水災(zāi)害規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案制度研究

鄭永紅

(華北水利水電大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450046)

一、現(xiàn)行水災(zāi)害規(guī)劃制度存在的問題

水災(zāi)害規(guī)劃既包括水行政主管部門根據(jù)《中華人民共和國水法(以下簡稱為《水法》)編制的綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃，也包括其他主管部門根據(jù)有關(guān)法律編制的氣象信息規(guī)劃、治理規(guī)劃等。上述規(guī)劃存在以下問題。

(一)現(xiàn)行水災(zāi)害規(guī)劃不成體系

現(xiàn)行水災(zāi)害規(guī)劃包括以下幾個方面。

第一，水行政主管部門編制、國務(wù)院批復(fù)的水資源綜合規(guī)劃。

第二，國務(wù)院就防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)任務(wù)提出的專項。隨后，連續(xù)制定了4個國家綜合防災(zāi)減災(zāi)五年規(guī)劃，先后出臺了一批防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)的專項規(guī)劃。各地也相應(yīng)制訂實施了適用于本行政區(qū)域的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃。

第三，水資源專業(yè)規(guī)劃。一是流域防洪規(guī)劃。二是抗旱和水土保持規(guī)劃。三是其他專業(yè)規(guī)劃。

上述規(guī)劃都是由單一行政主管部門制定。不同部門間合作編寫的規(guī)劃，目前筆者只檢索到由當(dāng)時的水利部、自然資源部、氣象局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)?？偩值任宀?局)于2006年共同完成的《全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃》。這就造成不同部門制定的規(guī)劃，同時適用于相同地區(qū)或相同事項，因缺少關(guān)于這些規(guī)劃協(xié)調(diào)適用的規(guī)定，從而導(dǎo)致適用于同一問題的規(guī)劃不成體系、不同規(guī)劃之間的關(guān)系不清、效力不確定等問題。

(二)缺少保障規(guī)劃有效實施的規(guī)定

《防洪法》確立了防洪規(guī)劃制度，規(guī)定了規(guī)劃的法律地位、編制主體、編制及修改的程序、編制的原則和內(nèi)容。但是缺少保證規(guī)劃有效實施的配套制度，既沒有規(guī)定有關(guān)責(zé)任主體違反上述條款時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，也沒有規(guī)定規(guī)劃的檢查、評估和考核制度。《全國抗旱規(guī)劃》僅規(guī)定了規(guī)劃的編制主體、生效程序、編制的原則和內(nèi)容，其他規(guī)則都未確立。因此，無論是根據(jù)《防洪法》編制的防洪規(guī)劃，還是依據(jù)《全國抗旱規(guī)劃》編制的抗旱規(guī)劃，在具體工作中的實施效果并不理想。

雖然有關(guān)規(guī)劃自身規(guī)定了相應(yīng)的檢查、評估或考核制度，但實務(wù)中實施的效果并不理想。如2008 年國務(wù)院批復(fù)的《黃河流域防洪規(guī)劃》(以下簡稱《黃河防洪規(guī)劃》)雖然規(guī)定了實施效果評價和保障措施，但是筆者沒有搜索到黃河流域各地落實規(guī)劃內(nèi)容的方案或措施；《抗旱規(guī)劃批復(fù)》第3條將檢查、評估和考核規(guī)劃完成情況的主導(dǎo)性職責(zé)賦予水利部，水利部負(fù)責(zé)就總體實施情況向國務(wù)院報告。但是，筆者在水利部官網(wǎng)上以“抗旱規(guī)劃”為關(guān)鍵詞，在政務(wù)公開一欄中，搜索出2013年至2017年之間多條關(guān)于《全國抗旱規(guī)劃實施方案(2014—2016年)》的鏈接，暫時沒有搜索到更多關(guān)于此項工作的鏈接。

二、完善水災(zāi)害規(guī)劃制度的建議

(一)水災(zāi)害規(guī)劃制度體系化建設(shè)

水災(zāi)害規(guī)劃制度體系建設(shè)是將現(xiàn)有的與水災(zāi)害有關(guān)的規(guī)劃整合起來，將水資源規(guī)劃中的綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃與防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)綜合規(guī)劃、部門專項規(guī)劃和地方專項規(guī)劃進行有效銜接，通過刪減、增改補等方式，建立起體系協(xié)調(diào)統(tǒng)一、定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補的規(guī)劃體系。

第一，根據(jù)《水法》第14條的規(guī)定，水資源規(guī)劃包括區(qū)域規(guī)劃和流域規(guī)劃，二者分別包含綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃，其中的專業(yè)規(guī)劃包括了防洪、治澇、漁業(yè)、水資源保護、水土保持、節(jié)約用水等13種。該法第15條第1款規(guī)定了流域規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃、綜合規(guī)劃與專業(yè)規(guī)劃之間的關(guān)系[1]。因此，水災(zāi)害的規(guī)劃制度體系應(yīng)當(dāng)以水資源規(guī)劃中的區(qū)域或流域綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)。

第二，國家綜合防災(zāi)減災(zāi)的五年規(guī)劃不僅是國家將防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重要舉措，還是國家減災(zāi)委和有關(guān)單位履職盡責(zé)的重要依據(jù)。因此，以國家綜合防災(zāi)減災(zāi)的五年規(guī)劃為基礎(chǔ)形成的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃體系是水災(zāi)害規(guī)劃制度體系的重要組成部分。

第三，水資源專業(yè)規(guī)劃和地方專項規(guī)劃的編制，應(yīng)以水資源區(qū)域綜合規(guī)劃和流域綜合規(guī)劃中與水災(zāi)害有關(guān)的內(nèi)容為基礎(chǔ)，以國家綜合防災(zāi)減災(zāi)五年規(guī)劃中涉及水災(zāi)害的內(nèi)容為藍本，最好的方式是不同部門聯(lián)合編制。

(二)建立健全保證規(guī)劃制度有效實施的配套制度

保證規(guī)劃制度有效實施，就必須在相應(yīng)的法律中明確其性質(zhì)和法律地位。與水災(zāi)害有關(guān)的規(guī)劃屬于生態(tài)空間規(guī)劃，包括綠色生態(tài)空間規(guī)劃和其他生態(tài)空間規(guī)劃，編寫時應(yīng)當(dāng)遵循戰(zhàn)略性原則、科學(xué)性原則、協(xié)調(diào)性原則和可操作性原則；與水災(zāi)害有關(guān)的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是有關(guān)部門或單位開展防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)的依據(jù)，任何單位或個人未經(jīng)法定程序不得變更。

保證規(guī)劃制度有效實施，還應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)的法律中建立規(guī)劃的定期評估制度，將評估作為有關(guān)規(guī)劃實施的法定程序之一，明確規(guī)劃批準(zhǔn)部門的監(jiān)督地位，確定其責(zé)權(quán)和公眾參與的機制。由規(guī)劃批準(zhǔn)部門通過法定程序組織相關(guān)單位對相關(guān)規(guī)劃的實施情況進行監(jiān)督檢查，并依法獲取公眾意見和建議，將規(guī)劃實施情況納入執(zhí)法督察內(nèi)容；根據(jù)監(jiān)督檢查和執(zhí)法督察的結(jié)果，以防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)為標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合各地各部門的實際情況，依法定程序調(diào)整和完善有關(guān)規(guī)劃，從而避免規(guī)劃評估制度形式化，以強化有關(guān)規(guī)劃的權(quán)威性，保障規(guī)劃的有效實施。

三、現(xiàn)行應(yīng)急預(yù)案制度存在的問題

應(yīng)急預(yù)案在預(yù)防水災(zāi)害方面發(fā)揮著重要的作用，但是現(xiàn)行制度還存在一定問題，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是不同級別、不同部門、不同單位的應(yīng)急預(yù)案差別不大，有些下級單位制定的預(yù)案就是上級單位預(yù)案的簡單復(fù)制，沒有體現(xiàn)地方特色；二是應(yīng)急預(yù)案的法律地位不明確和多頭并存。

(一)應(yīng)急預(yù)案制度的法律地位不明確

國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》明確要求各地區(qū)、各部門編制本地區(qū)和本行業(yè)突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃，城鄉(xiāng)建設(shè)等有關(guān)專項規(guī)劃的編制要與應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃相銜接。

第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議于2007年8月30日通過了《突發(fā)事件應(yīng)對法》(下簡稱《應(yīng)對法》)。雖然該法第17條第2款賦予縣級以上地方各級人民政府有依法制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的職責(zé)，第18條規(guī)定了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的具體內(nèi)容，卻沒有明確應(yīng)急預(yù)案的法律地位。

2013年10月25日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法的通知》(以下簡稱《應(yīng)急預(yù)案管理辦法》)第2條將應(yīng)急預(yù)案的編制主體擴大到“基層組織、企事業(yè)單位、社會團體等”，實踐中各地將“企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案”納入應(yīng)急預(yù)案體系中，如《四川省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的相關(guān)規(guī)定、《山東省突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》第5條的規(guī)定等。

從《應(yīng)對法》第17條和第18條的規(guī)定看，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)是有關(guān)行政機關(guān)制定并發(fā)布、在應(yīng)對突發(fā)事件的實際工作中應(yīng)當(dāng)遵循的制度，屬于抽象性行政行為。但是從《應(yīng)急預(yù)案管理辦法》及針對某些專項應(yīng)急預(yù)案編制的標(biāo)準(zhǔn)來看，應(yīng)急預(yù)案又變成了所有單位或組織都應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定并執(zhí)行的規(guī)則，屬于單位內(nèi)部或行業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度。這種規(guī)定極易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，引起上下級政府、部門以及各企事業(yè)單位之間推諉扯皮的現(xiàn)象。

(二)應(yīng)急預(yù)案體系多頭并存

國務(wù)院辦公廳印發(fā)《應(yīng)急預(yù)案管理辦法》后，國務(wù)院各部門、地方各級人民政府也紛紛制定適用于本部門或本行政區(qū)劃內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案，各企事業(yè)單位也制定適用于本單位的應(yīng)急預(yù)案。根據(jù)《應(yīng)急預(yù)案管理辦法》的規(guī)定，政府及其部門制定的應(yīng)急預(yù)案包括總體應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案和聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案等；機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和居委會、村委會等法人和基層組織制定的是單位和基層組織應(yīng)急預(yù)案。從國家減災(zāi)網(wǎng)查閱的資料顯示，截至2019年底，我國已編制應(yīng)急預(yù)案780余萬件，其中2019年新修訂編制200余萬件，2019年全國累計開展應(yīng)急演練300余萬次[2]。國家應(yīng)急部官網(wǎng)顯示，國家專項應(yīng)急預(yù)案就有5個，分別是《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》《國家地震應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》和《國家森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》。這充分顯示國家對應(yīng)急預(yù)案的重視程度，但是本文認(rèn)為，這些應(yīng)急預(yù)案不僅重規(guī)累矩、浪費資源，而且存在相互沖突和矛盾的內(nèi)容。

雖然《應(yīng)急預(yù)案管理辦法》第8條明確了總體應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案和聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案各自的側(cè)重點，但很多突發(fā)公共事件的起因或者危害對象或結(jié)果具有相同或相似性，造成不同部門制定的應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容相互重復(fù)，如在自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案方面，各級政府除發(fā)布自然災(zāi)害(救助)應(yīng)急預(yù)案外，還發(fā)布諸如防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案、氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系、地震災(zāi)害(救助)應(yīng)急預(yù)案、風(fēng)暴潮、海浪、海嘯和海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案等等。水災(zāi)害方面的應(yīng)急預(yù)案，經(jīng)在水利部官網(wǎng)以“應(yīng)急預(yù)案”為關(guān)鍵詞進行查詢，除國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案外，還有水雨情應(yīng)急預(yù)案、凌汛應(yīng)急預(yù)案、供水應(yīng)急預(yù)案、防汛搶險應(yīng)急預(yù)案、水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案、水庫搶險應(yīng)急預(yù)案、水量調(diào)度應(yīng)急預(yù)案、災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案、城市防洪排澇應(yīng)急預(yù)案、淤地壩應(yīng)急預(yù)案等等，給人的感覺就是較為雜亂。

四、完善水災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案制度的建議

通過明確應(yīng)急預(yù)案在水災(zāi)害預(yù)防中的地位、明晰相關(guān)責(zé)任主體在編制工作中的職責(zé)，才能使應(yīng)急預(yù)案具有針對性、實用性、系統(tǒng)性、概括性和完整性。

(一)明確應(yīng)急預(yù)案的法律地位

根據(jù)《應(yīng)對法》和《應(yīng)急預(yù)案管理辦法》的規(guī)定，以及實踐中各級政府、基層組織、企事業(yè)單位、社會團體等制定和執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案的實際情況看，有些應(yīng)急預(yù)案的效力對第三人具有約束力，屬于抽象性行政行為；有些應(yīng)急預(yù)案僅在本系統(tǒng)或單位內(nèi)部發(fā)生約束力，不產(chǎn)生對第三人的效力，屬于該系統(tǒng)或單位內(nèi)部應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)章制度。

《應(yīng)對法》和《應(yīng)急預(yù)案管理辦法》賦予應(yīng)急預(yù)案體系以預(yù)決策機制作用?！八^預(yù)決策，就是在法律制定之后，提前假設(shè)不同危機情景并做出相應(yīng)的制度安排。預(yù)先假設(shè)的危機情景一旦出現(xiàn)，相關(guān)主體就應(yīng)當(dāng)直接采取法定措施，無須層層請示匯報、等待上級決策，貽誤時機?！盵3]目的在于解決應(yīng)急效率上的要求。

因此，應(yīng)急預(yù)案在預(yù)防水災(zāi)害預(yù)警方面，也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮預(yù)決策機制的作用。

第一，由于水災(zāi)害預(yù)防領(lǐng)域的法律主要是行政法，實施機關(guān)主要是各級水行政主管部門，但由于水行政主管部門不僅呈現(xiàn)自上而下的層級結(jié)構(gòu)，還受同級政府的領(lǐng)導(dǎo)，基層政府或單位獲知預(yù)警信息后須逐級上報，經(jīng)決策層決策后才能逐級下達執(zhí)行，導(dǎo)致水災(zāi)害預(yù)防效率低下。

第二，賦予應(yīng)急預(yù)案在水災(zāi)害預(yù)防方面的預(yù)決策機制作用，各級政府發(fā)揮復(fù)核、糾錯職能即可，即在確定水行政主管部門發(fā)布的預(yù)警信息存在錯誤時，及時糾正或撤回預(yù)警信息。如此一來，既能緩解上級機關(guān)應(yīng)對水災(zāi)害的決策壓力，也使其有足夠的精力去糾正下級機關(guān)在執(zhí)行中的偏差。

(二)應(yīng)急預(yù)案的編制應(yīng)分工合作

水災(zāi)害發(fā)生的原因多樣化和信息科技的進步要求將單一的、分散的應(yīng)急預(yù)案轉(zhuǎn)變?yōu)樾ЯΩ?、體系更完備的綜合性應(yīng)急預(yù)案和有針對性的專項應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)是系統(tǒng)工程，各地各部門之間的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)銜接，在對各種風(fēng)險進行分類的基礎(chǔ)上，開展部門之間的分工合作。

首先，對具有相同或相近風(fēng)險的，以該風(fēng)險所屬部門或行業(yè)為主，其他部門或行業(yè)為輔；對具有不同風(fēng)險，則全部交由該風(fēng)險所屬部門或行業(yè)編制。如，國家氣象局于2010年3月8日發(fā)布的《國家氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》法律依據(jù)，除了《應(yīng)對法》《氣象法》之外，還包括《防沙治沙法》《防洪法》《防汛條例》《抗旱條例》。2005年8月3日，原國家林業(yè)局發(fā)布有《重大沙塵暴災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》；2006年1月11日，國家防汛抗旱總指揮部發(fā)布有《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》。由此涉及的各部門應(yīng)當(dāng)進行研究分析，在氣象部門就災(zāi)害性氣象制定了應(yīng)急預(yù)案的情況下，沙災(zāi)、洪災(zāi)、旱災(zāi)等主管部門如何制定適用于本行業(yè)的應(yīng)急預(yù)案，才能避免重復(fù)且具有針對性。

其次，在上述工作的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)對風(fēng)險進行深入細致地分析，對于相同或近似風(fēng)險且風(fēng)險程度相當(dāng)?shù)牡貐^(qū)，由這些地區(qū)的上級人民政府指定一個地區(qū)編制。如在海洋災(zāi)害方面，因存在海冰、風(fēng)暴潮、災(zāi)害性海浪、海底沙波、赤潮和海嘯等不同的災(zāi)害形態(tài)，各級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)該地區(qū)海洋災(zāi)害的具體情況，在國家層面制定《海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》的基礎(chǔ)上，指定一個地區(qū)的一個部門制定應(yīng)急預(yù)案即可，除有特殊情形的，需要針對特殊情形制定有針對性的預(yù)案外，其他有關(guān)部門和單位執(zhí)行該應(yīng)急預(yù)案即可。

最后，加強與水災(zāi)害有關(guān)的各部門之間的合作，包括水行政、氣象、地震、海洋、地質(zhì)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、草原等部門，匯總各部門掌握的各種資料信息，包括但不限于危險源的辨識與風(fēng)險等級的評價等，再進行系統(tǒng)分析，找出水災(zāi)害發(fā)生的規(guī)律和可預(yù)測的信息。在上述工作的基礎(chǔ)上，將可預(yù)測的信息區(qū)分為自然界存在的預(yù)兆和需要監(jiān)測才能發(fā)現(xiàn)的信息，發(fā)現(xiàn)存在水災(zāi)害風(fēng)險的重點區(qū)域、重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)和重大的危險源，針對不同的規(guī)律和不同的信息，制定不同的應(yīng)急預(yù)案。