù)條款草案》也敦促各國應(yīng)充分考慮行使外交保護(hù)的可能性，并要求從責(zé)任國獲得的任何賠償損害在扣除合理費(fèi)用后轉(zhuǎn)交受害人。在國際法人本化趨勢下，國家對海外公民進(jìn)行保護(hù)不僅是一項(xiàng)權(quán)利，更成為一項(xiàng)義務(wù)；國家在進(jìn)行外交保護(hù)時(shí)還應(yīng)更加注重具體的個人的權(quán)利保護(hù)。

4. 國際法上的管轄權(quán)

國家的管轄權(quán)以主權(quán)為前提，但國家的管轄權(quán)與國家主權(quán)的范圍并不同。各國對其領(lǐng)土范圍內(nèi)的人、事和物享有屬地管轄權(quán)，管轄權(quán)包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。但各國對于居留他國境內(nèi)的本國公民享有屬人管轄權(quán)。屬地管轄權(quán)和屬人管轄權(quán)是國際法上重要的兩項(xiàng)管轄權(quán)，居留他國的本國公民應(yīng)遵從居留國國內(nèi)法律，國籍國對居留他國的本國公民可進(jìn)行外交保護(hù)和領(lǐng)事保護(hù)。例如，勞特派特認(rèn)為屬地管轄權(quán)為屬地最高權(quán)，但他又同時(shí)認(rèn)為國籍國可對居留他國的本國公民進(jìn)行保護(hù)是一項(xiàng)普遍承認(rèn)的習(xí)慣法規(guī)則。[8]雖普遍認(rèn)為屬地管轄權(quán)具有優(yōu)先性，屬人管轄權(quán)在域外受到限制，但在具體情況中可能有不同的安排，兩項(xiàng)管轄權(quán)的關(guān)系還有待具體情況作辨析。

（二） 國際上海外公民權(quán)益保護(hù)的實(shí)踐

1. 美國

美國作為當(dāng)今世界唯一的“一超國家”，由于美國國家利益全球性和安全脆弱性交織，奧巴馬政府時(shí)代在海外駐軍達(dá)19萬，雇員和文官11.5萬，海外軍事基地約900處，遍布46個國家和地區(qū)。[9]美國也一直強(qiáng)調(diào)保護(hù)海外公民安全和法人合法權(quán)益是其國家利益的一部分。目前，美國已經(jīng)形成富有特色的海外公民安全維護(hù)機(jī)制。

第一，領(lǐng)事保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置系統(tǒng)，層級分工明確。美國領(lǐng)事局是美國國務(wù)院下屬的領(lǐng)事保護(hù)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)海外美國公民的保護(hù)工作。領(lǐng)事局下設(shè)海外美國公民服務(wù)處，負(fù)責(zé)為海外美國公民提供領(lǐng)事保護(hù)和領(lǐng)事服務(wù)、聯(lián)絡(luò)海外美國公民和領(lǐng)事館等相關(guān)工作。海外美國公民服務(wù)處下設(shè)美國公民與危機(jī)管理辦公室，承擔(dān)緊急事務(wù)協(xié)助與處理、提供經(jīng)濟(jì)幫助與救濟(jì)、撤離美國公民、提供領(lǐng)事服務(wù)等工作；設(shè)兒童事務(wù)辦公室，負(fù)責(zé)國際性兒童拐騙與收養(yǎng)案件；政策審查與機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)辦公室，負(fù)責(zé)為海外美國公民或法人制定相關(guān)政策。美國的領(lǐng)事保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置形成以國務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)事局為負(fù)責(zé)單位、職能辦公室為工作部門、各使領(lǐng)館為網(wǎng)絡(luò)的保護(hù)系統(tǒng)。[10]

第二，領(lǐng)事信息提供多元、及時(shí)、暢通?？肆诸D政府對“旅行咨詢項(xiàng)目”進(jìn)行調(diào)整，并以“領(lǐng)事信息計(jì)劃”取代它，對領(lǐng)事信息項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化和規(guī)范。“領(lǐng)事信息計(jì)劃”主要提供國別特殊信息、旅游警示、旅游警告和世界范圍提醒等，另外還提供海外領(lǐng)事館的預(yù)警信息、國務(wù)院發(fā)布的熱點(diǎn)問題和旅游手冊等資料。為爭取上述信息能最終為民眾所接收并利用，美國國務(wù)院還建立專門領(lǐng)事事務(wù)網(wǎng)頁、設(shè)立領(lǐng)事事務(wù)召集中心、擴(kuò)大海外安全與咨詢委員會網(wǎng)站的影響等。此外，國務(wù)院網(wǎng)站也會在第一時(shí)間發(fā)布安全威脅信息。

第三，多部門聯(lián)動，保證領(lǐng)事保護(hù)工作開展。除上述各部門單位外，美國還有其他相關(guān)部門參與領(lǐng)事保護(hù)工作。美國外交安全局負(fù)責(zé)對關(guān)涉美國國家利益的國際威脅進(jìn)行分析、信息技術(shù)安全進(jìn)行調(diào)查[11]，美國國土安全局根據(jù)《美國國家應(yīng)急反應(yīng)框架》采取應(yīng)急行動[12]，美國中央情報(bào)局、國家安全局和聯(lián)邦調(diào)查局也通過實(shí)際工作保護(hù)美國海外公民。

2. 英國

英國雖不再如近代強(qiáng)盛，但英國是世界上最早實(shí)行領(lǐng)事保護(hù)制度的國家，領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制歷史悠久，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富。但一方面，英國不再能依靠殖民掠奪爭奪和維護(hù)海外利益；另一方面，英國也不再擁有大片殖民地和領(lǐng)地，財(cái)力和人力較為有限。為此，英國也依本國情況制定了自己的領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制。

第一，外交部及其下屬各使領(lǐng)館為領(lǐng)事保護(hù)機(jī)關(guān)。英國外交部建立了安全例會制度，定期舉行會商，以搜集并共享信息；[13]122英國外交部還聯(lián)合英國工業(yè)聯(lián)合會為海外機(jī)構(gòu)、企業(yè)提供安全信息服務(wù)；各駐外機(jī)構(gòu)在英國公民、法人合法權(quán)益遭受不法侵害時(shí)，敦促駐在國依法友好、妥善處理；駐外使領(lǐng)館設(shè)有安全風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)員，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府與海外企業(yè)、公民工作。[14]

第二，外交部牽頭多部門、民間組織建立領(lǐng)事保護(hù)合作機(jī)制。外交部牽頭成立“領(lǐng)事服務(wù)利益相關(guān)部門小組”，它由2個政府部門、9個行業(yè)協(xié)會、6個公司和7個非政府組織共同組成；另外，還成立了由民間組織參與的“領(lǐng)事戰(zhàn)略委員會”和“旅行建議審查小組”。并且，外交部還借助非政府組織，對海外利益進(jìn)行保護(hù)。

第三，進(jìn)一步完善預(yù)警機(jī)制。英國外交部先后設(shè)立應(yīng)急處、常設(shè)危機(jī)處理小組，后又將常設(shè)危機(jī)小組改為外交部領(lǐng)事應(yīng)急中心并成立快速部署小組。此外，英國外交部還對旅行建議不斷進(jìn)行更新并通過互聯(lián)網(wǎng)和通信渠道發(fā)布、向公民提供“行前須知”并進(jìn)行各項(xiàng)提醒、每年更新《海外英國公民行動報(bào)告》。[13]

3. 日本

日本是亞洲國家中近代化進(jìn)程開始最早的國家，也是最早學(xué)習(xí)西方制度的國家，早在1869年即設(shè)立專門負(fù)責(zé)對外關(guān)系的外務(wù)省。經(jīng)歷上世紀(jì)70年代的“經(jīng)濟(jì)奇跡”后，日本躍升成為當(dāng)時(shí)世界第二大經(jīng)濟(jì)體，并成為經(jīng)濟(jì)外向型國家，促使日本擴(kuò)展外交和領(lǐng)事活動。目前，日本也形成了一套完整的海外公民保護(hù)機(jī)制。

第一，預(yù)防措施為主，強(qiáng)化安全意識。日本外務(wù)省早已確立“預(yù)防為主”的維護(hù)公民安全的方法，并出版《海外安全手冊》詳細(xì)指導(dǎo)公民了解領(lǐng)事保護(hù)知識及應(yīng)對安全威脅。進(jìn)入21世紀(jì)后，外務(wù)省更加重視預(yù)防措施，并發(fā)布海外安全信息，審查旅行信息并提供建議，采用分級警告等措施。日本外務(wù)省還與日本廣播協(xié)會合作制作電視欄目傳送安全動態(tài)和信息。

第二，進(jìn)一步梳理應(yīng)急與協(xié)調(diào)機(jī)制。日本外務(wù)省成立了危機(jī)處理協(xié)調(diào)辦公室，并將領(lǐng)事部升格為領(lǐng)事局，設(shè)立領(lǐng)事服務(wù)部專門協(xié)調(diào)部門關(guān)系以支持領(lǐng)事局工作，還增設(shè)人員編制，形成內(nèi)閣府、外務(wù)省和領(lǐng)事局三級危機(jī)事件處理機(jī)制。

第三，調(diào)動民間資源，建立官民合作機(jī)制。日本外務(wù)省先后在海外日本人定居規(guī)模較大的國家和地區(qū)設(shè)立日本人安全顧問小組和領(lǐng)事顧問體系，并請私營企業(yè)的公民當(dāng)任領(lǐng)事顧問。日本外務(wù)省還定期召集日本僑民參加安全咨詢和聯(lián)絡(luò)會議。[15]

四、海外中國公民權(quán)益保護(hù)中的國際法問題

全球形勢不斷變化，國際法規(guī)則也不斷發(fā)展，但安全形勢較為嚴(yán)峻，而傳統(tǒng)領(lǐng)事和外交保護(hù)制度也有待進(jìn)一步發(fā)展以契合當(dāng)前國際法的發(fā)展趨勢。而中國在海外公民權(quán)益保護(hù)上雖然形成了一套完整的機(jī)制，但在具體實(shí)踐中還存在問題。

（一） 國際形勢不斷變化，安全形勢嚴(yán)峻

過去幾年國際形勢總體趨于穩(wěn)定，但存在傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的風(fēng)險(xiǎn)交錯、國際安全更加不確定的狀況。其中，單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義盛行，地緣政治角力愈演愈烈，科技領(lǐng)域主導(dǎo)權(quán)競爭加劇，強(qiáng)權(quán)政治重新登臺，局部熱戰(zhàn)頻發(fā)。多變復(fù)雜的國際形勢對國際安全秩序和國際法規(guī)則形成挑戰(zhàn)。

大國博弈沖擊國際形勢和國際法規(guī)則，為國際安全形勢蒙上一層陰影。大國博弈開始進(jìn)入新的階段。第一，大國博弈逐漸轉(zhuǎn)入對抗?fàn)顟B(tài)，沖擊現(xiàn)有國際法規(guī)則。美國總統(tǒng)特朗普上臺后的首份國家安全報(bào)告直指俄羅斯和中國為競爭對手，原因是“兩個修正主義大國”正在尋求挑戰(zhàn)美國的影響力、價(jià)值觀和財(cái)富。[16]中美兩國在貿(mào)易戰(zhàn)上的互不退讓彼此都消耗較大。部分大國擔(dān)憂自身在國際社會中地位的變化，不惜以退出相關(guān)機(jī)制、破壞相關(guān)制度的形式阻止國際體系的演進(jìn)。第二，科技領(lǐng)域話語權(quán)成為新爭奪熱點(diǎn)。隨著新興國家國力和科技水平的不斷提高，傳統(tǒng)科技巨擘國家為保持自身的領(lǐng)先地位開始采取行動以遏制新興國家成為行業(yè)領(lǐng)頭。在通信、外空、網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域，各國的扼制與反扼制不斷上演。第三，軍事競爭日漸加劇。全球軍事開支2017年較2016年增加1.1%，達(dá)到17390億美元，為冷戰(zhàn)后最高。[17]各國對防范傳統(tǒng)領(lǐng)域中的挑戰(zhàn)更加重視，對防范潛在沖突也更加警惕。在紛繁復(fù)雜的國際形勢下，維護(hù)海外利益將面臨巨大挑戰(zhàn)。

中美兩大國陷入貿(mào)易戰(zhàn)，為國際形勢增加變數(shù)。美國總統(tǒng)特朗普上任后，將美國外交政策的矛頭直指中國，認(rèn)為中國構(gòu)成“對美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)”，[18]把對華政策進(jìn)行大調(diào)整。由此還導(dǎo)致我國公民被外國政府非正當(dāng)理由逮捕等事件。中美兩國的關(guān)系發(fā)生了實(shí)質(zhì)性改變，雖短期內(nèi)發(fā)展成為熱戰(zhàn)的可能性不大，但外交部等相關(guān)部門也提醒中國公民前往美國時(shí)應(yīng)注意的事項(xiàng)。中美兩國的貿(mào)易戰(zhàn)成為2018年全球最矚目的事件之一，也為公民在國際社會活動時(shí)增添風(fēng)險(xiǎn)。

非傳統(tǒng)安全形勢日益嚴(yán)峻，海外公民權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)頗多。2017年聯(lián)合國《實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)展情況》報(bào)告提出，全球依然面臨多個領(lǐng)域的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，如水安全、空氣安全、糧食安全、生態(tài)安全、海洋安全等。[19]而國際恐怖主義活動仍猖獗。2011年至2016年全球恐怖襲擊高發(fā)，2016年恐怖威脅水平較2011年上升38%；2017年雖有所下降，但有133個國家遭受恐怖災(zāi)害，其中，70多個國家恐怖威脅呈惡化趨勢，40多個國家的安全局勢好轉(zhuǎn)，僅30個國家沒有受到恐怖襲擊威脅；2018年，尼日利亞、巴基斯坦、阿富汗、索馬里和美國等地先后發(fā)生恐怖襲擊事件，造成多人傷亡。[20]此外，核能安全、金融安全、氣候變化、能源安全、公共衛(wèi)生安全等問題頻發(fā)。

（二） 傳統(tǒng)國際法規(guī)則在新形勢下遭遇挑戰(zhàn)

國際安全形勢不斷變化，國際法規(guī)則也在不斷發(fā)展。外交保護(hù)和領(lǐng)事保護(hù)是維護(hù)海外公民權(quán)益的主要方式，歷經(jīng)幾百年時(shí)間的發(fā)展后，與當(dāng)前國際法規(guī)則和國際形勢的契合度開始降低。

1. 外交保護(hù)的合法性閾值逐漸降低

外交保護(hù)是國籍國針對他國不法行為侵害本國公民合法權(quán)益而追究其國家責(zé)任的機(jī)制，具有法律屬性；同時(shí)，外交保護(hù)是國與國之間就國家責(zé)任進(jìn)行交涉的方式，關(guān)涉國家間關(guān)系，具有政治屬性。但在國際社會法治化和國際法人本化形勢下，外交保護(hù)的法理基礎(chǔ)開始松動。首先，具有政治屬性的外交保護(hù)在傳統(tǒng)上被視作國家的權(quán)利，外交保護(hù)的效果與該國政治權(quán)力地位相關(guān)。但隨著國際法人本化趨勢的發(fā)展，國際社會更加重視個人和人權(quán)的保護(hù)，海外公民被動接受外交保護(hù)的理論開始動搖。其次，與政治權(quán)力地位掛鉤的外交保護(hù)為維護(hù)本國公民權(quán)益而向他國追責(zé)，但外交保護(hù)不同于領(lǐng)事保護(hù)，并非通過他國國內(nèi)救濟(jì)程序維護(hù)本國公民權(quán)益，而各國之間主權(quán)平等又難以直接向他國追責(zé)，且外交保護(hù)也因具有強(qiáng)權(quán)政治色彩遭到發(fā)展中國家和國際組織的反對[21]。并且，隨著國家社會法治化進(jìn)程的推進(jìn)、爭端解決機(jī)制的豐富、安理會維和工作的開展，外交保護(hù)的使用空間也受到擠壓，《外交保護(hù)條款草案》要求外交保護(hù)以有充分理由和用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)為前提，也反映了外交保護(hù)適用范圍縮小的狀況。

2. 領(lǐng)事保護(hù)的內(nèi)容有待擴(kuò)充

領(lǐng)事保護(hù)在制度設(shè)計(jì)上即以協(xié)助本國公民維護(hù)自身合法權(quán)益為目的，國籍國僅能通過公民居留國國內(nèi)制度提供輔助性和程序性幫助。但隨著全球化的推進(jìn)和國際安全形勢的變化，當(dāng)前領(lǐng)事保護(hù)尚完全不能滿足海外公民的需求。第一，國籍國和居留國國力存在較大差異情況下，海外公民尋求救濟(jì)陷于窘境。當(dāng)國籍國國力強(qiáng)盛并能提供各種資源而居留國相對欠發(fā)達(dá)且資源有限時(shí)，苛求居留國為維護(hù)海外公民權(quán)益而耗費(fèi)大量人力財(cái)力對于居留國公民是不公平的；但國籍國的資源又無法通過領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制為海外公民提供救濟(jì)又可能陷海外公民于不利甚至危險(xiǎn)境地。海外公民權(quán)益的維護(hù)進(jìn)入事實(shí)上的真空地帶[22]。第二，各國也采取了一些措施作為領(lǐng)事保護(hù)局限性的補(bǔ)充。當(dāng)前國際形勢變化快速，不少地區(qū)存在動蕩，傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全都較為嚴(yán)峻。為保護(hù)本國利益和海外公民權(quán)益，各國都采取了諸如撤僑、護(hù)航、開展警務(wù)合作等方式。我國采取的護(hù)航、同東南亞國家警務(wù)合作等，也是經(jīng)聯(lián)合國批準(zhǔn)。

（三） 外交投入不能滿足全球化背景下中國公民的需求

隨著全球化的推進(jìn)和中國國家實(shí)力的發(fā)展，中國同世界各地的聯(lián)系也越發(fā)緊密，發(fā)展與合作的機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存。中國國家主席習(xí)近平在上任之初便提出要構(gòu)建中國特色大國外交，并且，走和平發(fā)展道路的同時(shí)，決不能放棄我們的正當(dāng)權(quán)益，決不能犧牲國家核心利益。但中國公民出境規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，安全事件的數(shù)量也快速攀升；外交投入水平較經(jīng)濟(jì)水平和公民出境次數(shù)水平有較大提升空間。

1. 資金投入

2005年財(cái)政部為外交部設(shè)立“領(lǐng)事保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”，解決了外交相關(guān)部門長期以來沒有專項(xiàng)保護(hù)經(jīng)費(fèi)的問題，但該經(jīng)費(fèi)并沒有明確的使用辦法和程序或補(bǔ)充機(jī)制。其中，2007年為2800萬人民幣，2012年為2000萬人民幣，2015年為3000萬人民幣。駐外使領(lǐng)館隨后也逐漸獲得專門的領(lǐng)事保護(hù)工作經(jīng)費(fèi)，但金額有限且在使用方面控制嚴(yán)格，可以幫助的領(lǐng)域也較為有限。2014—2015年度，英國用于海外公民的經(jīng)費(fèi)約5400萬英鎊，澳大利亞領(lǐng)事服務(wù)預(yù)算約9000萬澳元，核算約7000萬澳元[23]17-19，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先中國的支出。以撤僑為例，2011年利比亞撤僑行動耗費(fèi)了巨大資金，政府承擔(dān)了幾乎所有的費(fèi)用。但外交部門經(jīng)費(fèi)有限，并希望能在下次行動中減少政府負(fù)擔(dān)。2014年的利比亞撤僑行動中，相關(guān)部門提早采取措施且未出動包機(jī)并鼓勵公民自行購買機(jī)票。[24]在資金不充足的情況下，相關(guān)外交和領(lǐng)事保護(hù)工作的擴(kuò)展進(jìn)度也難以跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，維護(hù)海外公民利益的戰(zhàn)略布局也難以全面，相關(guān)機(jī)制的運(yùn)行也將受到阻礙。

2. 人員投入

截至2016年初，外交部共有干部約5500人，其中，本部約2700人，外派2800人，另外還從相關(guān)單位借調(diào)約800人外派駐外使領(lǐng)館工作；中國共有261個駐外使領(lǐng)館，其中大使館166個，總領(lǐng)事館和領(lǐng)事館95個，另有領(lǐng)事辦公室4個。[23]19-21相比同期，美國國務(wù)院外交工作人員有1.3萬余人，另有國內(nèi)公務(wù)員1.1萬人和海外當(dāng)?shù)毓蛦T4.5萬人，總計(jì)6.9萬人；英國外交部本部和駐外機(jī)構(gòu)共有1.36萬人；法國規(guī)模與英國相當(dāng)。但就具體工作開展上，中國外派人員中負(fù)責(zé)領(lǐng)事工作的僅有600多人[25]，且自1994年后為增加在編人員，但工作內(nèi)容不僅包括處理領(lǐng)事保護(hù)案件，還承擔(dān)大量的日常程序性工作。人員規(guī)模有限不僅增加相關(guān)人員的工作壓力，同時(shí)也難以保證為海外公民提供細(xì)致周到的保護(hù)。

（四） 中國海外公民權(quán)益保護(hù)機(jī)制有待完善

雖然我國海外公民權(quán)益保護(hù)機(jī)制不斷發(fā)展，但目前的保護(hù)機(jī)制仍然處于被動狀態(tài)，保護(hù)的資源也較為有限，尚有不少問題有待解決。

第一，海外公民權(quán)益保護(hù)缺乏國內(nèi)立法支撐。我國《領(lǐng)事特權(quán)和豁免條例》并未規(guī)定領(lǐng)事保護(hù)相關(guān)的內(nèi)容；《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》也與海外華僑權(quán)益保護(hù)并無關(guān)系；《駐外外交人員法》只有關(guān)于外交人員職責(zé)的規(guī)定。2018年外交部就《中華人民共和國領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作條例（草案）》向社會征求意見，但尚未正式公布實(shí)施。中國的領(lǐng)事保護(hù)制度亟待一部專門性的法律，一方面，海外公民權(quán)益需要法律的保護(hù)；另一方面，領(lǐng)事工作的開展也需要有法律依據(jù)，這也是我國海外公民權(quán)益保護(hù)制度中首先需要解決的問題。

第二，領(lǐng)事保護(hù)工作處于被動狀態(tài)。中國政府近年來在撤僑等工作上展現(xiàn)出高效率，能在第一時(shí)間開展救援工作。但領(lǐng)事保護(hù)工作應(yīng)以預(yù)防為中心，當(dāng)發(fā)生安全事件后采取措施并不能避免損害發(fā)生，僅能盡可能降低損害的程度。被動應(yīng)急的工作狀態(tài)在資源和時(shí)間的消耗上非常大。我國目前的預(yù)警機(jī)制有待提高，預(yù)警信息主要通過外交部相關(guān)部門的網(wǎng)站發(fā)布，缺乏國家層面的預(yù)警機(jī)制以擴(kuò)大預(yù)警信息的受眾。并且，預(yù)警機(jī)制在信息跟進(jìn)、信息分類上也有待優(yōu)化。

第三，海外公民權(quán)益保護(hù)工作開展缺乏民間資源的調(diào)動利用。我國在外交人員和資金投入上相對比較缺乏，并且外交部等相關(guān)部門又承擔(dān)了大部分保護(hù)行動的費(fèi)用，使得相關(guān)工作的開展面臨巨大壓力。相較其他國家，我國還缺乏民間力量的參與機(jī)制，在海外商會、協(xié)會等更加熟悉居留國國內(nèi)環(huán)境的情況下，未能充分調(diào)動民間資源。

（五） 海外中國公民權(quán)益維護(hù)理念落后，國際交流與合作不足

21世紀(jì)以來，中國參與國際制度的程度顯著提高，但在維護(hù)海外公民權(quán)益方面仍較依賴外交途徑，運(yùn)用國際法機(jī)制通過國際組織或國際協(xié)定解決海外公民權(quán)益保護(hù)問題較欠缺。主要表現(xiàn)為海外公民權(quán)益維護(hù)理念落后，海外公民權(quán)益維護(hù)國際合作欠缺。

第一，海外公民權(quán)益維護(hù)理念落后。中國雖加強(qiáng)了國際法規(guī)則的參與和制定，但對外交途徑的依賴程度仍然較高，利用參與和制定國際法規(guī)則以滿足維護(hù)海外公民權(quán)益需求的意識還有待加強(qiáng)。以2011年利比亞戰(zhàn)爭為例，中國政府雖進(jìn)行了大規(guī)模撤僑行動保護(hù)了中國公民的生命安全，但中國企業(yè)因缺少雙邊投資協(xié)定和保險(xiǎn)的保障，50多個項(xiàng)目共損失188億美元，而只獲得4億人民幣的保險(xiǎn)理賠。[26]但西方發(fā)達(dá)國家以國際法規(guī)則為保障的意識較強(qiáng)，通過雙邊、多邊、區(qū)域協(xié)定等方式維護(hù)海外公民權(quán)益。

第二，海外公民權(quán)益維護(hù)國際合作欠缺。截至目前，中國共簽署了49個雙邊領(lǐng)事協(xié)定（條約），但這些協(xié)定（條約）在結(jié)構(gòu)編排和內(nèi)容安排上缺乏規(guī)范性和統(tǒng)一性，關(guān)于派遣國領(lǐng)事保護(hù)的具體操作缺乏規(guī)定。并且，締約數(shù)量有限，不能覆蓋中國公民在海外活動的領(lǐng)域，談判步伐有待加快。協(xié)定（條約）的覆蓋面也缺乏針對性。

五、海外中國公民權(quán)益保護(hù)的完善對策

（一） 加快維護(hù)海外中國公民權(quán)益理念轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型

在經(jīng)濟(jì)全球化不斷推進(jìn)、我國綜合實(shí)力不斷提升的背景下，為使得各國能搭上中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的列車，使中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果能為各國人民共享，并且加強(qiáng)同其他國家的合作，習(xí)近平總書記提出了堅(jiān)持正確利益觀。在這樣的利益觀下，更加注重責(zé)任意識和合作意識。外交理念不斷發(fā)展、及時(shí)調(diào)整，海外公民權(quán)益作為國家利益的重要組成部分，海外公民權(quán)益維護(hù)理念應(yīng)盡快跟上調(diào)整步伐。首先，應(yīng)將預(yù)防損害的發(fā)生作為保護(hù)工作的中心，重視預(yù)警機(jī)制的作用；其次，貫徹落實(shí)“外交為民”的理念，提高海外中國公民安全意識；然后，減少對外交途徑的依賴，加強(qiáng)利用國際法規(guī)則的意識；再次，合作共贏是關(guān)鍵，應(yīng)重視國家間的合作機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，主動尋求同他國締結(jié)海外公民權(quán)益維護(hù)協(xié)定；最后，要樹立國家自信，進(jìn)一步加強(qiáng)國際規(guī)則制定的參與。

在具體海外中國公民權(quán)益維護(hù)工作中，也應(yīng)調(diào)整政府相關(guān)部門的職能。首先，將國家主權(quán)從權(quán)力主權(quán)觀念轉(zhuǎn)變至責(zé)任主權(quán)，國家對于海外公民的保護(hù)應(yīng)被視為是國家的責(zé)任、海外公民的權(quán)利，將政府相關(guān)部門的工作轉(zhuǎn)變?yōu)楹Ｍ庵袊駲?quán)利維護(hù)的服務(wù)工作；其次，海外中國公民權(quán)利維護(hù)的服務(wù)工作應(yīng)改變被動救急的狀態(tài)，主動尋求方法保障海外中國公民的合法權(quán)益；再次，海外中國公民權(quán)利維護(hù)的服務(wù)工作應(yīng)更加注重海外公民個人權(quán)利和人權(quán)的保護(hù)，樹立“以人為本”的理念。

（二） 調(diào)整維護(hù)海外中國公民權(quán)益戰(zhàn)略布局

在中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、出境人次快速增加的背景下，應(yīng)制定符合中國將快速崛起成為大國的海外中國公民權(quán)益維護(hù)戰(zhàn)略。第一，增設(shè)外交和領(lǐng)事保護(hù)專職人員并推動領(lǐng)事保護(hù)責(zé)任合理分配。相較發(fā)達(dá)國家龐大的外交與領(lǐng)事工作團(tuán)隊(duì)，我國應(yīng)增加工作人員數(shù)量，應(yīng)對我國巨大的需求。同時(shí)，也應(yīng)促進(jìn)領(lǐng)事保護(hù)責(zé)任的合理分配。目前海外中國公民保護(hù)需求得不到滿足的核心問題是合理分配保護(hù)責(zé)任，應(yīng)優(yōu)化中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和個人“五位一體”聯(lián)動機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)地方政府和民間組織參與領(lǐng)事保護(hù)工作，分擔(dān)領(lǐng)事保護(hù)的責(zé)任。第二，促進(jìn)專項(xiàng)保護(hù)資金制度化。目前我國雖設(shè)有相關(guān)專項(xiàng)資金，但專項(xiàng)資金來源和補(bǔ)充不明確，使用規(guī)則和范圍沒有依據(jù)。通過制度化方式設(shè)立相關(guān)專項(xiàng)資金機(jī)制，協(xié)調(diào)國家財(cái)政增加專項(xiàng)資金數(shù)額，明確專項(xiàng)資金補(bǔ)充方式，確定專項(xiàng)資金使用方式和范圍。

（三） 完善海外中國公民權(quán)益保護(hù)機(jī)制

第一，健全海外中國公民權(quán)益保護(hù)相關(guān)立法。我國的《領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作條例（草案）》已于2018年向社會征求意見但尚未正式實(shí)施，但該條例還可借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)；并且，早在2009年外交部已經(jīng)就《領(lǐng)事保護(hù)工作條例》向社會征求過意見但最終又?jǐn)R置，此次條例是否能最終實(shí)施還有待觀察。而美國《外交手冊》第七卷①美國《外交手冊》第七卷中，對海外美國公民的福利、緊急情況下的財(cái)政醫(yī)療支持項(xiàng)目、逮捕國外美國公民、財(cái)產(chǎn)、訴訟及相關(guān)事宜、船舶和海員、公證服務(wù)、國際司法協(xié)助、國籍的取得和保留、護(hù)照服務(wù)、主要生活事件文檔、海外投票程序、國際引渡中的領(lǐng)事角色、兒童問題、領(lǐng)事危機(jī)應(yīng)對、刑事受害人協(xié)助等領(lǐng)事事務(wù)。對領(lǐng)事事務(wù)作了詳細(xì)規(guī)定，其內(nèi)容與條例差異較大，也可作為參考。此外，海外中國公民權(quán)益保護(hù)相關(guān)立法也應(yīng)提上日程。

第二，完善海外中國公民權(quán)益預(yù)警機(jī)制。我國外交部于2018年年底推出了新媒體發(fā)布渠道，但尚未對該新媒體進(jìn)行廣泛宣傳，預(yù)警信息的主要發(fā)布途徑還是外交部門相關(guān)網(wǎng)站。美國、英國、日本等國對本國預(yù)警信息的發(fā)布渠道都開展向社會宣傳的活動，使得預(yù)警信息的受眾較為廣泛。以英國外交部2001年的“行前須知”活動為例，140多家旅游公司、保險(xiǎn)公司及電視媒體參與宣傳，受眾達(dá)到1800萬讀者、1100萬聽眾和200萬電視觀眾，占英國人口約一半，效果明顯。[27]我國對外交部相關(guān)網(wǎng)站和新媒體應(yīng)作宣傳和推廣。此外，我國外交部也應(yīng)加強(qiáng)同中央電視臺新聞頻道、海外頻道等媒體合作，促進(jìn)中國公民了解預(yù)警信息獲取渠道、最新預(yù)警信息。外交部門相關(guān)網(wǎng)站還可借鑒他國預(yù)警信息分類模式，明確不同信息并對信息更新進(jìn)行整理。

第三，發(fā)揮國家安全委員會的作用，統(tǒng)籌外交和領(lǐng)事保護(hù)工作。世界各國普遍設(shè)立國家安全機(jī)構(gòu)，我國也于2014年設(shè)立中央國家安全委員會，統(tǒng)籌外交、公安、國安、國防、宣傳、商務(wù)等部門。應(yīng)發(fā)揮國家安全委員會頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和具體事件指揮的作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門開展工作。

第四，引入民間力量優(yōu)化領(lǐng)事責(zé)任。我國的民間組織發(fā)展相較西方國家尚不成熟，較少參與領(lǐng)事保護(hù)工作。我國相關(guān)部門應(yīng)密切同海外中國公民和民間的聯(lián)系，鼓勵海外中國公民成立組織和協(xié)會，并由相關(guān)部門牽頭，建立政府同民間合作的領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制，幫助政府和企業(yè)、公民之間建立雙向信息交流和共享機(jī)制。同時(shí)，引導(dǎo)和協(xié)助相關(guān)組織開展領(lǐng)事協(xié)助工作。

（四） 加強(qiáng)國際間關(guān)于海外公民權(quán)益保護(hù)的交流與合作

中國的海外公民權(quán)益保護(hù)起步較晚，中國政府應(yīng)善于學(xué)習(xí)他國的成功經(jīng)驗(yàn)并加強(qiáng)同他國的交流以不斷完善我國的海外公民權(quán)益保護(hù)機(jī)制。同時(shí)，在國際法規(guī)則制定方面，應(yīng)積極參與國際法規(guī)則的制定并積極表達(dá)中國的態(tài)度；在領(lǐng)事事務(wù)方面，應(yīng)加強(qiáng)同他國磋商并促進(jìn)領(lǐng)事協(xié)定的締結(jié)，保證海外領(lǐng)事工作的開展；在安全信息交流共享方面，積極同他國建立信息交換機(jī)制，促進(jìn)信息共享以獲取第一時(shí)間的情況，以開展相應(yīng)救濟(jì)活動；在警務(wù)合作方面，加強(qiáng)警務(wù)合作和開展共同執(zhí)法活動，促進(jìn)警務(wù)聯(lián)絡(luò)官機(jī)制進(jìn)一步發(fā)展；在打擊恐怖主義犯罪方面，加強(qiáng)軍事領(lǐng)域的合作，共同打擊恐怖主義犯罪。

（五） 全面推進(jìn)中國特色大國外交，促進(jìn)全球治理體系變革

自習(xí)近平總書記提出構(gòu)建中國特色大國外交以來，中國不斷發(fā)展自身的外交理論、踐行自己的承諾。中國的外交理念的義利觀是義利并舉、義重于利，將堅(jiān)定不移走互利共贏的開放道路，全方位加強(qiáng)和拓展同各國的互利合作；中國的外交理念是共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，尊重和保障每一個國家的安全，并通過共同發(fā)展以實(shí)現(xiàn)各國長久安全。當(dāng)前世界各國在解決海外公民權(quán)益維護(hù)問題時(shí)，共同面臨著氣候變化問題、恐怖主義問題、核安全問題等各種傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問題。并且，各國海外公民權(quán)益維護(hù)也是正共同面臨的問題。當(dāng)各國以各自國家利益為出發(fā)點(diǎn)時(shí)，并不能共同解決各自面臨的問題，相反，可能加劇某些問題的嚴(yán)重性。雖然中國在海外公民權(quán)益保護(hù)問題上經(jīng)驗(yàn)并不豐富，但在人類命運(yùn)共同體思想指導(dǎo)下和中國特色大國外交指引下，中國始終將秉持正確的義利觀和安全觀解決海外中國公民權(quán)益問題。事實(shí)上，在維護(hù)本國海外公民權(quán)益的同時(shí)，促進(jìn)各國的共同發(fā)展才是解決海外公民權(quán)益維護(hù)的根本途徑。

就當(dāng)前階段，中國在解決海外中國公民權(quán)益問題時(shí)，秉持以共商共建的全球治理觀為指導(dǎo)，目標(biāo)為推動新型國際安全治理秩序的實(shí)現(xiàn)，并整合各國的利益，并希望最終徹底解決海外公民權(quán)益維護(hù)問題。在維護(hù)海外中國公民權(quán)益時(shí)，中國也應(yīng)繼續(xù)促進(jìn)各國的共同發(fā)展，以身作則，推動人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建，促進(jìn)全球治理體系的變革，實(shí)現(xiàn)各國的共同發(fā)展，并最終徹底解決海外公民權(quán)益維護(hù)問題。