城市基層災害信息員隊伍建設(shè)存在的問題與對策

一、引言

在經(jīng)濟全球化的背景下，人類已進入全球性風險頻發(fā)階段，自然災害是全球面臨的共同挑戰(zhàn)，災害對人類的生存和發(fā)展帶來了嚴重威脅。認識、管控和治理災害風險，降低災害給人類社會造成的損失已在全球范圍達成了高度共識［1，2］。

災害信息管理體系是我國自然災害防治體系的基礎(chǔ)，災害信息員是國家防災減災救災人才隊伍中的基礎(chǔ)力量，是解決災害預警信息快速傳遞和災情信息及時上報的關(guān)鍵力量。災害信息員的主要工作是災情統(tǒng)計報送、臺賬管理以及評估核查，同時也兼顧著災害隱患排查、災害監(jiān)測預警和險情信息報送以及災后協(xié)助完成受災群眾緊急轉(zhuǎn)移安置和生活救助等工作。加強災害信息員隊伍建設(shè)，既是我國完善突發(fā)事件應急體系和災害應急救助工作機制的內(nèi)在要求，也是提升我國自然災害防治能力的重要保障［3］。我國災害信息員隊伍經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展，規(guī)模在擴大，結(jié)構(gòu)在優(yōu)化，作用在提升，但也存在著諸如隊伍不穩(wěn)定、轉(zhuǎn)隸不到位、工作不平衡、能力不匹配以及保障工作不滿意等問題，影響了災害的應急處置［4，5，6］。

二、問題

災害信息員在我國防災救災體系中發(fā)揮的重要作用已成社會共識，但受現(xiàn)實諸多條件的限制，災害信息員隊伍建設(shè)工作還面臨著種種困難。

（一）隊伍不穩(wěn)，流動性大

目前我國城市體系的災害信息員主要由公務(wù)員或事業(yè)單位人員兼任，而社區(qū)級災害信息員通常都由社區(qū)黨委、工作站或居委會等基層組織管理人員兼任。災害信息員隊伍常受眾多因素影響，直接導致災害信息管理工作質(zhì)量不高，效力低下。主要影響因素有：

1.人員少，任務(wù)重，專職和兼職職責不明確；

2.機構(gòu)改革后部分災害信息員并未轉(zhuǎn)隸或未能及時轉(zhuǎn)隸到應急管理部門，出現(xiàn)了缺位現(xiàn)象；

3.社區(qū)基層組織換屆調(diào)整人員，出現(xiàn)災害信息員頻繁更換的現(xiàn)象；或災害信息員因個人物質(zhì)利益保障不足、防災減災專業(yè)內(nèi)晉升通道缺乏，災害信息員不能按專業(yè)成長進步等原因，出現(xiàn)換崗離職現(xiàn)象，使基層災害信息員隊伍一直處于動態(tài)變化之中。

由此產(chǎn)生的負面影響：一是培訓資源的浪費。有些災害信息員經(jīng)專業(yè)培訓沒多久，就換了崗；二是工作對接不暢?；鶎訛暮π畔T調(diào)整后，信息更換不及時，上下信息不對稱。離任者疏于對繼任者的傳、幫、帶，繼任者對災害信息工作的相關(guān)政策制度和工作內(nèi)容、標準、程序不熟悉。

（二）水平不高，專業(yè)性弱

受年齡、文化程度以及日常工作內(nèi)容繁雜程度等影響，城市的災害信息員，尤其是街道、社區(qū)層面的許多災害信息員大都缺乏系統(tǒng)的防災減災救災基礎(chǔ)知識，而且對災情預警和防御了解不多，對災害統(tǒng)計報送制度理解不透，缺乏災情信息員基本知識和基本工作技能的系統(tǒng)培訓。主要存在如下問題：

1.災情報告不及時、報送數(shù)據(jù)不準確、資料保管不規(guī)范；

2.難以運用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，對災害信息進行匯聚、分析、判斷和上報；

3.僅能完成災害信息報送的工作職責，而對平時的災害隱患調(diào)查、防災避災知識宣傳以及災后的協(xié)助轉(zhuǎn)移安置、應急救助和恢復重建等工作職能未能有效發(fā)揮。

（三）保障不夠，激勵性低

近些年來，很多城市在公共安全和防災減災救災方面都給予了大量的財政投入。但是由于防災減災救災涉及面廣，原有的基礎(chǔ)相對薄弱，街道、社區(qū)等基層單位的經(jīng)濟能力有限，關(guān)鍵還是災害信息員隊伍建設(shè)的投入機制尚未完全建立起來等因素，導致災害信息員隊伍建設(shè)過程中所需的費用支出得不到保障，直接影響了災害信息員的工作熱情及工作效能。主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

1.未能給信息員提供合理的工作補貼；

2.未能配發(fā)工作所需的工具和個人防護裝備；

3.未能解決查災核災需要的交通、通信等費用；

4.未能配備適用的報災終端和必要的辦公設(shè)備。

（四）培訓不足，適用性差

災害信息員崗位職責要求災害信息員必須掌握必要的專業(yè)知識和操作技能，培訓是提高災害信息員知識和技能水平的重要途徑。但從目前的情況來看，在城市的四級災害信息員培訓過程中，尤其是街道、社區(qū)，存在著培訓形式固化、培訓內(nèi)容單一、缺乏針對性和可操作性，導致培訓效果不理想等問題。如：

1.以會議的形式，單向交流。教員講什么，學員聽什么，沒有提問解答，沒有討論交流，教員與學員之間、學員與學員之間缺乏互動；

2.以枯燥的內(nèi)容，平鋪直敘。只講災害信息員工作的基本內(nèi)容，千篇一律，甚至年年如此。不突出知識的重點難點，不關(guān)注防災減災的新形勢和新政策，不結(jié)合實際問題講方法，不解剖災害案例講警示。

三、對策

（一）建立一支統(tǒng)一和穩(wěn)定的基層信息員隊伍

1.選好隊伍，加強培養(yǎng)

災害信息員崗位的特殊性和重要性，要求災害信息員具有良好的學習和計算能力、敏銳的觀察、判斷和推理能力、清晰的語言表達能力、較強的人際溝通能力以及熟練的信息技術(shù)應用能力［7，8］。目前，許多城市的災害信息員隊伍存在著“三偏”現(xiàn)象，即學歷偏低，年齡偏大，任職時間偏短。因此，災害信息員隊伍建設(shè)要從源頭抓起，應考慮：

（1）要盡可能地引進本科及本科以上學歷且具有防災減災相關(guān)專業(yè)的畢業(yè)生；

（2）要加強培訓，既要培訓業(yè)務(wù)能力，更重要的是培養(yǎng)災害信息員的工作責任心，提高信息員對崗位重要性的認識，做到愛崗敬業(yè)；

（3）建立數(shù)量合理的人才資源儲備，以備不時之需。

2.梳理隊伍，統(tǒng)一管理

基于長期以來的體制性問題，許多城市在街道層面除原民政部門外，氣象、水利、地震、規(guī)土等眾多涉災部門都培育了相應的災害信息處置力量。實際上，這支隊伍存在著人員重復兼職、職能交叉重疊的情況［9］。建議城市要趁基層機構(gòu)改革的時機，建立統(tǒng)一的基層災害信息員隊伍，避免職能交叉、災情信息發(fā)布不統(tǒng)一的現(xiàn)象發(fā)生，同時也促使各涉災部門之間能夠信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，形成合力。

3.關(guān)愛隊伍，優(yōu)化服務(wù)

為災害信息員隊伍建設(shè)提供全方位的保障是做好應急管理工作的重要一環(huán)。建議我國城市各級政府要結(jié)合本地的災害特征、經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及災害救助的工作實際，會同相關(guān)部門研究制定切實可行的政策措施，形成災害信息員隊伍建設(shè)的保障機制。要盡可能從如下幾個方面采取措施：

（1）提升專業(yè)發(fā)展空間。設(shè)法解決諸如定編定崗、災害專業(yè)職稱建設(shè)（如設(shè)置專業(yè)災害信息工程師），條件成熟的地方可以考慮設(shè)置專職災害信息員崗位；

（2）吸納優(yōu)秀社會資源。災害信息員隊伍在專職與兼職相結(jié)合的基礎(chǔ)上，可以考慮以志愿與有償相結(jié)合的方式，吸納有較好的文化基礎(chǔ)，有較強的工作責任心，精力充沛且對地方自然環(huán)境和災害特征比較了解的社會力量進入基層災害信息員隊伍。延伸災害管理的信息觸角，激發(fā)社會公民的應災熱情，提升民間資源的使用效率，降低公共安全的治理成本；

曾經(jīng)在火把節(jié)的一次采訪中，來自貴陽的游客王先生曾給過這樣的評價，“能來大方參加火把節(jié)我感到很高興，不僅了解了彝族文化，更讓我認識了大方，認識了慕俄格古城。云南建投房地產(chǎn)公司在貴州投資建設(shè)的慕俄格酒店，讓火把節(jié)有了一個更大的展示舞臺，讓更多的人走進大方?！?/p>

（3）完善工作保障機制。災害信息員身處災害第一線，風險大，環(huán)境差，為了獲取災情信息往往需要充當逆行者。要建立合理的經(jīng)費保障制度，把災害信息員隊伍建設(shè)所需的工作經(jīng)費列入財政預算。應重點考慮如下幾個方面的問題：

一是運用保險機制。城市要結(jié)合本地具體情況，引入保險的風險分擔機制。可委托保險公司設(shè)計專屬的“社區(qū)公共安全綜合保險”“應急救援者人身險”等保障方案，以解災害信息員的后顧之憂。

二是完善崗位津貼制度。建立相關(guān)制度，提高災害信息員的工資水平和工作補助水平（如災害現(xiàn)場、交通工具等）。

三是配備便攜式應災工具包。除了配齊合理的辦公所需設(shè)備設(shè)施，建議參考美國“社區(qū)應急響應隊”（CERT）應急裝備配備情況，結(jié)合當?shù)貫暮μ攸c，增配適合災情信息員使用的便攜式工具包，內(nèi)含個人防護用品、醫(yī)療急救包、引導指揮棒、警戒隔離帶等多件輕量級工具，提高災害信息員災害現(xiàn)場應對處置能力。

（二）強化災害信息員的業(yè)務(wù)能力培訓體系建設(shè)

要結(jié)合城市所轄區(qū)域的災害類型和特點，依據(jù)目前災害信息員隊伍狀況，從培訓組織形式、培訓內(nèi)容、教學方式方法等方面進行合理優(yōu)化。

1.培訓的組織形式

各級政府可根據(jù)本地情況開展不同形式的培訓工作，如委托第三方培訓機構(gòu)或通過遠程教育系統(tǒng)培訓、邀請專家專題講座以及報災應急演練等?？紤]基層人員崗位特殊性，特別是汛期等特殊時期值班值守任務(wù)較重，可采取半脫產(chǎn)形式，組織人員分批次進行輪訓。要堅持靈活機動的定期培訓、滾動式培訓、長期培訓等方式，確保災害信息員能夠通過繼續(xù)學習與“再培訓”，查缺補漏，可持續(xù)地獲得災害基礎(chǔ)知識、防災新形勢、新法規(guī)、新政策以及獲得新技能的提升。

2.課程的內(nèi)容安排

應建立教學大綱，編制災害信息員知識讀本，豐富“通用+專項”內(nèi)容體系，對于當前已經(jīng)比較成熟的培訓內(nèi)容，可探索實現(xiàn)“菜單化”選課、標準化授課；對于災害損失評估、“應急一鍵通”系統(tǒng)的運用等專項性能力打造，采取“咨詢+培訓+操作”的方式，針對性地開展知識缺口和能力短板的梳理分析，在此基礎(chǔ)上進一步突出培訓重點。

3.教學方法的選擇

可采取課堂講授、案例解析、實操訓練、模擬演練等相結(jié)合的教學方式。要強化師生的雙向交流，鼓勵學員提問，尤其是在具體工作中遇到的問題，提高參訓人員的參與度和課堂的活躍度，突出基層防災減災的實用性。

（三）建立和完善災害信息員管理制度

1.建立規(guī)范的災害信息員管理考核制度

要明確災害信息員的主要工作職責和任務(wù)，將災害信息員開展工作的情況納入個人年度綜合目標考核，建立嚴格的考核獎懲制度。建議對下面三種情況分別對災害信息員給予獎勵、崗位調(diào)整和懲罰。

（1）業(yè)務(wù)能力強，工作認真負責，業(yè)績突出者應給予獎勵。

（2）工作開展不力，業(yè)務(wù)能力低下，難以勝任崗位職責者應及時調(diào)整崗位。

（3）因玩忽職守，造成災情遲報、漏報等重大工作失誤，或故意虛報、謊報、瞞報災情造成惡劣后果的，應按有關(guān)規(guī)定給予懲罰并追究其責任。

2.完善災害信息員的培訓管理制度

災害信息員必須接受專門的災害信息員培訓，通過培訓，明確自身的工作崗位職責、知曉防災減災的基礎(chǔ)知識、了解相關(guān)法律法規(guī)的基本要求、掌握災情統(tǒng)計報送、災情核查核定、災害應急處置等相關(guān)業(yè)務(wù)技能［10］。各級災害信息員管理部門要建立嚴格的培訓考核管理制度，培訓工作要落實考勤、考試、考評環(huán)節(jié)。要建立學員培訓學習個人檔案，每個災害信息員每年至少參加一次專項培訓，按期完成規(guī)定的學習任務(wù)。

四、深圳市災害信息員隊伍建設(shè)初見成效

（一）培訓

深圳市政府極為重視基層災害信息員隊伍建設(shè)，將災害信息員培訓作為應急管理建設(shè)的重要內(nèi)容，作為夯實基層防災減災救災工作基礎(chǔ)的重要抓手。深圳市從2020年11月底至2021年4月中旬，對市、區(qū)、街道和社區(qū)四級災害信息員，即全市10個區(qū)、74個街道和662個社區(qū)負責防災減災救災工作的災害信息員分7期進行了全面的系統(tǒng)培訓，取得了較好的效果。培訓工作重點抓了培訓形式、課程設(shè)置、培訓測評等幾項工作。

1.培訓形式

采取“線上”“線下”的自學與課堂教學相結(jié)合的培訓形式。

（1）線上培訓。依托“學習強安”APP中有關(guān)”防災減災”的內(nèi)容，學員自主安排時間學習，完成全部學習內(nèi)容后，通過考試者獲得線上培訓結(jié)業(yè)證書。“學習強安”APP是深圳市應急管理局指導下的、全市統(tǒng)一的安全應急知識移動學習平臺。它提供安全應急知識發(fā)布、安全教育培訓及個性化學習提升等服務(wù)，是政府、企業(yè)、市民安全知識終身學習的記錄平臺?！皩W習強安”為災害信息員提供的主要學習內(nèi)容有防汛防旱防風、森林火災、臺風暴雨災害、地震地質(zhì)災害、海洋災害、應急避難場所管理和國家自然災害災情管理系統(tǒng)操作等基礎(chǔ)知識和實用技能。

（2）線下培訓。采取集中面授、統(tǒng)一食宿的方式開展線下培訓。線下課程主要內(nèi)容包括：① 黨和政府對防災減災救災工作的新要求，國家和省市相關(guān)的法律法規(guī)等規(guī)范性文件；② 災害損失評估、災情核查統(tǒng)計；③ 應急避難場所的管理；④ 巨災保險簡介、災害救助工作規(guī)程；⑤ 典型案例分析等。

2.課程設(shè)置

結(jié)合深圳市自然災害的類型及特點，從知識和技能的通用性、專項性、實用性及操作性出發(fā)對培訓課程及教學環(huán)節(jié)進行精心設(shè)計。

課程設(shè)置包括：防災減災救災新形勢與新任務(wù)暨法律法規(guī)解讀、建立高效科學的自然災害防治體系、災害損失評估與統(tǒng)計實務(wù)、災情評估統(tǒng)計和報災實務(wù)、臺風災害影響實例分享、巨災保險簡介和理賠、應急避難場所日常維護管理與使用、國外社區(qū)防災減災實踐分享、基層災害救援實務(wù)、社區(qū)應急響應、自然災害應對處置、綜合減災社區(qū)創(chuàng)建、災害應對和先期處置、自然災害應對案例、新時代防災減災工作的創(chuàng)新與實踐、基層災害信息員經(jīng)驗分享等。

教學環(huán)節(jié)包括：課堂教學、小組討論、“你問我答”（不限于教師回答）；操作實踐、情景模擬演練等。增加學員間、教師與學員間的互動交流，培養(yǎng)學員的實際動手能力（熟練工作環(huán)節(jié)和相關(guān)儀器設(shè)備的使用），提升培訓效果。

3.教學測評

（1）測評目的。檢驗培訓效果，規(guī)范教學行為。通過教學測評，分析課程設(shè)置、教學內(nèi)容、教學方法和教學時間等方面可能存在的問題并及時糾正。

（2）測評內(nèi)容。根據(jù)災害信息員的能力維度要求，從防災減災基礎(chǔ)、備災、信息收集與報告、避險疏散、簡單搜索營救、災害損失核定和評估、社區(qū)災害應急預案、應急避難場所、巨災保險等方面設(shè)置測評內(nèi)容。

（3）測評方法。① 卷面答題。根據(jù)課堂教學內(nèi)容，設(shè)置主觀題和客觀題，考察學員對災害信息員相關(guān)知識的掌握程度。② 分組抽題口答。以小組為單位，隨機抽題回答，檢查學員對防災減災救災知識儲備的深度和廣度。③ 錯題排行榜。根據(jù)卷面答題和抽題口答的情況，建立題目答錯率排行榜。從教與學兩方面進行分析，必要時對答錯率較高的知識點進行補充解答。

（二）災害信息員工具包

深圳市應急管理學會按照國家應急管理部的要求，從災害信息員的工作職責與實際需要出發(fā)，結(jié)合災害現(xiàn)場環(huán)境特點，并參考美國社區(qū)應急響應隊伍的裝備種類，開發(fā)設(shè)計了“深圳市災害信息員工具包”。災害信息員工具包是為災害信息員提供現(xiàn)場工作所需的個人防護、現(xiàn)場勘查、示警指揮及應急處置等小件物品。工具包內(nèi)的物品如表1所示：

表一 深圳市災害信息員工具包

序號 物品名稱 功能用途 功能分類9 記號筆 現(xiàn)場作記號或標志查勘測量10 卷 尺 現(xiàn)場測量11 多功能收納寫字板 現(xiàn)場（戶外）書寫12 警戒線（警示帶） 隔離警示、分區(qū)引導示警指揮16 醫(yī)療急救包 簡單急救處理17 膠 帶 封卷、捆扎處理13 口哨（電子） 免口吹高分貝聲音警示14 LED指揮棒 發(fā)（閃）光指揮引導15 多功能應急斧錘 簡單應急操作與救生 應急處置

五、結(jié)語

災害信息員隊伍建設(shè)是一項防災減災救災的基礎(chǔ)性工作。災害信息員隊伍是否穩(wěn)定，災情處理是否專業(yè)，隊伍管理是否規(guī)范，直接關(guān)系到災害應急處置的決策是否科學，搶險救災的行為是否準確，直接影響到避災降損的有效性。因此，加強災害信息員隊伍建設(shè)，首先要解決隊伍保障的瓶頸問題，要解決災害信息員的后顧之憂，建立隊伍保障的長效機制。要強化災害信息員隊伍的專業(yè)培訓，解決災害信息員隊伍的專業(yè)支撐問題，健全隊伍的分級培訓機制。要加強災害信息員隊伍管理的制度建設(shè)，確保值守人員在崗在位，避免災情被漏報錯報，杜絕災情被謊報瞞報，完善災害信息員工作績效考核及獎懲機制。