村莊規(guī)劃編制思考
——以英德市新星村為例

蔡水清

（中交（廣州）鐵道設(shè)計研究院有限公司，廣東 廣州 510290）

1 我國村莊規(guī)劃內(nèi)容——以英德市新星村為例

1.1 生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間

新星村生態(tài)空間以及農(nóng)業(yè)空間均依據(jù)土地利用總體規(guī)劃進行安排。生態(tài)空間主要由水域、自然保留地、林地（生態(tài)林）組成，規(guī)劃期內(nèi)生態(tài)空間增長15.4hm2，在地類上體現(xiàn)為生態(tài)林面積的變化。同時與生態(tài)保護紅線銜接，并明確生態(tài)空間管制策略。

農(nóng)業(yè)空間以耕地、林地（商品林）和其他農(nóng)用地為主，規(guī)劃期內(nèi)農(nóng)業(yè)空間增加6.94hm2，在地類上主要體現(xiàn)為商品林和其他農(nóng)用地面積的變化。與上位規(guī)劃銜接的有耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護線、永久基本農(nóng)田整備區(qū)等，同時規(guī)劃逐步引導(dǎo)舊村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾，并明確農(nóng)業(yè)空間管制規(guī)則。

1.2 產(chǎn)業(yè)和建設(shè)空間安排

村莊建設(shè)空間主要依據(jù)上位規(guī)劃土地規(guī)模、實地調(diào)查結(jié)果等進行安排，布局安排方向與上級規(guī)劃基本匹配。新星村現(xiàn)狀建設(shè)空間和規(guī)劃建設(shè)用地空間均以村莊建設(shè)用地中的宅基地為主。

由于新星村暫不涉及經(jīng)營性建設(shè)用地，規(guī)劃未對產(chǎn)業(yè)用地進行布局，未來如需納入其中，則經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)整需經(jīng)村民小組確認，由村委會審查同意，逐級報村莊規(guī)劃原審批機關(guān)批準。

農(nóng)村住房規(guī)劃布局安排，除有宅基地用地規(guī)模的自然村，其余各村進行內(nèi)部挖潛，利用有用地規(guī)模的未建區(qū)域集中布局宅基地，滿足未來新增分戶需求。農(nóng)村住房整治，規(guī)劃考慮到近期實施操作可行性，綜合考慮市政基礎(chǔ)設(shè)施配套難度、村民意愿等，明確以“保留為主、拆舊建新”為總體布局導(dǎo)向。農(nóng)村住房的整治規(guī)劃方式分為保留、整修、拆除3個類型。同時規(guī)劃對村莊風貌進行了指引，并明確了規(guī)劃設(shè)計要求。

村莊規(guī)劃對基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施進行了規(guī)劃。其中，公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃包括文化室、公園、廣場等，結(jié)合現(xiàn)狀以及用地規(guī)模與性質(zhì)，規(guī)劃分布在各個自然村范圍內(nèi)?；A(chǔ)設(shè)施規(guī)劃包括給水、污水、雨水、電力電信、燃氣工程、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等，全面考慮村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。道路交通規(guī)劃包括對外交通、村內(nèi)交通，重點在村內(nèi)交通。規(guī)劃在全面綜合考慮村民的出行以及用車停放等方面因素的基礎(chǔ)上，拓寬、增加道路，以及規(guī)劃功能兼顧、一場多用的停車場。規(guī)劃同時明確了基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施的空間管制規(guī)則。

1.3 歷史文化傳承與保護以及村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)

規(guī)劃中的歷史文化保護線與上位規(guī)劃銜接，并梳理村莊現(xiàn)存古建筑，明確歷史文化景觀整體保護措施、歷史文化保護和管制規(guī)則。

村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)是基礎(chǔ)，規(guī)劃將防洪、地質(zhì)災(zāi)害、消防、災(zāi)害避難空間等內(nèi)容納入，防范于未然，并提高村民防災(zāi)減災(zāi)意識和自救互救能力。

1.4 近期建設(shè)規(guī)劃

根據(jù)廣東省政府關(guān)于鄉(xiāng)村振興以及村莊規(guī)劃的相關(guān)政策指引通知等，新星村村莊規(guī)劃的近期建設(shè)項目主要涉及生態(tài)修復(fù)整治、農(nóng)田整治、水田墾造、拆舊復(fù)墾、歷史文化保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治8個方面。

近期將重點圍繞基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、人居環(huán)境整治開展建設(shè)行動，遠期將重點圍繞生態(tài)修復(fù)整治、農(nóng)田整治、水田墾造、拆舊復(fù)墾、歷史文化保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面開展建設(shè)行動?？臻g結(jié)構(gòu)調(diào)整表表1所示。

表1 空間結(jié)構(gòu)調(diào)整

2 村莊規(guī)劃編制過程問題分析

2.1 產(chǎn)業(yè)布局研究不深

新星村村莊規(guī)劃偏重于生態(tài)空間以及耕地保護，編制過程中的現(xiàn)場調(diào)研及當?shù)刈咴L深度不夠，未對村莊產(chǎn)業(yè)特色進行深度挖掘，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃研究內(nèi)容較為欠缺，規(guī)劃對村莊的經(jīng)濟發(fā)展指引有待加強。同時，由于規(guī)劃以土地管理以及技術(shù)性建設(shè)為重點，存在重增量、輕減量的情況，未真正重視當?shù)亟ㄔO(shè)，統(tǒng)籌落地實施的效果。村莊規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局有待進一步加強。

2.2 現(xiàn)狀與調(diào)查數(shù)據(jù)有差別

在新星村村莊規(guī)劃中發(fā)現(xiàn)，部分現(xiàn)狀村莊宅基地未被劃入建設(shè)用地，部分建設(shè)用地現(xiàn)狀無任何建筑（構(gòu)）物，出現(xiàn)部分建設(shè)用地空間與現(xiàn)狀不完全匹配的現(xiàn)象。經(jīng)研究分析，這與土地調(diào)查過程相關(guān)，建筑物的拆除與建成處于動態(tài)變化中，而調(diào)查是靜態(tài)的，故在村莊規(guī)劃編制再次調(diào)研之時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)狀與土地調(diào)查數(shù)據(jù)不完全一致，導(dǎo)致用地圖斑與用地需求、用地發(fā)展之間存在矛盾，出現(xiàn)“供需不均衡”現(xiàn)象。

2.3 村民參與深度不夠

在村莊規(guī)劃編制時村民對村莊規(guī)劃認識一般，對規(guī)劃方案參與積極度不夠。同時，由于村莊規(guī)劃專業(yè)性較強，在規(guī)劃方案公示階段以及村民代表大會中，村民難以看懂專業(yè)圖紙，存在理解偏差。由于在編制過程中村民參與深度不夠，有可能導(dǎo)致村莊規(guī)劃編制完成后出現(xiàn)難以落地的情況。另外，部分村民混淆了使用權(quán)與所有權(quán)的區(qū)別，不同意提供集體用地建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，這也增加了規(guī)劃落地的難度。

2.4 規(guī)劃彈性統(tǒng)籌缺乏

在村莊規(guī)劃中主要注重單個自然村的建設(shè)發(fā)展，對整個行政村區(qū)域范圍欠缺統(tǒng)籌考慮，特別是行政村范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施體系的構(gòu)建。規(guī)劃單對一個自然村相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施進行規(guī)劃與布局，在區(qū)域范圍內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施可能會出現(xiàn)無序、銜接不上的現(xiàn)象，后期建設(shè)過程中將可能出現(xiàn)重新調(diào)整的情況。另外，新星村村莊規(guī)劃尚未預(yù)留彈性空間，由于村莊的發(fā)展各具特性，可能出現(xiàn)規(guī)劃與實際建設(shè)需求不吻合。同時由于規(guī)劃批復(fù)需要時間，批復(fù)后的規(guī)劃也有期限，在規(guī)劃期限內(nèi)沒有動態(tài)更新機制，也可能會出現(xiàn)規(guī)劃與當下現(xiàn)狀需求不一致的情況，最終導(dǎo)致規(guī)劃難以落地實施。

3 村莊規(guī)劃編制思考及建議

3.1 整合土地，調(diào)整分配

在行政村范圍內(nèi)，有些自然村有建設(shè)用地規(guī)模但建設(shè)需求不高，有些自然村無建設(shè)用地規(guī)模但建設(shè)需求迫切，建議根據(jù)實際情況具體制訂計劃，在符合規(guī)劃及政策前提下，在行政村范圍內(nèi)動態(tài)調(diào)整建設(shè)用地。同時，堅持土地整合整治，全面推動鄉(xiāng)村振興。可考慮將集體土地統(tǒng)一收回，重新整合規(guī)劃，并搞好機耕路和排灌系統(tǒng)，將荒廢的土地變成肥沃的土地，然后根據(jù)生產(chǎn)需要，在村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)上重新調(diào)整分配農(nóng)業(yè)用地，發(fā)揮用地最大成效。另外，吸引投資者前往投資，鼓勵優(yōu)秀鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)村民開展適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，不斷提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?，促進村莊經(jīng)濟的發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)崗位，增加村民收入。

3.2 普及知識，優(yōu)化方式

由于村莊規(guī)劃具有較強的專業(yè)性，為了順利推進村莊規(guī)劃的編制與實施，建議在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)加強關(guān)于村莊規(guī)劃建設(shè)管理方面的培訓(xùn)，普及規(guī)劃常識，提高村民參與村莊規(guī)劃的積極性。同時優(yōu)化規(guī)劃表達方式，編制實用性村莊規(guī)劃，一是讓村民看懂，二是便于規(guī)劃的落地實施。

3.3 調(diào)動村民，培養(yǎng)人才

建議村干部積極調(diào)動村民參與家鄉(xiāng)建設(shè)的積極性，加大村民共同參與的深度。同時，大力鼓勵高素質(zhì)人才回鄉(xiāng)參與村莊建設(shè)，做好人才培養(yǎng)計劃，把更多的人才吸收到干部中。鼓勵大學(xué)生參與志愿服務(wù)，成立村賢小組，培養(yǎng)和提高村民的規(guī)劃知識及技能。同時，進一步加強鄉(xiāng)村規(guī)劃人才隊伍的培養(yǎng)，并做好與村莊規(guī)劃編制工作者的溝通工作，形成鄉(xiāng)村規(guī)劃公眾參與機制，使規(guī)劃更加符合村民的設(shè)想和更易于實施。

3.4 留白用地，彈性規(guī)劃

在規(guī)劃過程中多個環(huán)節(jié)存在不確定性，包括用地、布局、具體項目建設(shè)等，這將導(dǎo)致難以編制讓所有村民都滿意的規(guī)劃方案。在調(diào)研以及方案征詢意見過程中，即使編制人員與村民達成共識，但由于現(xiàn)實條件不允許，依舊無法落實村民的一些設(shè)想，導(dǎo)致在實際建設(shè)中村民可能會自發(fā)調(diào)整，使得實際空間布局建設(shè)與原規(guī)劃偏離。在規(guī)劃過程中建議將一定的建設(shè)用地指標在空間布局上規(guī)劃留白，待項目確定后再明確具體規(guī)劃用途，以增強土地的利用效率，適應(yīng)未來的不確定性。

3.5 完善文件，政策保障

村莊建設(shè)過程中若存在村民自發(fā)建設(shè)或者轉(zhuǎn)讓土地等行為，會阻礙村莊規(guī)劃的實際落地實施，使村莊規(guī)劃中的鄉(xiāng)村空間管控和引導(dǎo)起不到應(yīng)有的作用。建議政府在出臺編制專項技術(shù)指引文件，做好技術(shù)引導(dǎo)的同時，根據(jù)當?shù)貙嶋H情況補充出臺關(guān)于村莊規(guī)劃建設(shè)管理的相關(guān)配套文件，為村莊規(guī)劃后續(xù)的落地實施提供政策保障，發(fā)揮村莊規(guī)劃應(yīng)有的作用。

4 結(jié)語

村莊規(guī)劃是對村莊用地及其未來發(fā)展的統(tǒng)籌與安排。文章簡述了新星村在國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃主要內(nèi)容，并分析了村莊規(guī)劃編制過程中存在的問題，提出了村莊規(guī)劃的編制思考以及建議。村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村振興的重要舉措，編制規(guī)劃工作者需充分了解村莊，從實際出發(fā)，圍繞鄉(xiāng)村振興總要求認真考量，得出與當?shù)厍闆r最符合且最優(yōu)的村莊規(guī)劃方案，為鄉(xiāng)村振興打好扎實的基礎(chǔ)，使實用性村莊規(guī)劃成為推動鄉(xiāng)村發(fā)展的一股力量，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、美麗中國。