監(jiān)察體制改革之后監(jiān)察檢察機(jī)關(guān)的銜接探析

李奇聰

摘要：監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的銜接成為討論重點(diǎn)。監(jiān)檢機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)相互配合和相互制約，然而實(shí)際中出現(xiàn)了很多銜接不到位的情況，兩機(jī)關(guān)不同的立案標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)際辦案銜接問題、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)分歧。解決以上問題要加強(qiáng)監(jiān)檢的銜接程序立法、建立協(xié)調(diào)工作機(jī)制、完善責(zé)任追究制度。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制改革;監(jiān)檢銜接;程序銜接

一、監(jiān)檢機(jī)關(guān)銜接機(jī)制的實(shí)踐分析

（一）改革背景

監(jiān)察體制改革中將職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)從檢察權(quán)中剝離，將反腐敗的職能轉(zhuǎn)于監(jiān)察委等，是此次國家監(jiān)察制度頂層設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)也成為此次改革下受影響最大的一個(gè)機(jī)關(guān)，與監(jiān)察機(jī)關(guān)注定有緊密關(guān)系。因而，監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)、《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的關(guān)系一直被重點(diǎn)關(guān)注。雖然監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)之間的銜接機(jī)制初步建立，但由于立法的固有局限性，兩者之間在具體的制度規(guī)范和實(shí)務(wù)等上面還留有很多的不確定和銜接空缺。在當(dāng)今的嚴(yán)峻反腐形勢(shì)下，職務(wù)犯罪案件數(shù)量較之前大幅增長，于此監(jiān)檢察機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的協(xié)調(diào)與配合也將越來越多。

（二）理論依據(jù)

我國的《憲法》和《監(jiān)察法》中均明確規(guī)定監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)是相互配合、相互制約的關(guān)系。這一規(guī)定成為討論監(jiān)檢機(jī)關(guān)銜接的核心性要素。職務(wù)犯罪案件最終會(huì)納入刑事訴訟程序中，實(shí)現(xiàn)監(jiān)檢銜接。而《監(jiān)察法》的規(guī)定卻難以全面涵蓋到兩權(quán)銜接，兩權(quán)銜接是進(jìn)入刑訴程序的第一步。為保證監(jiān)察委在開展工作時(shí)與當(dāng)下制度的合法統(tǒng)一，采取了終止《刑事訴訟法》中關(guān)于檢察院職務(wù)犯罪偵察程序的法條，并重新在《監(jiān)察法》下設(shè)置監(jiān)察委的職務(wù)犯罪調(diào)查。雖在改革初期能夠保證制度上的統(tǒng)一以及反腐工作開展。然而也使得監(jiān)察調(diào)查與偵查規(guī)定不相適應(yīng)，使得監(jiān)察與檢察機(jī)關(guān)以及后續(xù)與審判機(jī)關(guān)工作銜接上不到位。因此需要監(jiān)訴銜接的新機(jī)制。

二、監(jiān)檢機(jī)關(guān)職能銜接的實(shí)際困境

監(jiān)察檢察的職權(quán)銜接，體現(xiàn)在機(jī)制設(shè)計(jì)和實(shí)際操作。機(jī)制設(shè)計(jì)上主要是《憲法》修改和《監(jiān)察法》設(shè)立，《刑事訴訟法》也增加了規(guī)范監(jiān)訴銜接的部分。但對(duì)兩權(quán)銜接的基本操作仍缺乏相關(guān)規(guī)定。結(jié)合實(shí)踐，銜接矛盾主要體現(xiàn)如下方面：

（一）監(jiān)檢機(jī)關(guān)的不同立案標(biāo)準(zhǔn)。

《監(jiān)察法》中規(guī)定的立案是，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)之后，可對(duì)涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行立案。而檢察機(jī)關(guān)在《刑事訴訟法》中的立案標(biāo)準(zhǔn)是認(rèn)為有犯罪事實(shí)，需要追究刑事責(zé)任。監(jiān)察機(jī)關(guān)明顯較檢察機(jī)關(guān)的立案標(biāo)準(zhǔn)寬泛，因而有部分案件在監(jiān)檢互涉中達(dá)不到檢察機(jī)關(guān)的立案標(biāo)準(zhǔn)。其次，刑訴程序開展是以涉嫌犯罪為基礎(chǔ)，而對(duì)于職務(wù)違法案件及后續(xù)調(diào)查或偵查措施若與職務(wù)犯罪相一致，則明顯有程序上的不協(xié)調(diào)，與法律統(tǒng)一不相適應(yīng)。如在強(qiáng)制措施的使用方面，對(duì)于從監(jiān)察機(jī)關(guān)移送過來的被調(diào)查人，檢察機(jī)關(guān)一般會(huì)采取逮捕措施，但是如果對(duì)所有移送被調(diào)查人都采取逮捕措施，就會(huì)出現(xiàn)逮捕強(qiáng)制措施的標(biāo)準(zhǔn)低于刑事訴訟中的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）監(jiān)檢察機(jī)關(guān)實(shí)際辦案銜接的問題

提前介入。兩機(jī)關(guān)存在認(rèn)知偏差。檢察機(jī)關(guān)希望提前介入案件了解情況，作出初步判斷、避免錯(cuò)失案件關(guān)鍵證據(jù)的收集時(shí)間。而監(jiān)察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入時(shí)間往往是在案件和基本證據(jù)收集完畢后，其目的在于能夠加快審查逮捕和提起公訴的速度，避免后續(xù)退回補(bǔ)充偵查，對(duì)犯罪事實(shí)認(rèn)定盡可能達(dá)成一致。監(jiān)察法和刑訴都未對(duì)介入進(jìn)行明確細(xì)化規(guī)定。使得提前介入較為隨意、因案而異，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的提前介入上也造成阻礙。

補(bǔ)充偵查。監(jiān)察法和刑事訴訟法對(duì)于檢察機(jī)關(guān)自行偵查或退回偵查情形未做明確規(guī)定，帶來責(zé)任不清，影響辦案。由此，在審查起訴階段對(duì)嫌疑人采取的強(qiáng)制措施，在退回監(jiān)察階段時(shí)是否是要采取留置措施？而監(jiān)察機(jī)關(guān)作為這類案件的偵查機(jī)關(guān)不同于刑訴中的公安機(jī)關(guān)，又是否可以由檢察院將嫌疑人換押到監(jiān)察機(jī)關(guān)？如果說監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有換押的權(quán)力，又是否在退回補(bǔ)充調(diào)查的時(shí)候，采取退卷不退人的方式呢？都需要法律或司法解釋予以規(guī)范。

（三）監(jiān)檢察機(jī)關(guān)的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)分歧

證據(jù)是訴訟的核心，無證據(jù)則無訴訟。監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的證據(jù)種類、證明標(biāo)準(zhǔn)、取證程序上都各有不同，如《監(jiān)察法》中的證據(jù)種類與《刑事訴訟法》的證據(jù)的種類相比較缺少鑒定意見和勘驗(yàn)筆錄，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的卷宗內(nèi)夾雜大量的違紀(jì)材料等。在司法實(shí)踐，監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察環(huán)節(jié)所取得的證據(jù)是需要司法機(jī)關(guān)再次審查判斷證據(jù)的證明事項(xiàng)和證明能力，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)所取得的證據(jù)超越刑事訴訟法中的證據(jù)的規(guī)定，那么是對(duì)這部分證據(jù)根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定予以采信，還是要求監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定予以補(bǔ)正？

三、完善銜接機(jī)制的探索辦法

（一）加強(qiáng)對(duì)監(jiān)檢互涉案件銜接程序的立法

通過探索總結(jié)問題，完善制度規(guī)范予以確定。要堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，聚焦國家監(jiān)察體制改革后的新情況新問題，有針對(duì)性地提出對(duì)策措施，進(jìn)一步規(guī)范法法銜接關(guān)系，促進(jìn)監(jiān)檢機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在案件中地相互配合、相互制約。國家監(jiān)委與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的意見（試行）》。這是進(jìn)一步推進(jìn)法法銜接工作規(guī)范化、法治化的新舉措。

（二）建立監(jiān)檢機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)的工作機(jī)制

完善立案程序的銜接。在實(shí)踐中要避免將案件移送到檢察機(jī)關(guān)后直接進(jìn)入刑事訴訟程序。一是監(jiān)察機(jī)關(guān)的立案調(diào)查權(quán)不是實(shí)際意義上刑事訴訟法中的概念。二是損害了檢察機(jī)關(guān)的威信力和權(quán)威。因此，不能直接啟動(dòng)刑事訴訟程序，要將職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的案件加以區(qū)分、把握國家工作人員和非國家工作人員的立案程序的異同，完善立案程序的銜接，建立有效的案件移送制度。

推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提前介入的規(guī)范化，對(duì)提前介入的類型、時(shí)間、方式、目的等予以規(guī)定。介入類型：重大疑難、復(fù)雜、定罪量刑有嚴(yán)重分歧、關(guān)鍵證據(jù)難以取得的關(guān)鍵案件。明確介入時(shí)間：重大案件提前介入，在關(guān)鍵時(shí)間介入把握案件。介入的方式：檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為確有必要時(shí)，可以書面告知監(jiān)察機(jī)關(guān)，反之亦然。介入目的：辨明偵查方向、把握關(guān)鍵的證據(jù)、推動(dòng)案件的發(fā)展。

建立補(bǔ)充偵查的銜接機(jī)制。明確自行補(bǔ)充偵查的情形，建立相應(yīng)規(guī)范，制定自行補(bǔ)充偵查的提綱、說明、偵查的種類和證據(jù)等關(guān)鍵事項(xiàng)材料。退回補(bǔ)充調(diào)查要規(guī)范程序，及時(shí)制作《退回補(bǔ)充調(diào)查決定書》和《補(bǔ)充調(diào)查提綱》，用文書材料列明關(guān)鍵信息。對(duì)于補(bǔ)充期間調(diào)查的“換押”問題，目前法律暫無對(duì)此規(guī)定，但是可以對(duì)嫌疑人的強(qiáng)制措施不能改變，可由檢察院書面告知當(dāng)事人案件已經(jīng)退回調(diào)查。

完善證據(jù)的銜接機(jī)制。證據(jù)必須由法定的主體進(jìn)行，保證證據(jù)的證明力和公信力。因此，監(jiān)察調(diào)查程序自始至終就要以刑事訴訟法為標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格規(guī)范證據(jù)收集的標(biāo)準(zhǔn)和程序，樹立正確的價(jià)值理念，嚴(yán)格遵守相關(guān)程序，以證據(jù)的合法性為收集的指導(dǎo)原則，形成相對(duì)完整、固定的證據(jù)鏈條，用證據(jù)說話。

（三）建立銜接過程中的責(zé)任追究制度

推行監(jiān)察官職業(yè)資格制度。提高監(jiān)察人員的專業(yè)化、職業(yè)化程度。設(shè)置考試選拔專業(yè)人才，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員的培訓(xùn)。另一方面是增強(qiáng)監(jiān)察人員的黨章黨規(guī)黨紀(jì)的意識(shí)和法律意識(shí)，深入學(xué)習(xí)《監(jiān)察法》的基本內(nèi)容，學(xué)習(xí)有關(guān)刑事方面的法律知識(shí)，便于高效開展工作。完善責(zé)任主體的考核機(jī)制，建立符合監(jiān)察檢察工作標(biāo)準(zhǔn)的考核評(píng)價(jià)體系，明確考核內(nèi)容、完善對(duì)監(jiān)檢人員的考核懲戒機(jī)制。

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