煤炭資源稅改革對行業(yè)發(fā)展和節(jié)能減排的影響

羅樹林

（國能準(zhǔn)能集團(tuán)設(shè)備維修中心，內(nèi)蒙古 鄂爾多斯 010300）

前言

煤炭作為我國最重要的能源消費品，為我國經(jīng)濟(jì)及工業(yè)的發(fā)展奠定了能源基礎(chǔ)，起到了重要的推動作用。然而煤炭在燃燒過程中產(chǎn)生的碳排放和硫化物等有害物質(zhì)也對環(huán)境造成了一定程度的污染，近年來隨著煤炭價格的下調(diào)，為起征煤炭資源稅帶來了契機，但由于我國煤炭資源稅的改革還處于試點階段，通過加收煤炭資源稅來控制煤炭使用量的方法是否能對降低污染和節(jié)能減排帶來推動作用以及強行起征資源稅對相關(guān)行業(yè)的負(fù)面影響都是亟待觀察的課題。因此，要加強對相關(guān)數(shù)據(jù)的調(diào)研，探究煤炭資源稅改革對行業(yè)發(fā)展及節(jié)能減排的影響，以選擇合理的稅負(fù)水平，為推動相關(guān)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級提供實證和理論基礎(chǔ)。

一、不利影響

（一）煤炭企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境，也增加了資本市場風(fēng)險

隨著煤價下跌，越來越多的企業(yè)陷入生產(chǎn)經(jīng)營困境。盈利、維持和虧損的企業(yè)比例還基本保持在l：1：l，而今年一季度虧損面已擴大到80%。除去小型煤炭企業(yè)外，越來越多的大中型民營煤企逼近倒閉邊緣。由于過去幾年有大量的信托資金進(jìn)入煤炭開采業(yè)，煤炭企業(yè)經(jīng)營困難正在連帶引起這些投資的償付風(fēng)險。

（二）迫使煤炭企業(yè)壓縮運行成本，不利于安全生產(chǎn)和環(huán)境治理

長期低煤價造成煤炭企業(yè)一方面收入減少，另一方面不得不壓縮日常運行成本。這兩方面作用會直接影響到煤炭企業(yè)在安全生產(chǎn)維護(hù)和環(huán)境治理方面的日常投入和未來投資，為安全生產(chǎn)埋下隱患。

（三）助長“采肥棄瘦”式開采

助長“采肥棄瘦”式開采，不利于煤炭資源的保護(hù)在當(dāng)前基于采礦權(quán)而非產(chǎn)權(quán)為企業(yè)配置煤炭資源的制度設(shè)計下，企業(yè)為壓低日常運維成本，客觀上會助長“采肥棄瘦”式的開采模式，造成煤炭資源的浪費。

（四）造成煤炭產(chǎn)業(yè)鏈上的利益分配偏向下游行業(yè)

不利于推進(jìn)節(jié)能減排和煤炭減量替代工作自煤炭價格下跌以來，煤炭產(chǎn)業(yè)鏈上的利益分配就不斷向下游行業(yè)傾斜。意味著絕大部分收益都相應(yīng)轉(zhuǎn)移到這些高耗能行業(yè)。由于電價管制，轉(zhuǎn)移到電力行業(yè)的收益不會繼續(xù)向下游傳導(dǎo)；同時鋼鐵、建材、化工行業(yè)都屬于產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、需要抑制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)移到這些行業(yè)的收益會客觀上延緩淘汰落后產(chǎn)能的進(jìn)程。因此煤價下跌給下游行業(yè)帶來的收益并未惠及全社會，反而不利于節(jié)能減排、煤炭減量替代以及化解過剩產(chǎn)能等政策。

二、煤炭資源稅改革對行業(yè)發(fā)展和節(jié)能減排的影響

（一）動態(tài)CGE 模型構(gòu)建

本文通過構(gòu)建動態(tài)CGE 模型來推導(dǎo)征收煤炭資源稅對行業(yè)發(fā)展及節(jié)能減排的影響，該模型的主要模塊包括生產(chǎn)模塊、需求模塊、價格模塊、收支模塊和節(jié)能減排五個部分，依據(jù)關(guān)鍵參數(shù)為構(gòu)建模擬場景提供數(shù)據(jù)支持。對關(guān)鍵參數(shù)如收支系數(shù)、消費系數(shù)等采用統(tǒng)一業(yè)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）場景還原及模擬結(jié)果分析

煤炭資源稅變化對GDP 增長及經(jīng)濟(jì)的影響。煤炭資源稅的調(diào)節(jié)對GDP 增長的影響是較為顯著的，依據(jù)模型反饋，當(dāng)稅率達(dá)到10%以上時，GDP 的平減指數(shù)下降了0.14個百分點，在單一變量下的變化幅度還是十分明顯的，但這種變化更多是對工業(yè)及相關(guān)部門生產(chǎn)方面的影響，由于政府在民用資源上進(jìn)行補貼，對居民生活質(zhì)量并未產(chǎn)生明顯影響，在改革試點初期，各部門對稅率變化的反饋較為敏感，但隨著時間變化，公民對資源稅的改動逐漸適應(yīng)，加上GDP 在正常發(fā)展中保持著6.5%以上的速度，到2020 年前后，煤炭資源稅改革對GDP 變化的影響可以忽略。而在稅率為2%和5%的條件下，GDP 基本不受資源稅影響產(chǎn)生浮動。煤炭資源稅變化對節(jié)能減排的影響。征收煤炭資源稅的目的在于節(jié)能減排，通過調(diào)節(jié)煤炭使用量降低污染排放，而依據(jù)模型數(shù)據(jù)反饋，在稅率為10%以上時CO2 的排放量增速較高，而稅率為2%和5%時對主要污染物排放量的影響則不及高稅率條件下明顯，說明起征資源稅在某種意義上降低了能源結(jié)構(gòu)中煤炭資源的比重，能夠有效控制污染源排放。

（三）資源稅改革對高耗能部門的影響

在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中，資源稅的變化通過影響某種商品的成本而引起商品價格的變動，繼而導(dǎo)致其他相關(guān)商品價格發(fā)生改變，如此循環(huán)，從而影響整個部門的價格與產(chǎn)出。高耗能部門指的是在生產(chǎn)過程中，所消耗的一次能源或二次能源比重較高，能源成本在產(chǎn)值中占成分比較高的產(chǎn)業(yè)。本文通過測算各部門對煤炭的直接消耗系數(shù)與完全消耗系數(shù)，來反映各部門對煤炭的需求與依賴程度，進(jìn)而總結(jié)資源稅變化對高耗能部門產(chǎn)生的影響。各部門對煤炭的直接消耗系數(shù)在10%以上的部門有煤炭開采和洗選業(yè)與電力、熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)兩個，它們屬于高耗能部門，提高煤炭資源稅稅率對這兩個部門影響顯著。直接消耗系數(shù)數(shù)值位于前列的為制造業(yè)等工業(yè)部門，其中資源型部門居多。這表明煤炭價格的變動對工業(yè)部門，特別是資源型部門的影響較大，且遠(yuǎn)高于其價格變動對其他部門的影響。在實際的社會生產(chǎn)過程中，各部門間的消耗關(guān)系復(fù)雜，除了存在直接消耗外，還有各種通過中間環(huán)節(jié)對其他部門產(chǎn)品進(jìn)行消耗，即間接消耗。于是，我們通過測算各部門對煤炭的完全消耗系數(shù)，以反映部門間的間接消耗。消耗系數(shù)越大，資源稅改革對高耗能部門的影響越大，反之，則影響越小。其中，煤炭開采和洗選業(yè)與電力、熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)兩個部門的完全消耗系數(shù)依然排在前兩位，與這兩個部門的直接消耗系數(shù)數(shù)值排序一致。這進(jìn)一步說明，煤炭資源稅的調(diào)整對這兩個部門的影響很大，即資源稅改革對高耗能部門影響加大。通過對比直接消耗系數(shù)值和完全消耗系數(shù)值可知，各部門的煤炭直接消耗系數(shù)均小于完全消耗系數(shù)。這說明各部門除了有直接聯(lián)系外，還存在著各種間接聯(lián)系。因此，煤炭資源稅的變化不僅對相關(guān)的行業(yè)部門產(chǎn)生影響，由于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的相互聯(lián)系，還會影響我國整個國民經(jīng)濟(jì)。改革開放以來經(jīng)濟(jì)的高增長和高能耗模式?jīng)Q定了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展對煤炭等能源的高度依賴和需求，這就要求進(jìn)行資源稅改革時不僅要考慮降低能耗，減少污染物排放，同時還要兼顧國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。資源稅從價計征改革對節(jié)能減排產(chǎn)生的影響及其影響范圍如何，這就需要合理并適度設(shè)定資源稅稅率。

（四）從價計征資源稅對節(jié)能減排的影響

由于資源稅改革對我國高耗能部門影響較大，所以提高資源稅稅率會促進(jìn)節(jié)能減排，同時會影響我國整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如何科學(xué)設(shè)定原油資源稅稅率，需要綜合考慮現(xiàn)行原油資源稅稅率、原油能源價格和國內(nèi)能源生產(chǎn)和消費的實際情況。提高原油資源稅稅率后原油價格會隨之上漲，但是上漲幅度小于相應(yīng)的稅率上升幅度，例如，當(dāng)原油資源稅稅率由5%提高到10%時，此時，原油資源稅稅率增長了1 倍，而原油價格的變化是4.22%到8.2%，價格增長幅度小于1。這說明生產(chǎn)企業(yè)和消費者共同承擔(dān)了這部分稅收。在稅率較低時，生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)了較小稅負(fù)，隨著稅率的提高，生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)的稅負(fù)不斷增大。提高原油資源稅稅率將增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，進(jìn)而抑制消費需求，最終將影響我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，在調(diào)整原油的資源稅稅率時，需要綜合考慮資源稅稅率調(diào)整對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響效應(yīng)。例如，原油資源稅由20%提高至30%時，單位GDP 能耗由7.79%增加到10.01%。這說明稅率提高到一定程度后，對抑制能源消耗的作用幅度減少。為了實現(xiàn)GDP 增長與促進(jìn)節(jié)能減排的雙贏，在確定原油資源稅稅率時，要綜合考慮單位GDP 原油消耗量，即稅率的調(diào)整應(yīng)該在10%～15%。

三、促進(jìn)節(jié)能減排的資源稅改革建議

（一）強化資源稅的節(jié)能減排目標(biāo)

在供過于求的總體格局下，煤炭價格總體上會決定于生產(chǎn)成本，任何試圖減輕企業(yè)運行負(fù)擔(dān)的政策都會最終導(dǎo)致價格進(jìn)一步下跌，不會從根本上扭轉(zhuǎn)全行業(yè)低迷。因此對于政策制定者而言，千方百計地減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)，不但效果難保，反而會耽誤應(yīng)該常抓不懈的安全生產(chǎn)和環(huán)境治理工作。在資源稅改革中，首先應(yīng)該明確資源稅是為了促進(jìn)納稅人節(jié)約合理地利用資源，提高資源利用效率，從而促進(jìn)節(jié)能減排，保護(hù)環(huán)境，推動社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康地發(fā)展。我們要強化資源稅節(jié)能減排的目標(biāo)定位，便于資源稅促進(jìn)節(jié)約能源和抑制污染物排放作用的發(fā)揮。

（二）擴大資源稅征稅范圍

現(xiàn)行資源稅征收范圍僅包含七種資源產(chǎn)品，分別為原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦以及鹽。稅目較少，范圍較窄，建議擴大其征稅范圍。將水資源、森林、海洋、草地等資源納入資源稅的征收范圍，以解決日益突出的水資源短缺和森林、海洋、草地資源的過度消耗與嚴(yán)重浪費的問題，遏制對自然資源的過度開采。

（三）提高資源稅稅率

鑒于原油、天然氣的稀缺與不可再生性，煤炭資源具有高碳排放的屬性，并在其開采、生產(chǎn)和使用過程中都會破壞環(huán)境，因此要適度提高這些資源的資源稅稅率。根據(jù)上文的分析，建議將原油、天然氣、煤炭資源稅稅率提高到10%～15%。通過提高資源稅的稅率，提高資源的消耗成本，實現(xiàn)節(jié)能減排的目的。

（四）擴大資源稅稅制中的激勵措施

政府要給予資源利用率較高、節(jié)能環(huán)保的企業(yè)適度的鼓勵，提倡與鼓勵使用清潔能源，減少資源浪費與污染環(huán)境。而對于“三高”企業(yè)，即高排放、高污染、高能耗的企業(yè)，要嚴(yán)厲苛責(zé)、要求改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，提高資源利用率，并對其征收較高資源稅。將獎懲機制運用到資源稅制中去，同時將低碳經(jīng)濟(jì)貫徹到所有企業(yè)和居民的意識當(dāng)中。

結(jié)束語

煤炭資源稅改革能夠有效限制污染物的排放，顯著降低二氧化碳、二氧化硫等大氣污染物的排放，且在5%稅率時達(dá)到節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平衡，對企業(yè)發(fā)展的負(fù)面效益降到最低。盡管短期來看征收煤炭資源稅會導(dǎo)致GDP 降低和抑制相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，但在長期看來，由于實行了資源補償，使起征稅收對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響得到緩解，且有利于推動產(chǎn)業(yè)升級和環(huán)境的改善。稅收和能源部門除了應(yīng)當(dāng)靈活地根據(jù)市場環(huán)境調(diào)節(jié)稅率，還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)給予高能耗部門及相關(guān)產(chǎn)業(yè)在資金和技術(shù)上的補償，以達(dá)到節(jié)能減排和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。望相關(guān)部門對本文研究成果加以重視，加強探究能源稅改革對市場環(huán)境的影響過程，為推動產(chǎn)業(yè)升級及環(huán)境保護(hù)發(fā)揮積極作用。