陸海統(tǒng)籌視野下海洋保護地法律制度研究*

談 蕭 蘇 雁

(廣東外語外貿大學 廣州綠色發(fā)展法治研究中心,廣東 廣州 510420)

陸海統(tǒng)籌就是從全國一盤棋的角度對陸地和海洋國土的統(tǒng)一籌劃。[1]從治理主體上看，陸海統(tǒng)籌包括涉海行政主體、市場主體、社會主體，以及三者間形成的治理關系。從權力運行上看，陸海統(tǒng)籌包括國家層面海洋治理和地方區(qū)域的海洋治理，以及二者之間的統(tǒng)籌配合。海岸帶是陸海統(tǒng)籌的關鍵節(jié)點，其聚集著“山、水、林、田、湖、草”生命共同體幾乎所有的重要生態(tài)系統(tǒng)類型，是科學協(xié)調經濟發(fā)展與環(huán)境保護關系的戰(zhàn)略要地。海洋保護地作為鑲嵌在海岸帶上的明珠，是具有標本價值的陸海統(tǒng)籌范例。海洋保護地作為陸海統(tǒng)籌的關鍵環(huán)節(jié)，有著實現(xiàn)陸海聯(lián)動、統(tǒng)籌規(guī)劃治理格局的重要價值。海洋保護地的保護有賴于通過陸海統(tǒng)籌，在維護生態(tài)系統(tǒng)平衡的基礎上，建立陸海聯(lián)動的海洋生態(tài)環(huán)境保護治理體系。2018年3月，我國進行了國務院機構改革，成立自然資源部，對外保留國家海洋局牌子，將所有海洋保護區(qū)和陸地保護區(qū)納入統(tǒng)一管理，(1)參見《自然資源部三定方案》：自然資源部下設國家林業(yè)和草原局，副部級，加掛國家公園管理局的牌子，其下屬的自然保護地管理司，監(jiān)督管理國家公園等各類自然保護地。同時將海洋環(huán)境保護職責整合到生態(tài)環(huán)境部，設立海洋生態(tài)環(huán)境司，打通了陸地和海洋。這標志著我國海洋保護地進入新的發(fā)展階段，針對海洋生態(tài)文明建設的需要，需要以陸海統(tǒng)籌思維對海洋保護地法律制度進行變革。

一、陸海統(tǒng)籌視野下我國海洋保護地法制的變革困境

截至2019年底，我國已建立271個海洋保護區(qū)，初步形成了以海洋生態(tài)環(huán)境保護為主線、海洋自然保護區(qū)和海洋特別保護區(qū)相結合的海洋保護地的網絡體系。海洋環(huán)境保護法律制度的逐步健全，對海洋環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的助力有目共睹，但由于海洋生態(tài)保護的相關法律理念和技術在近些年才得以發(fā)展，法律機制仍不成熟。在國務院機構改革前，我國對海洋保護地采取多部門管理模式與級別管轄模式，除原國家海洋局外，環(huán)保部、林業(yè)局、國土部、農業(yè)部、漁業(yè)部也管理著不同的海洋保護地，各地方海洋保護地更是各有規(guī)章。總體上看，我國海洋保護地法制缺乏對保護地體系的整體構建，呈現(xiàn)出法律回應不足、重疊設置、多頭管理、邊界不清的窘迫局面，導致陸海統(tǒng)籌既找不到著力點，又找不到發(fā)力點。

在國家大力推進生態(tài)文明建設的背景下，國務院涉海機構改革正在穩(wěn)步進行，海洋生態(tài)環(huán)境保護的體制框架不斷細化，有關法律的修訂也在持續(xù)推進。陸海統(tǒng)籌視野下我國海洋保護地法律制度改革相關的實踐也在有序展開。在這一探索過程中，存在著一些亟待解決的問題。

(一)海洋保護地法律法規(guī)滯后，政策缺乏充分協(xié)調

海洋保護地缺少最高層次的法律規(guī)定以及權威法律。海洋作為重要的國家環(huán)境資源，《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)并未明文規(guī)定其所有權問題，雖然學界普遍認可海洋資源包括在《憲法》第九條“等”字里，但由于缺乏基本法的確認，海洋法律體系還是存在著不容忽視的缺憾。同時，為海洋保護地的保護和發(fā)展護航的三部主要法規(guī)《海洋自然保護區(qū)管理辦法》(國家科委 1995年5月11日批準，農業(yè)部1995年5月29日發(fā)布)、《海洋特別保護區(qū)管理辦法》(國家海洋局2010年頒布)、《中華人民共和國水生動植物自然保護區(qū)管理辦法》(農業(yè)部1997年10月17日發(fā)布)，效力層級較低，法律約束力不強。在實踐中，海洋保護地主要還是依靠各地自行制定的“海洋保護地辦法”進行管理，而地方管理的成效也不盡如人意。地方管理的局限性也導致了陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的落實受到行政區(qū)劃體制的限制。

現(xiàn)行有關海洋保護地建設管理的法律法規(guī)多在陸海統(tǒng)籌規(guī)劃出臺前制定。隨著經濟社會的發(fā)展，海洋環(huán)境保護與海洋資源利用之間的矛盾也在不斷變換升級，現(xiàn)行陸海保護地法制部分規(guī)定已經不足以回應新時期陸海統(tǒng)籌的要求。另外，由于機構改革前，管理海洋保護地的管理權分布在六個不同部門，在制定部門規(guī)章時，各部門更多從本部門管理的角度出發(fā)，缺乏對海洋保護地整體的謀劃與協(xié)調。目前我國出臺的涉海法律法規(guī)大多數(shù)為專項立法，無法兼顧各個海洋環(huán)境要素，更缺乏陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的全局視野。對于海洋保護地而言，其區(qū)域內的涉海行業(yè)、企業(yè)之間爭奪海域、空間、資源的沖突仍無法得到有效協(xié)調與規(guī)制，執(zhí)法機關由于缺乏法律依據(jù)也無從執(zhí)法。有關海洋環(huán)境保護法的部分配套法律法規(guī)也存在滯后情形，已不適應目前更具有科學性的陸海統(tǒng)籌管理思維。例如，陸源污染物的排放標準與控制制度、離岸水源監(jiān)測、近岸海域水質目標考核制度等配套的制度尚未有明確規(guī)定，海洋生物多樣性保護以及生態(tài)紅線等領域標準還存在空白。

涉及海洋保護地的各類政策缺乏充分協(xié)調。為促進海洋經濟的迅速發(fā)展，自20世紀90年代，我國相繼制定發(fā)布了多項政策文件，例如，《中國海洋21世紀議程》《全國海洋功能區(qū)劃》《全國海洋經濟發(fā)展規(guī)劃綱要》《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》《全國海洋經濟發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等。這一系列政策文件為建設海洋強國與海洋生態(tài)系統(tǒng)保護提供了保障。海洋的開發(fā)利用作為沿海地區(qū)新的經濟增長點，很大程度依賴著對海洋資源以及海洋空間的利用。隨著人類對于生態(tài)環(huán)境的認識進一步深化，海洋的開發(fā)利用政策也隨之進入一個新階段。實現(xiàn)海洋資源的可持續(xù)利用與海洋生態(tài)環(huán)境的保護成為我國建設海洋強國的重要著力點。但部分海洋保護地在建立之初的規(guī)劃政策，一定程度上與陸海統(tǒng)籌觀念存在摩擦。同時，在海洋保護地的開發(fā)利用中，與逐漸加大的海洋生態(tài)系統(tǒng)保護力度相比，沿海地區(qū)各項相關政策明顯缺乏協(xié)調，陸地與海洋的發(fā)展政策如同咬合不齊的卡扣，難以實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌。部分地區(qū)制定了過于嚴苛的《海洋環(huán)境保護條例》，也對海洋產業(yè)的發(fā)展和海洋生態(tài)建設政策形成了一定掣肘。此外，對于海洋保護地的合理開發(fā)利用，各地缺少足夠的政策扶持，既缺乏促進市場活力的投資機制，也難以激發(fā)公眾對海洋環(huán)境保護的意識。

(二)治理主體的責任劃分缺乏具體規(guī)定

1、海洋資源與生態(tài)的二元劃分體制

在國務院本輪機構改革中，海洋資源管理與生態(tài)環(huán)境保護并沒有實現(xiàn)管理權的統(tǒng)合，海洋資源所有權行使職能與海洋環(huán)境公益保護職能未統(tǒng)一到一個主體。海洋環(huán)境公益保護與維護還有賴于海洋資源管理與海洋生態(tài)監(jiān)管之間的協(xié)作與相互制約。[2]海洋資源與海洋生態(tài)的二元劃分體制一方面有利于從所有者和監(jiān)管者的角度開展對海洋管理的分工協(xié)作，有助于從多方面維護海洋環(huán)境公益；另一方面海洋資源與海洋生態(tài)環(huán)境存在著天然聯(lián)系，其對治理主體的責任劃分有更高要求。海洋資源之于海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，不僅有資源經營的資產屬性，同時也扮演著維護海洋環(huán)境公益的重要角色。例如，海洋生物多樣性既有其資源效用性，也有對于維護生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性的作用。維護海洋生物的多樣性，必須依賴海洋資源管理部門和海洋生態(tài)監(jiān)管部門的跨部門協(xié)作和相互制約。

2、政府分級管理體制

我國實行中央與地方政府分級管理海洋保護地的體制，即地方分割、部門分治的管理體制。自然資源部統(tǒng)一管理全國海洋保護地，而地方政府管理本行政區(qū)域內的海洋保護地。目前，海洋保護地欠缺從中央到地方的系統(tǒng)規(guī)劃，由于海洋保護地空間布局不合理、分類體系不科學、管理體制不順暢等原因，導致我國海洋保護地管理過程中存在空間分割、環(huán)境因素碎片化管理現(xiàn)象。甚至存在著同一自然地理單元內相鄰、相連的海洋保護地因行政區(qū)劃不同而呈現(xiàn)條塊割裂的局面，從而出現(xiàn)海洋保護地管理分割、破碎以及孤島化問題。中央與地方對于海洋保護地管理體制的多頭設置、治理主體的責任劃分缺乏細化規(guī)定、邊界不清與權責不明，地方與地方之間，中央與地方之間也未形成系統(tǒng)高效、有機聯(lián)系的海洋保護地管理體制，這影響了海洋保護地的海洋環(huán)境保護功能的有效發(fā)揮。

3、公眾參與“泛主體”體制

在有關海洋保護地的部門規(guī)章中，企業(yè)與社會公眾均為公眾參與主體。例如，國家海洋局頒布的《海洋特別保護區(qū)管理辦法》第二十八條規(guī)定：“海洋特別保護區(qū)管理機構應當組織區(qū)內的單位和個人參加海洋特別保護區(qū)的建設和管理，吸收當?shù)厣鐓^(qū)居民參與海洋特別保護區(qū)的共管共護，共同制定區(qū)內的合作項目計劃、社區(qū)發(fā)展計劃、總體規(guī)劃和管理計劃?！彪m然公眾參與主體的廣泛授予有利于推進海洋保護地的陸海統(tǒng)籌，但其存在著一定程度上的過泛化風險，需要在法律上明確治理主體的治理權限以及責任劃分。環(huán)境資源作為公共物品，所有人都有享受美好環(huán)境的權利并承擔保護環(huán)境的責任。因公眾身份本身的不同，存在著自身視野的局限，其代表的利益也不盡相同?！胺褐黧w”體制的公眾參與式治理，首先需要解決各主體“參與權”的定位。企業(yè)與當?shù)卣兄Ыz萬縷的利益關系，在海洋保護地的參與治理中，如果把握不好企業(yè)與政府之間的距離與邊界，容易造成政府為企業(yè)背書，以公權力掩蓋私利。在社會公眾參與治理中，由于公眾參與權在法律上并不明晰，社會公眾對于政府環(huán)境決策的矯正功能身份，易被程序化的公眾參與流程虛化，而僅僅成為表決機器。因此，盡管公眾參與的“泛主體”體制對于海洋保護地的管理保護的優(yōu)勢是顯而易見的，但其必須具備科學有效的參與治理規(guī)則，對各主體“參與權”進行準確定位。

(三)陸海法律制度銜接機制不成熟

我國陸海法律制度和規(guī)劃是以海岸線為界相分離的。然而，陸域與海域從物理學角度來講，兩者存在著無休止的、復雜的物質能量交換。由于我國陸地與海洋在法律制度上缺乏有效的統(tǒng)籌銜接機制，已有海洋保護地規(guī)劃中自然地理要素和經濟要素未能高效結合，導致很難以最佳方式利用具有生態(tài)與經濟雙重價值的海洋保護地。陸海分割的法律制度設計在一定程度上影響到陸海統(tǒng)籌的整體發(fā)展水平，制約著陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略的實施。

首先，海洋污染防治法律制度銜接機制不暢，缺乏體系、運行順暢的跨行政區(qū)劃的陸海統(tǒng)籌制度。海洋管理主體分散而治，各行政區(qū)劃在海洋產業(yè)布局和海洋生態(tài)環(huán)境保護等方面各有規(guī)劃，各有標準，缺乏高效的統(tǒng)籌協(xié)調。例如，作為海洋的三大污染源之一的陸源污染物，很大一部分是由河流流域遷移到海洋中的，但我國河流流域多途徑多個省份，對陸源污染物的治理目前仍存在著僅僅依靠入?？诘暮Ｑ笾鞴懿块T的執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)象。(2)參見《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》《江河入海污染物總量及河口區(qū)環(huán)境質量監(jiān)測技術規(guī)程》《陸源排污口鄰近海域監(jiān)測技術規(guī)程》以及我國參加的聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署《保護海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動綱領》。行政區(qū)劃的分割導致海洋污染防治法律制度銜接機制不暢，缺乏整個流域對陸源污染物統(tǒng)一、有效的協(xié)調統(tǒng)籌。針對海洋的生態(tài)保護，陸地流域上游地區(qū)的保護責任不容忽視，需要相關地區(qū)協(xié)同合作。其次，目前我國沿海的海岸線利用較為無序。由于對海洋岸線缺乏法律上的強力規(guī)劃與管理，海洋保護地與旅游、海水養(yǎng)殖、鹽業(yè)、港口、臨海工業(yè)等利用方式交叉重疊，銜接不暢導致了矛盾和沖突不斷加劇。各地均面臨著海洋產業(yè)發(fā)展參差不齊、粗放模式等發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題。在一些人口、產業(yè)集中度高的沿海地區(qū)，由于片面追求沿海海洋產業(yè)的規(guī)模擴張，臨港、臨海重化工業(yè)的大量布局已經威脅到海洋保護地的生態(tài)環(huán)境。[3]例如，沿渤海省份山東、遼寧多為重工業(yè)基地，涉及石油化工產業(yè)、船舶制造產業(yè)、海洋油氣開采設備等，海洋資源開發(fā)競爭激烈。同時，作為傳統(tǒng)的漁業(yè)作業(yè)區(qū)，渤海灣和膠東半島在海水養(yǎng)殖方面有著巨大的經濟利潤。由于利益的沖突以及產業(yè)的協(xié)調不當，在開發(fā)過程中部分海洋保護地原始景觀遭受破壞，短期內部分城市的岸線功能較其原始功能發(fā)生了巨大調整和改造，給陸海生態(tài)埋下了定時炸彈。再次，各地政府及其涉海主管行政機構的聯(lián)合行政執(zhí)法活動存在困難。在陸海環(huán)境治理方面中，對于應對突發(fā)海洋污染事件的應急管理或突發(fā)海洋自然災害的防治等海洋風險防范不足，聯(lián)合海上執(zhí)法也缺少明確的法律依據(jù)，行政處罰對沿海企業(yè)的約束也相當有限。如果不對破壞海洋生態(tài)環(huán)境違法行為進行適當?shù)男姓幜P，會影響海洋生態(tài)保護的整體效果。尤其是對于一些造成輕微海洋環(huán)境污染但頻繁多發(fā)的損害海洋環(huán)境的違法行為，如果無法從根本上加大懲戒力度，無法對潛在的違法行為進行威懾，易導致海洋污染事件頻發(fā)。

二、陸海統(tǒng)籌視野下我國海洋保護地法制變革困境原因探析

(一)傳統(tǒng)陸海思維模式的影響

1、陸海分離

陸地與海洋在物理層面，天然形成了空間隔閡。在傳統(tǒng)陸海分離觀念的影響下，法律制度上的構造和治理應對路線也存在著明顯差別。在成文法體系下，這種行為模式軌跡在一定程度上會顯現(xiàn)在立法文本之中。我國在1979年頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》，而后又于1982年單獨頒布了《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》，海洋環(huán)境保護的專門立法，表明在我國環(huán)境法制構造時的陸海分離觀念和傾向。此外，在我國每個五年計劃初始之年，國家會出臺《全國海洋經濟發(fā)展規(guī)劃》，沿海各省參照該規(guī)劃結合自身情況再制定本省的五年海洋發(fā)展規(guī)劃。我國四大海洋海域分別跨越了幾個沿海省份，在海洋的高速流通性以及陸地對于海洋的高度影響之下，單獨省份在制定海洋發(fā)展規(guī)劃時僅僅針對本省沿海海域，也是不科學的。

具體到海洋自然保護地的法律制度，原國家海洋局在1995年印發(fā)《海洋自然保護區(qū)管理辦法》，2005年印發(fā)了《海洋特別保護區(qū)管理暫行辦法》，2010年印發(fā)了《海洋特別保護區(qū)管理辦法》，并相繼制定了相關技術標準。針對國家級海洋保護地的管理，原國家海洋局制定了《國家級海洋保護區(qū)規(guī)范化管理和建設指南》和《國家級海洋保護區(qū)監(jiān)督檢查辦法(試行)》等，形成了相對完善的單獨海洋保護地管理規(guī)章標準制度體系。其與陸地自然保護地的管理雖不是涇渭分明，但明顯也深受陸海分離理念的影響。

2、重陸輕海

從海域開發(fā)利用角度上看，長期以來我國對于海洋的開發(fā)“重近岸開發(fā)，輕深遠海利用，重空間開發(fā)，輕海洋生態(tài)效益；重眼前利益，輕長遠發(fā)展謀劃”。[4]重陸輕海的思維模式導致政府與公眾長期海洋意識淡薄，缺乏對海洋戰(zhàn)略意義的重視。這種觀念的影響，反映在目前部分沿海地區(qū)的海洋開發(fā)活動中。海洋空間的分布不均衡，沿海地區(qū)的開發(fā)集中且密度高、強度大，甚至壓縮了多種海洋生物的生存空間。例如，占用海洋生物的產卵場、孵化場、索餌場及洄游通道等。此外，大片遠海深水區(qū)，特別是專屬經濟區(qū)和大陸架的資源相當豐富，但是由于開發(fā)水平限制等因素，目前仍處于低水平開發(fā)狀態(tài)。嚴重失衡的海洋生產空間布局，是海洋資源破壞與沿海海域的生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因之一。

海洋作為人類的第二生存空間影響到世界歷史走向和發(fā)展格局時，“重陸輕?！庇^念所帶來的深層影響會改變國家和民族的命運。[5]傳統(tǒng)陸海思維模式在一定程度上限制了陸海統(tǒng)籌視野下海洋保護地法制的變革，陸海二元影響了在治理主體的責任劃分，相應的銜接機制也不甚成熟。隨著人類對生態(tài)環(huán)境的進一步理解，生態(tài)要素之間的相互融合、相互影響已被人們所知曉?！吧?、水、林、田、湖、草”存在于同一個生物圈內，陸海生態(tài)環(huán)境損害存在著緊密的空間聯(lián)系。例如，陸源垃圾傾倒、海洋漁業(yè)養(yǎng)殖、船舶排放污染等造成的海洋環(huán)境污染問題；又如，為發(fā)展海洋經濟在海岸線進行圍填海對海洋生態(tài)帶來人為破壞。陸海統(tǒng)籌是陸海兩種生態(tài)經濟系統(tǒng)相互作用下的必然趨勢，這是海陸兩大系統(tǒng)在資源、環(huán)境和社會經濟發(fā)展等方面客觀上存在的必然聯(lián)系所決定的。[6]我國已提出“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設海洋強國”，在陸地和海洋空間的統(tǒng)一規(guī)劃系統(tǒng)內，陸海統(tǒng)籌觀念是對陸海分離觀念的革新。在此背景下，國家的海洋主權意識、海洋安全利益以及海洋資源的重要性，都應得到重視。

(二)海洋保護地法制頂層設計缺失

“頂層設計”概念源于工程學領域的自頂向下設計，是一種針對某一具體的設計對象，從目標系統(tǒng)的整體高度和全局觀念出發(fā)，進行總體構想和戰(zhàn)略設計，自頂向下逐層分解細化，注重與實際需求的緊密結合?！绊攲釉O計”概念在我國首見于“十二五”規(guī)劃之中，是近年來中央文件中經常性出現(xiàn)的名詞，也是我國中國特色社會主義新時代重要的改革邏輯——由中央政府從全局的角度，從頂層角度整體地對國家戰(zhàn)略進行統(tǒng)籌規(guī)劃，合理分配資源，引領目標的實現(xiàn)。

陸海統(tǒng)籌的實質是從國家層面跨越部門、行政區(qū)劃的限制，對陸域、海域的全面規(guī)劃。自上而下的管理政策和協(xié)調機制必須有法律文件的保障，缺乏法律“護航”的海洋保護地管理體制無法達到理想的陸海統(tǒng)籌效果。目前，我國海洋保護地相關法律以海洋保護地性質劃分為海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)，各有不同的法律文本。與海洋保護地法律制度配套的海洋監(jiān)測、海洋經濟調查、海洋標準制度等，更是散見于各種部門規(guī)章和地方立法之中。海洋保護地呈現(xiàn)的中央與地方的兩級管理模式，在陸海統(tǒng)籌上提供支撐的法律制度變革缺乏科學的頂層設計，發(fā)展方向因此模糊不清。海洋保護地法制建設是一個復雜的系統(tǒng)工程，若缺乏科學有效的頂層設計，陸海各建設部門與管理部門以及相關執(zhí)法機構單獨為政，治理主體責任劃分不清，難以實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境的整體全面保護，也會給海洋資源的開發(fā)利用帶來不下的阻力。陸海統(tǒng)籌是一場海洋管理與陸地管理運行模式的變革，就支撐它的法律制度而言，整體的規(guī)劃也必須進行頂層設計，才能夠得到有效、可持續(xù)的發(fā)展。因此，海洋保護地陸海統(tǒng)籌法制建設的首要任務是要搞好頂層設計，將海洋保護地的管理體制從“專門級”升級至“全局級”。

也就是說，在陸海統(tǒng)籌的視野下推進海洋保護地法制的變革，需要在加強宏觀思考和頂層設計的基礎上開展，需要更加注重整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性。具體而言，在生態(tài)文明建設的深化階段，我國海洋保護地法律制度的頂層設計需要在中央提出的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》的基礎上，從頂層構建一個宏觀視野下的統(tǒng)籌協(xié)調機制，包括：確立各參與海洋管理主體的職責分配與交流協(xié)調系統(tǒng)；發(fā)揮海洋保護地維護海洋生態(tài)環(huán)境的重要作用；基于提升海洋經濟高質量綠色發(fā)展的需要，對相應的配套制度進行更完整、更科學的謀劃。

(三)發(fā)展需求矛盾與資源配置矛盾

由于物種相互作用的復雜性以及海洋種群的動態(tài)性，人類很難獲得海域及其生態(tài)系統(tǒng)的完整知識，而海域價值的實現(xiàn)是由人來完成的，這一進程受制于人類對海洋的認識程度和海洋科技發(fā)展水平。[7]海洋空間與海洋資源如何合理利用這一問題正逐漸影響著我國海洋經濟的發(fā)展方向。自然資源部頒布的《2019年中國海洋經濟統(tǒng)計公報》顯示，海洋生產總值占國內生產總值的比重為9.0%，占沿海地區(qū)生產總值的比重為17.1%?？梢?，海洋經濟已經成為我國經濟的重要組成部分。

海洋經濟與海洋生態(tài)環(huán)境保護之間價值觀念沖突的本質，是海洋保護地經濟發(fā)展需求與生態(tài)保護需求的矛盾。我國目前針對單項海洋資源的開發(fā)、管理和保護而制定的法律法規(guī)，過于強調相應資源利用的特殊性和重要性，而忽視了其他海洋環(huán)境資源的保護與開發(fā)。正如有學者指出，我國環(huán)境管理的法律法規(guī)種類繁多，卻各自為政，政策之間缺乏協(xié)調。缺乏具有統(tǒng)領性質的海洋基本法律，難以讓海洋環(huán)境資源保護與開發(fā)的法律形成合力。[8]另外，在我國，行政績效考核直接影響著主政官員的價值選擇偏好與行動邏輯。行政官員的經濟績效訴求，是導致環(huán)境污染事故頻發(fā)的根本原因之一。[9]在我國，由于海洋自然保護區(qū)的保護對象多為灘涂、奇特景觀、動植物棲息地等，其生態(tài)價值遠大于直接經濟價值。而大多數(shù)保護地與居民區(qū)也有著相當距離，地方政府在沒有民眾的監(jiān)督下，為了地方政績往往會選擇追求經濟價值而忽視生態(tài)價值。這個問題集中體現(xiàn)在部分地方政府依仗手中的權力，憑借行政審批、行政許可等行政手段干預海洋經濟市場，借由市場手段實際仍是行政思維下的行政方法，放縱企業(yè)以犧牲生態(tài)環(huán)境的方式追求經濟的高增長。另外，也存在著在海洋生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)相繼出臺后，部分地方政府為迎合環(huán)境生態(tài)建設，又以過于嚴苛的審核標準約束和限制或阻礙涉海企業(yè)的發(fā)展，從而限制了海洋經濟增長與優(yōu)化。

海洋經濟發(fā)展中不平衡、不充分的資源配置矛盾也同樣突出。資源配置既包含生產的自然屬性，也包含生產的社會屬性，是兩者的統(tǒng)一。我國是海洋資源利用大國，資源的天然配置導致海洋資源的利用主要集中資源豐富且容易開采的地區(qū)，遠海具有生態(tài)價值意義的海洋生態(tài)環(huán)境又易因自然因素受到破壞。就目前而言，我國海洋開發(fā)活動主要集中在資源比較豐富、生產力比較高和易于開發(fā)利用的灘涂、河口、海灣區(qū)，以及部分蘊含著重大生態(tài)價值的海洋保護地。相比之下，大片遠海深水區(qū)域雖然海洋資源儲備豐富，但開采難度大，需投入資金大，管理和防范突發(fā)性海洋災害的難度也大，這導致目前遠海深水基本上開發(fā)程度仍較低。

海域資源的再配置主要包括市場配置和行政配置。市場配置為競價高者取得海域使用權，資源配置的結果與經濟效益直接掛鉤，海域的社會、資源環(huán)境等綜合價值未得到充分體現(xiàn)。[10]行政配置如上文所講，存在著部分政府部門為了政績注重經濟效益而忽視環(huán)境價值。政府通過制定海洋整體發(fā)展規(guī)劃、采用政府投資引導整個國民經濟參與海洋經濟發(fā)展遠海經濟是其宏觀調控的體現(xiàn)。但就目前來看，政府發(fā)揮其補充市場決定性作用外的調控功能還比較有限。隨著海洋經濟重要性日益凸顯，沿海海域海洋產業(yè)競爭加劇，產業(yè)結構趨同、低質化明顯，甚至出現(xiàn)相互沖突和矛盾的現(xiàn)象，即使在一個沿海省域內，各個分轄區(qū)也難以形成海洋開發(fā)利用的整體統(tǒng)籌。[11]由于缺乏全局性統(tǒng)籌規(guī)劃，各地立足于自身資源進行開發(fā)利用，從渤海灣到北部灣，大型石油化工、港口碼頭項目爭相上馬，臨港工業(yè)園遍地開花，產業(yè)同質同構嚴重，產能過剩，布局分散。這既導致了海洋資源利用效率低，可持續(xù)開發(fā)利用面臨重大挑戰(zhàn)，也導致沿海與濕地灘涂生態(tài)系統(tǒng)功能退化嚴重。

三、域外海洋保護地法制建設的經驗

由于海洋自然環(huán)境、海洋資源依賴度、海洋環(huán)境保護重視程度及涉海管理方式的不同，全球沿海各國在本國的特色海洋環(huán)境中發(fā)展出了各有特色的海洋保護地法制。我國目前正處于海洋保護地法制變革的關鍵期，為更加有效地實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略，可以從各國的法制中汲取符合我國海洋保護地法制建設的有益經驗。

(一)澳大利亞海洋保護地法制

在20世紀末到21世紀初期，澳大利亞啟動了國家海洋保護區(qū)系統(tǒng)網絡計劃。聯(lián)邦和州政府采取專門設計、申報和管理海洋保護地的法規(guī)和立法(例如《南澳大利亞海岸公園法》以及管理該立法的機構(例如澳大利亞政府可持續(xù)性、環(huán)境、水、人口和社區(qū)部)，這一系列的法律和機構為澳大利亞海洋保護區(qū)網絡提供了法律框架，統(tǒng)一了澳大利亞的海洋保護法制。另外，澳大利亞還頒布了多個涉及海洋保護地的專項立法，其主要包括瀕危物種保護、海洋保護區(qū)涉海水域管理以及海岸帶保護等。各保護地也制定了本領域內的專門保護地法規(guī)。在基本法律框架和具體法律保護的雙重保障下，使得澳大利亞目標海洋保護地的法律規(guī)制更加嚴密和具體，有著極強的操作性。另外，澳大利亞還大力推進社區(qū)參與海洋保護地的管理。例如，澳大利亞南部的諾倫加港珊瑚礁保護地于20世紀90年代建立了一條水下的海洋保護地政策解釋小徑，提高了社區(qū)對水生保護地和保護海洋環(huán)境重要性的認識，民眾對于海洋保護地的積極性也越發(fā)提高。

另外，澳大利亞和大洋洲的另一個國家新西蘭也在海洋保護地的保護上合作制定了《海洋保護地國家代表制度戰(zhàn)略行動計劃》，同時建立環(huán)境和養(yǎng)護委員會海洋保護地工作隊以保障海洋保護地的優(yōu)先養(yǎng)護事項，強調國家承擔保護義務和進行系統(tǒng)規(guī)劃保護的重要性，推進跨轄區(qū)合作與協(xié)作。[12]

(二)美國海洋保護地法制

美國迄今已建立了近1000個海洋保護地，在劃定和管理海洋保護地以保護海洋資源方面取得了重大進展。美國的海洋保護地以《自然保護區(qū)法》為基本法，以《海洋自然保護區(qū)法》指導海洋保護地的劃定與管理?！逗０稁Ч芾矸ā穭t為平衡海岸帶資源利用和環(huán)境保護提供了政策框架。隨著一般法到單行法的頒布，美國海洋保護地的法律體系漸趨完善。美國國家海洋和大氣管理局負責海洋保護地的管理。美國海岸帶管理項目主要由國家海岸帶管理項目和州海岸帶管理項目兩個層級，美國聯(lián)邦和29個沿海州之間在海洋保護地的建設上建立了強有力的伙伴關系，規(guī)定海洋保護地網絡的設計和對現(xiàn)有網絡的調整必須根據(jù)氣候變化、海洋物種的不同、生態(tài)系統(tǒng)的不同進行預期的規(guī)劃。同時，美國將生態(tài)連通性明確納入海洋保護地網絡的設計和管理之中，[13]強調要注重海洋保護地與陸地的合作，與陸地流域的管理機構的合作，遏制陸源污染；推動與其他海洋網絡的聯(lián)動管理，關注海洋生物不同生命階段所需要的不同生態(tài)環(huán)境之間的聯(lián)系，與可能共享洄游物種或者與其他相連的海洋保護地所在國建立國際海洋保護地友好關系。以海洋保護地生態(tài)環(huán)境的保護，反向維持健康的海洋和沿海地區(qū)。此外，《國家環(huán)境政策法》要求各機構在制定管理計劃期間評估擬議行動的社會和經濟影響，包括不同的備選方案，并收集公眾意見。這一過程確保海洋保護地管理機構在作出決定之前明確考慮社會和經濟影響，社區(qū)與公眾也可以作為海洋利益可信的地方伙伴，為沿海地區(qū)海陸復雜的空間使用問題找到切實和公平的解決辦法。美國也有地方為特定海洋保護地建立“friend”小組，開展教育、管理和籌資活動，以保護該區(qū)域的海洋保護地生態(tài)環(huán)境。

(三)其他國家和地區(qū)的海洋保護地法制

加拿大國家海洋保護區(qū)網絡的空間規(guī)劃框架由13個基于生態(tài)定義的生物區(qū)組成，以《加拿大國家海洋自然保護區(qū)系統(tǒng)規(guī)劃》為依據(jù)，指導國家海洋保護地的系統(tǒng)發(fā)展，涵蓋加拿大的海洋和大湖區(qū)。加拿大還專門為應對海洋突發(fā)事件，設立了沿海護衛(wèi)隊，負責海洋環(huán)境的保護。

歐洲的海洋覆蓋面積大于歐洲大陸本身，歐洲海洋生態(tài)系統(tǒng)的變動對于歐洲大陸是極為敏感的。由歐盟組織發(fā)起的“EU’s Natura 2000”是世界上最大的協(xié)調保護地網絡，其中集合了23個國家海洋水域指定區(qū)域(稀有、脆弱或者受到威脅的海洋物種以及特殊、稀有的海洋生態(tài)環(huán)境)的海洋環(huán)境網絡是其中重要的子集之一。[14]

近年來，全球范圍內海洋保護地建設的浪潮不斷高漲，海洋保護地的位置不斷向外擴展。英、法等國在海外領地紛紛建立大型遠島海洋保護地，雖然在保護海洋生態(tài)環(huán)境這面“綠色”旗幟下隱藏著這些國家的海洋政治野心，但從海洋生態(tài)系統(tǒng)保護和海洋資源安全的角度，遠島海洋保護地的建設對海域的管理和保護是十分必要的，對實現(xiàn)國際社會和海洋相關公約提出的建設目標也是有益的。[15]

四、陸海統(tǒng)籌視野下我國海洋保護地法制的優(yōu)化與完善

海洋保護地是推進陸海統(tǒng)籌、海洋生態(tài)環(huán)境保護和海洋經濟發(fā)展的重要切入點。隨著國家對海洋事業(yè)的加大投入，國家對海洋保護地的保護也呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展趨勢。這種多樣性體現(xiàn)在陸海統(tǒng)籌下從單個海洋保護地的保護發(fā)展到區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)完整性的保護，在有限的區(qū)域需要滿足更多的保護需求。我國進行生態(tài)文明制度建設試點和改革實踐為海洋保護地法律制度的完善提供了良好的政策背景，海洋保護地法律制度改革的試點實踐以及域外的海洋保護地法制建設也提供了豐富的經驗和參考，但離形成科學合理的海洋保護地法律制度還有相當大的距離。在陸海統(tǒng)籌思維的更新下，需要不斷優(yōu)化我國海洋保護地法律制度，以推進海洋生態(tài)文明的建設。

(一)構建基于陸海統(tǒng)籌的海洋保護地法律法規(guī)體系

陸海統(tǒng)籌視野下我國海洋保護地法制的優(yōu)化與完善需要以陸海統(tǒng)籌思維更新海洋保護地建設管理的法律法規(guī)。首先，海洋作為重要的國土資源，應在《憲法》中明文規(guī)定，以基本法確認海洋資源的重要性以及對海洋國土價值的肯定。其次，將《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中關于自然保護地的政策性要求，通過《海洋環(huán)境保護法》修訂加以法律表達，從頂層設計出發(fā)，對海洋保護地類型、設置標準、保護原則、基本制度、法律責任、關聯(lián)性保護等進行系統(tǒng)修訂，在海洋領域建立“分類科學、布局合理、保護有力、管理有效的以國家公園為主體的自然保護地體系”。(3)2019年6月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出了建設自然保護地體系的總體要求。切實推進海洋保護地及其他海域高質量開發(fā)利用的實現(xiàn)，真正做到依法治海，在保護海洋生態(tài)環(huán)境的前提下促進海洋經濟的綠色發(fā)展同時，各地政府要因地制宜，制定和頒布該地區(qū)海洋保護地的發(fā)展規(guī)劃，以此指導海洋保護地的開發(fā)與保護。根據(jù)不同自然保護地的類型、特點和功能，制定相應的支撐性和實施性法規(guī)，同時注重技術標準的完善，從而形成以“基本法+專類保護法+技術標準”為框架的完整的自然保護地法律體系。[16]

海洋保護地牽涉許多領域、部門和學科，從各國專門的海洋保護地法律制定和實施經驗可以看出，通過制定專門海洋保護地法律，有利于加強陸海統(tǒng)籌的實際應用，從而為海洋保護地提供全面有效管理服務，并確保海洋資源的可持續(xù)利用和總體效益之間的平衡。另外，需要將海洋保護地法制建設與國家生態(tài)補償制度建設緊密結合，在制定生態(tài)補償相關法律規(guī)范時，對海洋保護地這類特殊保護地進行專門調研考察，制定專門的海洋生態(tài)補償標準和規(guī)范，以實現(xiàn)通過對損害海洋資源環(huán)境的行為進行收費，提高違法行為的成本，從而實現(xiàn)損害行為主體減少因其行為帶來的外部不經濟性，達到保護海洋生態(tài)環(huán)境資源的目的。[17]同時，組建專門的執(zhí)法隊伍，探索海洋綜合執(zhí)法機制，包括設立共同執(zhí)法水域、建立共同執(zhí)法水域執(zhí)法協(xié)作平臺、建立海上執(zhí)法協(xié)作機制。沿海各省(區(qū))應共同加強對交界水域執(zhí)法監(jiān)管，建立海洋統(tǒng)一信息共享機制，完善案件移交機制，有效防范海洋環(huán)境風險，不斷健全海洋突發(fā)環(huán)境事件應急管理機制。

(二)推進海洋保護地多元共治體制的建立

海洋與陸地一樣，都是人類生存發(fā)展的重要物質來源和空間載體，是國家國土資源的重要組成部分，理應在國家發(fā)展中具有同等重要的地位。陸海統(tǒng)籌應該建立陸海法律制度協(xié)調機制，實現(xiàn)陸域經濟的支撐作用和海洋經濟的引領作用相結合，突出海洋國土開發(fā)的優(yōu)先地位，加快發(fā)展海洋經濟，切實提高我國經營海洋的能力，維護海上主權、權益和安全，更加充分地發(fā)揮海洋在國家發(fā)展和安全中的作用。

隨著國務院機構改革的塵埃落定，為了有效促進海洋保護地管理的頂層設計，適應新時代海洋生態(tài)文明建設的需要，應將符合我國國情的發(fā)展海洋事業(yè)的方針、政策及行之有效的重大管理措施用法律形式固定下來，明確責任主體及其責任范圍，為科學、合理地開發(fā)利用海洋提供重要的法律依據(jù)。涉海行政主體，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部，應按照法律分工及三定方案，基于海洋生態(tài)文明建設，針對海洋保護地中資源利用、生物多樣性保護以及陸源污染、海洋傾廢、海洋石油勘探開發(fā)、船舶污染等進行海洋環(huán)境污染防治制定相關適用規(guī)范。沿海地方政府，需要推進建立跨越海陸部門行政權界、跨越各省市的行政邊界的海洋行政管理體制，加強區(qū)域間合作與交流，通過適當?shù)恼呒钆c約束，全面地、長效地推動陸海統(tǒng)籌發(fā)展。對于市場主體與社會公眾，海洋相關管理部門可以通過指導與建議，推進企業(yè)在海洋規(guī)制與生態(tài)保護激勵措施中尋求最佳生產方式。域外海洋保護地采取調動基層社區(qū)參與海洋管理，已經證明了社會公眾的自發(fā)參與是降低海洋保護地建設管理成本、增加保護效率的重要方式。構建公眾信息交流平臺，既有助于保障公眾參與保護地規(guī)劃和管理過程的權利，也能夠促使海洋保護地的管理更為科學、更為民主。隨著先進的海洋生態(tài)文明理念的傳播，市場與公眾參與到海洋保護地管理的工作中，社會整體的海洋保護意識也會相應提高，并形成良好的海洋生態(tài)文明社會氛圍。另外，就導致海洋生態(tài)環(huán)境破壞的環(huán)境犯罪行為而言，應結合海洋監(jiān)測與海洋損害評估，對污染犯罪行為者進行司法追責追償。

(三)對海洋保護地進行陸海合一的規(guī)劃

陸海統(tǒng)籌是將陸域與海域看作兩個相對獨立的但又不是完全分開的系統(tǒng)，陸海統(tǒng)籌的統(tǒng)一規(guī)劃不應局限在海岸帶的狹小區(qū)域內。對于陸域經濟來說，它不僅僅是強調沿海地帶的陸域，還應包括更廣闊地向內陸延伸的陸域資源，同樣海洋資源的范圍也應該有所擴大，甚至擴展為可以利用的全球資源。[1]陸海統(tǒng)籌規(guī)劃有助于提高我國海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，建設海洋強國。自然資源部正在推動針對國家領土和海洋空間的統(tǒng)一規(guī)劃系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)內，基于生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理提出了新的海洋空間規(guī)劃，(4)參見《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，該意見指出：“在建立陸海統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系方面，將堅持陸海統(tǒng)籌，以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎，全面分析海洋資源環(huán)境特征及資源環(huán)境風險，統(tǒng)籌劃定陸海生態(tài)保護紅線，優(yōu)化海岸帶開發(fā)利用，開展重點區(qū)域生態(tài)修復，形成陸海一體化的國土空間開發(fā)保護和整治修復格局?！边@為海洋保護地的海洋生態(tài)保護與產業(yè)發(fā)展確定了發(fā)展方向。在法律法規(guī)方面，也需要建立海洋保護地的海洋生態(tài)保護與產業(yè)發(fā)展的協(xié)調機制，以保障新的海洋空間規(guī)劃的建設。在這個國家領土和海洋空間統(tǒng)一規(guī)劃的系統(tǒng)內，應建立陸海法律制度協(xié)調機制。在協(xié)調機制中，注重海洋與陸地之間存在的生態(tài)連通性，建立確認陸地和海洋兩大自然系統(tǒng)中關于資源利用、經濟發(fā)展、環(huán)境保護、生態(tài)安全的綜合協(xié)調關系和發(fā)展模式。沿海陸域產業(yè)布局要與海域資源環(huán)境承載能力相符合，在沿海地區(qū)的規(guī)劃和工程項目環(huán)境影響評價中，要加強海洋生態(tài)環(huán)境保護方面的審查，堅持開發(fā)和保護并重、污染防治和生態(tài)修復并舉，科學合理開發(fā)利用海洋資源，維護海洋自然再生產能力。為了平衡保護與發(fā)展的矛盾，應根據(jù)不同類別采取多樣化的保護策略，對部分生態(tài)價值意義重大的海洋保護地進行嚴格保護，部分保護地宜將保護與資源的可持續(xù)利用相結合，部分保護地則側重于旅游產業(yè)的發(fā)展。根據(jù)自然增長、生物多樣性和受保護目標估算生態(tài)系統(tǒng)資源和環(huán)境容量，充分利用海洋生態(tài)紅線的補充作用，以幫助建立更靈活的海洋保護地系統(tǒng)。加強近海和淺?？臻g保護和生態(tài)修復，使陸域獲得更多的休養(yǎng)生息空間。在強化遠海和深海開發(fā)推進的同時建設遠海海島保護地，推進大面積離岸型海洋保護地的建設；在海洋生物多樣性較高的區(qū)域，建設大型的海洋保護地，使其作為海洋種子庫以維持海洋生物多樣性，同時大型海洋保護地也可以為管理提供便利，節(jié)省管理成本。[18]立足陸海一盤棋的規(guī)劃理念和陸海一體化的經濟規(guī)律，打通陸地與海洋，維護海洋生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定以及海洋資源的可持續(xù)發(fā)展。

海洋保護地法律制度的頂層設計，應從空間角度出發(fā)，通過整合、優(yōu)化，以解決管理權責邊界不清、重疊的問題。在涉海行政管理方面，通過機構改革，解決管理重疊、職責模糊的問題。在海洋保護地設立上，應構建科學合理、簡潔明了的海洋保護地分類體系，明確海洋保護地的各種類型，并有效開展分級別的海洋開發(fā)活動。在區(qū)域和國際合作層面，應注重海洋保護地的集合聯(lián)動保護，關注海洋保護地與相鄰海域之間的聯(lián)系，在國際海洋條約的支持下與我國周邊國家開展海洋保護地生態(tài)環(huán)境保護的交流合作，為海洋物種的洄游等生物性流動提供相應的法律保障。此外，應對海洋污染治理、海洋生物多樣性保護、海洋岸線修復、海洋產業(yè)資源、海洋經濟發(fā)展金融服務、生態(tài)補償?shù)冗M行法治化治理，為構建保護海洋生態(tài)環(huán)境的長效機制，推動海洋生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅實的法治保障。

五、結語

海洋保護地法制變革是為實現(xiàn)海洋與陸地環(huán)境治理與政策的協(xié)調，構建統(tǒng)一信息平臺，明確沿海地區(qū)陸域與海域經濟價值的利益分配與保護地生態(tài)環(huán)境保護的責任歸屬，是在法律制度有力保障的基礎上構建保護海洋生態(tài)環(huán)境的長效機制，推動海洋生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。在陸海統(tǒng)籌視野下，海洋生態(tài)文明建設被納入海洋開發(fā)總布局之中。海洋保護地作為陸海統(tǒng)籌的關鍵環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)陸海聯(lián)動、統(tǒng)籌規(guī)劃的治理格局的重要部分，其對于海洋生態(tài)文明建設有著重要意義。在海洋保護地的建設與發(fā)展中，應以陸海統(tǒng)籌思維為指導，構建基于陸海統(tǒng)籌的法律法規(guī)體系，結合各地的海洋保護地的環(huán)境資源與開發(fā)規(guī)劃，以法律為準繩推進陸域與海域的協(xié)同治理。由于海洋資源與生態(tài)的二元劃分、中央與地方政府分級管理、公眾參與等因素的影響，海洋保護地生態(tài)環(huán)境與開發(fā)的多元主體之間的職責劃分與協(xié)同性存在著不足，應明確各主體職責，推進海洋保護地多元協(xié)同共治。陸海生態(tài)環(huán)境具有整體性，尤其是海洋的流動性特質的影響下，陸海統(tǒng)籌的重要性愈加凸顯。海洋生態(tài)環(huán)境保護的大格局建設需要陸域與海域聯(lián)動立法、聯(lián)動規(guī)劃、聯(lián)動執(zhí)行。在我國海洋生態(tài)環(huán)境管理體系重構和重建的關鍵時期，國家需要以陸海統(tǒng)籌思維進行系統(tǒng)謀劃和決策，加強陸域與海域之間的銜接，系統(tǒng)開展海洋生態(tài)修復，防范海洋環(huán)境風險，拓展國際海洋治理交流合作。(致謝：感謝廣州市人文社會科學重點研究基地廣州綠色發(fā)展法治研究中心2019年招標項目“粵港澳大灣區(qū)環(huán)境法治問題研究”(230-X5219082)的資助。)