我國電影產(chǎn)業(yè)政策的理論構(gòu)建

■ 唐 瑩

產(chǎn)業(yè)政策的概念最早產(chǎn)生于日本,在學(xué)術(shù)界有不同的定義,比較寬泛的理解是:“產(chǎn)業(yè)政策是國家或政府為了實(shí)現(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目的,以全產(chǎn)業(yè)為直接對(duì)象。通過對(duì)全產(chǎn)業(yè)的保護(hù)、扶植、調(diào)整和完善,積極或消極參與某個(gè)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的生產(chǎn)、營業(yè)、交易活動(dòng),以及直接或間接干預(yù)商品、服務(wù)、金融等市場形成和市場機(jī)制的政策的總稱?！雹賴鴥?nèi)學(xué)者的理解一般是:“產(chǎn)業(yè)政策是指一個(gè)國家的政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的客觀要求。綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段以及必要的行政手段,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)分布結(jié)構(gòu),以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)配置,推動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的政策體系?！雹诳傮w而言,產(chǎn)業(yè)政策的目的是促進(jìn)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,我國電影政策主要以嚴(yán)格的管控和審查制度為主,在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期尤其是1993年開始,電影政策對(duì)電影產(chǎn)業(yè)的改革和推動(dòng)作用才得到體現(xiàn)。從1993年的《關(guān)于當(dāng)前電影行業(yè)機(jī)制改革的若干意見》到2016年的《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》,各項(xiàng)電影政策中的產(chǎn)業(yè)政策部分以堅(jiān)持全面深化改革,推動(dòng)電影產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展為指導(dǎo),對(duì)電影產(chǎn)業(yè)的高速成長起到了至關(guān)重要的作用?？梢哉f,無論從歷史經(jīng)驗(yàn)還是未來趨勢看,電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必然與政府的產(chǎn)業(yè)政策息息相關(guān),那么對(duì)電影產(chǎn)業(yè)政策理論構(gòu)建的研究自然也應(yīng)當(dāng)成為理論界關(guān)注的重點(diǎn)之一。

一、明確電影產(chǎn)業(yè)政策的制定目標(biāo)

政策的制定目標(biāo)是政策在制定過程的初始階段就應(yīng)當(dāng)明確的,是保證政策制定針對(duì)性的主要依據(jù)。要實(shí)現(xiàn)黨和政府對(duì)電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求,電影產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)充分激發(fā)產(chǎn)業(yè)活力,營造保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境,本文認(rèn)為我國現(xiàn)階段電影產(chǎn)業(yè)政策的制定目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包含如下幾點(diǎn)。

(一)遵循電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律

電影產(chǎn)業(yè)是以電影制作為核心，通過電影的生產(chǎn)、發(fā)行和放映以及電影音像產(chǎn)品、電影衍生品、電影院和放映場所的建設(shè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的統(tǒng)稱。作為其核心的電影制作是一個(gè)創(chuàng)意先行的過程,電影產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)圍繞創(chuàng)意來配置資源,這其中包括電影產(chǎn)業(yè)的布局、資源的獲取等,都應(yīng)當(dāng)充分考慮電影制作主體的創(chuàng)新力和生產(chǎn)力。電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要充足的、優(yōu)質(zhì)的電影產(chǎn)品作為支撐,電影產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)深化供給側(cè)改革,引導(dǎo)多元化的電影內(nèi)容創(chuàng)作,才能夠引領(lǐng)電影產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展。

電影產(chǎn)品的消費(fèi)過程有其行業(yè)特殊性。電影產(chǎn)品的核心是內(nèi)容,內(nèi)容體現(xiàn)了創(chuàng)作者的主觀審美和意識(shí)形態(tài),觀眾消費(fèi)電影的過程是體驗(yàn)的過程,體驗(yàn)的效用也取決于觀眾的主觀感受。同時(shí),電影產(chǎn)業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè),電影產(chǎn)品從構(gòu)思到執(zhí)行依賴大量的資本投入。電影產(chǎn)業(yè)的這兩個(gè)特點(diǎn)增加了其投資的風(fēng)險(xiǎn)性,電影產(chǎn)品在制作完成之時(shí),其內(nèi)容已經(jīng)確定,而真正的市場價(jià)值需在宣傳、發(fā)行和放映之后才能得到體現(xiàn),并且沒有根據(jù)市場反饋重新調(diào)整的機(jī)會(huì)。電影產(chǎn)業(yè)政策一方面應(yīng)當(dāng)打開融資渠道,吸引海外和國內(nèi)民間的資本,另一方面則應(yīng)當(dāng)對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)加以適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和調(diào)控。

(二)建立市場機(jī)制,效率與公平有機(jī)統(tǒng)一

我國的電影政策從1993年以來在深化體制改革方面取得了顯著的成就,從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化將市場機(jī)制引入到電影產(chǎn)業(yè)當(dāng)中,促進(jìn)了電影產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展。市場體制的效率體現(xiàn)在規(guī)模效益,而公平則體現(xiàn)在充分競爭,如何將二者有機(jī)地統(tǒng)一起來應(yīng)當(dāng)是電影產(chǎn)業(yè)政策的重要目標(biāo)。從整體市場環(huán)境上看,過往的電影產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)大了電影制作的準(zhǔn)入資格范圍,打破了發(fā)行的壟斷,培育出了多家從事電影制作和發(fā)行的上市企業(yè)。在國家加速影視行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)之下,繼續(xù)深化電影體制改革,沿著市場經(jīng)濟(jì)的道路不斷探索和創(chuàng)新將是必然趨勢。

(三)政策邊界明晰化

能夠落地執(zhí)行的政策才是有效政策,政策邊界的明晰化正是政策可操作性的重要保障。對(duì)于電影政策而言,政策的客體要明晰,也就是政策問題和政策的目標(biāo)群體要清楚、準(zhǔn)確；政策手段要明晰,對(duì)于政策如何執(zhí)行,執(zhí)行到什么程度要有明確的界定,不能產(chǎn)生歧義,避免政策執(zhí)行過程中的偏差。

二、電影產(chǎn)業(yè)政策體系的構(gòu)建

電影產(chǎn)業(yè)政策的客體是電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,而電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是電影產(chǎn)業(yè)通過自我成長適應(yīng)社會(huì)需求的變化過程。隨著社會(huì)對(duì)電影的需求逐步從數(shù)量和質(zhì)量轉(zhuǎn)向更深更細(xì)更多元化的方向,必然涉及到電影產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)、組織、能力及規(guī)范等方面。

(一)電影產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)政策

規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)于發(fā)展中國家意義重大,一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須要從現(xiàn)有的能力和階段出發(fā),找到充分發(fā)揮本國優(yōu)勢的路徑,獲得較高的經(jīng)濟(jì)增長效果,使國民經(jīng)濟(jì)快速提升。同樣,對(duì)于仍處于發(fā)展中的中國電影產(chǎn)業(yè)來說,規(guī)劃產(chǎn)業(yè)整體的發(fā)展戰(zhàn)略,也要著眼于產(chǎn)業(yè)當(dāng)前的發(fā)展階段,從推動(dòng)電影產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中尋求方向。電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平,不僅要看產(chǎn)業(yè)的總體收入,也應(yīng)關(guān)注隨著社會(huì)發(fā)展和外部環(huán)境的變化,電影產(chǎn)業(yè)的收入結(jié)構(gòu)是否順應(yīng)了這種變化,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否合理,這些都是電影產(chǎn)業(yè)健康繁榮的必要前提,也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展高度的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

1993年的中國處在電影產(chǎn)業(yè)體制改革的初期,電影票房和觀影人次都處在改革開放以來的低谷。當(dāng)時(shí)“3號(hào)文件”剛剛出臺(tái),在此之前,電影產(chǎn)業(yè)的制片、發(fā)行和放映單位之間的體制矛盾已經(jīng)日益嚴(yán)重。從1994年引進(jìn)第一部進(jìn)口分賬影片開始,分賬影片在票房上提振了中國電影市場,重新培養(yǎng)了觀眾對(duì)電影的需求,也對(duì)摸索國產(chǎn)片商業(yè)化和類型化起到了積極作用。在其后的幾年中,進(jìn)口分賬電影在票房表現(xiàn)上始終保持較高的份額,可以說進(jìn)口分賬片在當(dāng)時(shí)是刺激市場的一劑良方,也影響了中國電影的“大片”之路。隨著我國加入世貿(mào)組織,增加了每年分賬影片的引進(jìn)數(shù)量,但同時(shí)也控制在一個(gè)恰當(dāng)?shù)乃缴?一方面適應(yīng)著世貿(mào)組織的游戲規(guī)則,一方面有效地保護(hù)了國產(chǎn)電影,同時(shí)還以“國產(chǎn)電影保護(hù)月”等形式扶植國產(chǎn)電影的發(fā)展。2003年國產(chǎn)電影在票房上完成了對(duì)進(jìn)口分賬電影的反超,從那以后到2019年,除了2012年因?yàn)槭状螌⑦M(jìn)口分賬片數(shù)量從20部提升到34部,國產(chǎn)電影票房份額低于50%以外,其余年份國產(chǎn)電影票房始終高于進(jìn)口電影,實(shí)現(xiàn)了整體規(guī)模增長的同時(shí)保持了較高的國產(chǎn)片票房份額。1994年至今的票房數(shù)據(jù)表明,我國電影產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策通過發(fā)展進(jìn)口片、扶植國產(chǎn)片引導(dǎo)了電影產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化,增強(qiáng)了國產(chǎn)影片的競爭力和市場號(hào)召力,對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展起到了推動(dòng)作用。

我國2008年底互聯(lián)網(wǎng)普及率已經(jīng)超過了全球平均水平③,隨著4G、5G技術(shù)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展,互聯(lián)網(wǎng)正影響著國民生活的方方面面。在電影產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策中,互聯(lián)網(wǎng)模式成為越來越應(yīng)該被關(guān)注的一個(gè)領(lǐng)域。目前互聯(lián)網(wǎng)視頻服務(wù)平臺(tái)的電影供給主要有網(wǎng)絡(luò)發(fā)行和網(wǎng)絡(luò)大電影兩種形式,前者是在影院公映的電影在檔期結(jié)束或者即將結(jié)束時(shí),上線互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái),通過會(huì)員收費(fèi)、廣告、點(diǎn)播等手段為平臺(tái)獲取收益；后者由于目前的投資普遍比較低,質(zhì)量參差不齊,所以還不被廣泛認(rèn)可為“電影”。在美國,以Netflix為首的互聯(lián)網(wǎng)視頻服務(wù)平臺(tái)自制的高投入、高質(zhì)量的電影已經(jīng)可以參與奧斯卡的角逐,國內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)也有意打造屬于自己的“原創(chuàng)電影”。如果這樣的原創(chuàng)電影具備了傳統(tǒng)電影的藝術(shù)性、觀賞性和內(nèi)容深度,那么是否在影院公映可能就不會(huì)成為判斷其是不是“電影”的標(biāo)準(zhǔn)。這一定義上的爭議在歐美國家也在進(jìn)行當(dāng)中,根據(jù)全球互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展歷史,我們可以看到很多互聯(lián)網(wǎng)改變傳統(tǒng)生活方式的例子,而互聯(lián)網(wǎng)視頻服務(wù)平臺(tái)也必然會(huì)在電影的發(fā)行和變現(xiàn)方式上進(jìn)行更多創(chuàng)新的嘗試。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)移往往伴隨著整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)需求的變化,電影的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中會(huì)不會(huì)成長出一個(gè)專門適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)模式的分支,是否應(yīng)該有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策進(jìn)行干預(yù)和引導(dǎo),也將成為中國電影產(chǎn)業(yè)政策的一個(gè)課題。

中國的電影產(chǎn)業(yè)目前仍是以票房收入為主,而在日本,電影衍生品的收入占到了全產(chǎn)業(yè)鏈的40%,在美國這個(gè)比例是三分之一④,這些海外成熟市場的例子說明電影衍生品有比較寬廣的發(fā)展空間。電影產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策應(yīng)當(dāng)考慮這個(gè)在電影票房之外的市場,引導(dǎo)電影生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行長線的規(guī)劃,提高創(chuàng)新能力,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈的成熟,以我國自身獨(dú)特的文化內(nèi)涵孕育電影衍生品市場,不但可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)繁榮,也是傳播中華文化的創(chuàng)新途徑。

(二)電影產(chǎn)業(yè)的組織政策

電影產(chǎn)業(yè)組織政策的對(duì)象是電影產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)之間的關(guān)系。一個(gè)健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)必須在保持一定的規(guī)模效益的同時(shí)存在適度的競爭。我們可以從市場效果上去判斷電影產(chǎn)業(yè)是否健康,是否需要電影產(chǎn)業(yè)組織政策的干預(yù),總體來說有以下幾個(gè)問題。第一是電影產(chǎn)業(yè)的企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)是否合理。如前文所述,企業(yè)具有規(guī)模效益有諸多好處,合理的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)中企業(yè)規(guī)模應(yīng)當(dāng)保持一定的集中度,以便充分利用產(chǎn)業(yè)中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。第二是電影產(chǎn)業(yè)的利潤率是否合理。在電影產(chǎn)業(yè)中,影片一旦制作完成,絕大部分成本就已確定,電影票的價(jià)格又是在一個(gè)區(qū)間范圍之內(nèi),所以利潤的主要來源是觀影人次,企業(yè)可以通過較高的觀影人次獲得利潤。合理的利潤率源于電影產(chǎn)品本身的質(zhì)量以及宣發(fā)、放映的配合,應(yīng)適當(dāng)控制因?yàn)殡娪邦}材、類型趨同或者質(zhì)量較低而難以獲得足夠的觀影人次進(jìn)而導(dǎo)致的低利潤。第三是電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是否以市場機(jī)制為導(dǎo)向。市場機(jī)制下的資源分配過程是需求和供給所決定的,不應(yīng)出現(xiàn)少數(shù)企業(yè)通過構(gòu)筑壁壘而決定資源流向的情況,這會(huì)導(dǎo)致其他企業(yè)資源分布太少、費(fèi)用水平偏高。這樣規(guī)模較小的企業(yè)才有可能參與到競爭當(dāng)中,從而使市場充滿活力。第四是電影產(chǎn)業(yè)是否保持著技術(shù)進(jìn)步。技術(shù)進(jìn)步是適應(yīng)競爭的必然結(jié)果,有效競爭的市場中,電影企業(yè)會(huì)愿意主動(dòng)嘗試將先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用到電影制作當(dāng)中去,從而提高自身的競爭力,提升電影的差異化。

電影產(chǎn)業(yè)的組織政策可以通過兩類手段達(dá)到規(guī)模效益與競爭活力的平衡,分別是促進(jìn)競爭的政策和促進(jìn)集中的政策。促進(jìn)競爭的政策主要有打破壟斷和扶植中小企業(yè)兩種實(shí)現(xiàn)方式。反壟斷是針對(duì)壟斷產(chǎn)生的弊端,通過政策法規(guī)消除這些弊端,扶植中小企業(yè)則可以引入競爭,避免市場機(jī)制失效,激發(fā)企業(yè)的活力和創(chuàng)造力,不斷提升效率、降低成本,從而促進(jìn)市場的發(fā)展；促進(jìn)集中是為了避免市場過于分散,市場中企業(yè)間的競爭因?yàn)楫a(chǎn)品同質(zhì)化而走向價(jià)格競爭,同時(shí)集中也可以降低生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的費(fèi)用,最終提升產(chǎn)業(yè)整體的利潤率水平。

在我國電影的發(fā)展歷程中，尤其是深化電影體制改革的過程中,這兩類政策手段都發(fā)揮了巨大的作用。1993年出臺(tái)的“3號(hào)文件”和1994年出臺(tái)的“348號(hào)文件”,首先打破了中影在影片發(fā)行上的壟斷,各制片單位可以與地方發(fā)行單位直接對(duì)接,將影片發(fā)行到各級(jí)發(fā)行公司甚至放映單位。雖然制片單位也經(jīng)歷了一段政策變化過程中的迷惘,但是很快找到了正確的路徑,從中獲得了實(shí)實(shí)在在的收益。1997年的《關(guān)于試行〈故事影片單片攝制許可證〉的通知》和2003年出臺(tái)的《電影制片、發(fā)行、放映經(jīng)營資格準(zhǔn)入暫行規(guī)定》,降低了電影制片的準(zhǔn)入門檻,將獨(dú)立制片企業(yè)引入了市場競爭,這為推動(dòng)電影產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的豐富起到了至關(guān)重要的作用,也改善了電影市場的供給結(jié)構(gòu),是深化體制改革的重大進(jìn)步。2001年出臺(tái)的“841號(hào)文件”推進(jìn)組建電影集團(tuán),同年發(fā)布的“1519號(hào)”文件推動(dòng)“院線制”改革,實(shí)行統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一排片、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理。2001年出臺(tái)的這兩項(xiàng)政策是應(yīng)對(duì)加入世界貿(mào)易組織的機(jī)遇和挑戰(zhàn)的重要舉措,通過促進(jìn)集中的手段“壯大實(shí)力,增強(qiáng)活力,提高競爭力”,為提升電影產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效益,更好應(yīng)對(duì)國際化的競爭格局奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(三)電影產(chǎn)業(yè)的布局政策

電影產(chǎn)業(yè)的布局政策是研究政策對(duì)電影產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展的影響。集群化發(fā)展對(duì)于電影產(chǎn)業(yè)來說有著更為獨(dú)特的價(jià)值,電影產(chǎn)業(yè)是以創(chuàng)意為核心的產(chǎn)業(yè),集群化發(fā)展有助于電影人才的聚集。

電影產(chǎn)業(yè)集群不是簡單的影視城,也不僅僅是單純將電影企業(yè)聚集在一處就能夠發(fā)揮出產(chǎn)業(yè)集群效果,電影產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)是否能夠產(chǎn)生作用主要看有沒有形成聚集、協(xié)同、發(fā)展、創(chuàng)新的良性循環(huán)。以2004年正式掛牌成立的浙江橫店影視產(chǎn)業(yè)試驗(yàn)區(qū)為例,在成立之前橫店影視城已運(yùn)營多年,常年駐扎著來自全國各地的劇組,有大量群眾演員,影視制作需要的置景、道具、服裝、設(shè)備等一應(yīng)俱全,基礎(chǔ)設(shè)施完善,已經(jīng)形成了一定的產(chǎn)業(yè)聚集。在成為國家級(jí)影視產(chǎn)業(yè)實(shí)驗(yàn)區(qū)之后,政府加強(qiáng)引導(dǎo)和扶持,從《浙江橫店影視產(chǎn)業(yè)試驗(yàn)區(qū)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》中可以看到,試驗(yàn)區(qū)自成立以來,產(chǎn)業(yè)化聚集初步形成。

從橫店影視產(chǎn)業(yè)試驗(yàn)區(qū)的例子,可以總結(jié)出影視產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展的一些經(jīng)驗(yàn),即電影產(chǎn)業(yè)布局政策應(yīng)該從引導(dǎo)和保障兩個(gè)方向支持產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展。

1.引導(dǎo)規(guī)劃

產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的前提是產(chǎn)業(yè)聚集,聚集需要政府的引導(dǎo),通過一系列手段創(chuàng)造電影產(chǎn)業(yè)集群形成的機(jī)會(huì)和條件是關(guān)鍵。第一是選擇好空間載體,也就是有潛力成為電影產(chǎn)業(yè)集群的地域,需要有一定的影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程,具有區(qū)域品牌效應(yīng),可整合和利用的資源豐富,這是電影產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的前提；第二是加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè),將現(xiàn)有的影視基地或影視園區(qū)進(jìn)一步向可以支持集群化發(fā)展的更高層次推進(jìn)；第三是加強(qiáng)招商引資并通過財(cái)政扶持引導(dǎo)影視企業(yè)入駐,解決企業(yè)的實(shí)際問題,打消后顧之憂；第四是對(duì)產(chǎn)業(yè)集群的企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略引導(dǎo)和市場行為規(guī)范,指明發(fā)展方向,促進(jìn)企業(yè)間的良性競爭和相互學(xué)習(xí),加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)與創(chuàng)新,打造良好的發(fā)展環(huán)境。

2.保障機(jī)制

在產(chǎn)業(yè)集群初步形成之后,保障機(jī)制就成為了產(chǎn)業(yè)集群持續(xù)向更大規(guī)模和更高水平發(fā)展的必要條件。第一是集群內(nèi)部企業(yè)間合作共生的文化。產(chǎn)業(yè)集群與簡單的聚集最根本的區(qū)別就是企業(yè)間是否有相互交流和相互合作,并且是長期的合作關(guān)系而不是因電影項(xiàng)目而生、隨電影項(xiàng)目而去的一次性關(guān)系,這需要信息、技術(shù)、人才、資本等要素資源在企業(yè)間被更好地利用,建立企業(yè)之間的信任,降低溝通成本。第二是持續(xù)創(chuàng)新的氛圍。產(chǎn)業(yè)集群之所以能發(fā)揮比獨(dú)立企業(yè)更高的效能,其中一個(gè)很重要的原因就是產(chǎn)業(yè)集群更有助于創(chuàng)新,強(qiáng)調(diào)企業(yè)的創(chuàng)新能力建設(shè),通過集群內(nèi)部企業(yè)間的交流與碰撞,激發(fā)出更多創(chuàng)意,是提升電影產(chǎn)業(yè)集群競爭力的必要保障。第三是基礎(chǔ)設(shè)施的保障。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不是一蹴而就的工作,在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展過程當(dāng)中,不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施,提高支持服務(wù)能力,應(yīng)當(dāng)被重視和建立長期規(guī)劃。第四是投融資體系保障。電影行業(yè)自身的特點(diǎn)決定了行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)性,獲得充足的資金支持是產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展壯大的重要保障,應(yīng)當(dāng)通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)集群、吸引民營資本和海外資本等多種手段并舉構(gòu)建完善的投融資體系。第五是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)電影產(chǎn)業(yè)至關(guān)重要,除了已有的法律法規(guī),應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)部的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí),提升知識(shí)產(chǎn)權(quán)鑒定能力,通過嚴(yán)厲打擊盜版和模仿等擾亂市場秩序的行為,保護(hù)企業(yè)的創(chuàng)作積極性。第六是人才引進(jìn)政策。人才是產(chǎn)業(yè)集群可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力源泉,電影產(chǎn)業(yè)集群應(yīng)當(dāng)重視電影專業(yè)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)工作,通過專業(yè)組織招聘、專業(yè)機(jī)構(gòu)培養(yǎng)和海外人才引進(jìn)擴(kuò)大人才引進(jìn)渠道,并且建立專業(yè)人才市場,為電影產(chǎn)業(yè)集群提供持續(xù)的人力支持。

三、下階段電影產(chǎn)業(yè)政策改革的重點(diǎn)

(一)制片環(huán)節(jié)

目前,國內(nèi)制片領(lǐng)域主要依據(jù)的電影產(chǎn)業(yè)政策仍然以2001年12月頒發(fā)的《電影管理?xiàng)l例》(簡稱《條例》)和2004年12月頒布的《電影企業(yè)經(jīng)營資格準(zhǔn)入暫行規(guī)定》(簡稱《準(zhǔn)入規(guī)定》)為基本準(zhǔn)則,以2016年11月頒布的《電影促進(jìn)法》(簡稱《促進(jìn)法》)為補(bǔ)充。涉及制片領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策主要在于鼓勵(lì)民營企業(yè)參與電影制片。這種鼓勵(lì)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面,一是電影制片企業(yè)的制片許可；二是拍攝許可證的頒發(fā)準(zhǔn)則。

《電影管理?xiàng)l例》第一次正式允許民營電影制片企業(yè)進(jìn)行獨(dú)立制片,但還需要行政部門審核同意,報(bào)國務(wù)院廣播電影電視行政部門審批才行。電影制片企業(yè)拿到了《攝制電影許可證》后方可到工商部門領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。從這個(gè)順序可以看出,電影行政部門對(duì)于電影制片仍然有嚴(yán)格的行政干預(yù)。在2年后的《準(zhǔn)入規(guī)定》中,這個(gè)順序反轉(zhuǎn)了過來。民營企業(yè)只要符合企業(yè)注冊的工商要求就可以注冊電影制片公司,領(lǐng)取到營業(yè)執(zhí)照。然后,企業(yè)可以就拍攝的影片向電影行政部門申請(qǐng)《拍攝許可證》。第一次拍片的企業(yè)領(lǐng)取單片許可證,一片一報(bào),而連續(xù)拍攝過2部的電影制片企業(yè)就可以申請(qǐng)正式的《攝制電影許可證》?！稖?zhǔn)入規(guī)定》第七條明確規(guī)定,取得《攝制電影許可證》的電影制片公司,依照《電影管理?xiàng)l例》享有與國有電影制片單位同等的權(quán)利和義務(wù)。

在2006年出臺(tái)的《電影劇本(梗概)備案、電影制片管理規(guī)定》(簡稱《管理規(guī)定》)中,對(duì)于電影制片企業(yè)在制片領(lǐng)域進(jìn)行經(jīng)營方面的相關(guān)規(guī)定并沒有較大的改變,而是在拍攝許可證和電影公映許可證的頒發(fā)準(zhǔn)則上進(jìn)行了進(jìn)一步的開放。在這一法規(guī)中,電影主管部門第一次明確了一般的商業(yè)電影拍攝只需要梗概備案。在2016年的《電影促進(jìn)法》中,也再次明確了這一做法?！洞龠M(jìn)法》第二章第十三條規(guī)定,擬攝制電影的法人、其他組織應(yīng)當(dāng)將電影劇本梗概向國務(wù)院電影主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府電影主管部門備案。劇本備案轉(zhuǎn)為梗概備案,其宗旨應(yīng)該是將電影內(nèi)容的藝術(shù)性管理交予企業(yè)自己,行政部門只從梗概上把握電影主題和價(jià)值觀是否符合文化審查需要即可。這種轉(zhuǎn)變是合理的,符合電影產(chǎn)品制作規(guī)律的。一部電影的梗概在電影開拍前都是可以相對(duì)確定的,但劇本卻需要一直修改,甚至到拍攝期間和后期加工時(shí)都需要修改,而劇本備案則束縛了這種電影屬于藝術(shù)商品的創(chuàng)作規(guī)律。

《管理規(guī)定》第四條中明確指出：“省級(jí)廣播影視行政部門(以下簡稱省級(jí)廣電部門),經(jīng)申請(qǐng)可以受廣電總局委托,成立電影審查機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)持有《攝制電影許可證》的制片單位攝制的部分電影片的審查工作(以下簡稱屬地審查)?！弊源?屬地審查成為電影制片企業(yè)申請(qǐng)《電影公映許可證》的普通路徑。2014年2月頒布的《國家新聞出版廣電總局關(guān)于試行國產(chǎn)電影屬地審查的通知》再次就這一政策進(jìn)行了落實(shí)。

如果說電影立項(xiàng)的審查主要會(huì)出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)難以界定的問題,那么電影成片審查,也就是最終是否給影片《公映許可證》而進(jìn)行的審查制則一直是我國電影產(chǎn)業(yè)政策在制片領(lǐng)域的難題。目前全世界電影市場相對(duì)成規(guī)模的國家中,只有中國實(shí)行審查制,而其他國家則采取類似美國的電影分級(jí)制,只是在具體如何界定分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)上,各個(gè)國家有自己不同的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。從電影要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化角度來看,審查制當(dāng)然有悖于市場機(jī)制,因?yàn)閷彶楫a(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)力掌握在行政部門手中。這是中國實(shí)行社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制對(duì)電影產(chǎn)業(yè)的影響的結(jié)果,也是電影產(chǎn)業(yè)存在多重屬性,并擁有極大社會(huì)影響力的傳播媒介的結(jié)果。在對(duì)待電影成片的態(tài)度上,我們的電影政策到底該如何確定好文化和經(jīng)濟(jì)的交叉點(diǎn),找到既適合我國國情,又能促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)在制片領(lǐng)域深化改革的電影審查政策,將是未來我國電影產(chǎn)業(yè)政策在制片領(lǐng)域著重探討的焦點(diǎn)問題之一。

除了純粹的國產(chǎn)電影制片外,中外合作制片也是電影產(chǎn)業(yè)政策需要關(guān)注的領(lǐng)域。在《管理?xiàng)l例》和《促進(jìn)法》中都有明確指出中外合作拍片屬于允許范圍?！洞龠M(jìn)法》第十四條指出：“合作攝制電影符合創(chuàng)作、出資、收益分配等方面比例要求的,該電影視同境內(nèi)法人、其他組織攝制的電影。”

目前我國很多有實(shí)力的電影制片企業(yè)已經(jīng)開始走向國際市場,參與國際電影項(xiàng)目的投資。隨著中國電影市場的日益發(fā)展和開拓海外電影市場需求的不斷增加,中外合作制片項(xiàng)目會(huì)日益增多。由于合拍片等同于國產(chǎn)片發(fā)行,在國內(nèi)票房市場的分賬要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于進(jìn)口片分賬比例,因此,就如何清晰界定合拍片是否等同于國產(chǎn)片來發(fā)行,需要對(duì)該項(xiàng)目中涉及創(chuàng)作、出資和收益分配方面的實(shí)際條款有更清晰的界定。

(二)發(fā)行環(huán)節(jié)

對(duì)于電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)行環(huán)節(jié),我們的產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)較少。從《管理?xiàng)l例》開始允許民營資本參與電影發(fā)行之后,在電影發(fā)行環(huán)節(jié),我們更多的是依靠市場的自發(fā)調(diào)節(jié)。由于電影發(fā)行環(huán)節(jié)與電影的內(nèi)容沒有直接關(guān)系,且又不和消費(fèi)市場直接掛鉤,屬于中間流通環(huán)節(jié),因此,電影行政部門對(duì)于這一環(huán)節(jié)基本采用市場調(diào)節(jié)為主。

從2002年正式啟動(dòng)院線制改革以來,由于院線兼有發(fā)行和放映的雙重功能,所以院線實(shí)際上已經(jīng)成為了發(fā)行環(huán)節(jié)最重要的組成部分。在下一階段,我國電影產(chǎn)業(yè)在發(fā)行上遇到的最大挑戰(zhàn)應(yīng)該是分線發(fā)行,而有關(guān)促進(jìn)分線發(fā)行的產(chǎn)業(yè)政策探討也會(huì)是下一階段的重點(diǎn)。

預(yù)計(jì)到2020年,全國加入城市電影院線的電影院銀幕總數(shù)達(dá)到8萬塊以上,但是由于全國院線在電影發(fā)行上沒有采用國際通用的分線發(fā)行,使所有影片在所有影院都能得到排片競爭機(jī)會(huì)。但是,都有排片機(jī)會(huì),也意味著雖然影院增加,但給與國產(chǎn)片上映的機(jī)會(huì)并沒有得到實(shí)質(zhì)的增加,這也是很多國產(chǎn)影片雖然有不錯(cuò)的質(zhì)量,卻不得不淪落為炮灰電影的原因。

我國電影市場難以啟動(dòng)分線發(fā)行的原因在子院線制的改革遇到了瓶頸。要實(shí)現(xiàn)分線發(fā)行,前提是一條,或者數(shù)條院線合作能夠覆蓋足夠多的消費(fèi)者市場,這就需要電影市場存在幾條有實(shí)力的,能夠覆蓋大多數(shù)消費(fèi)市場的院線存在。我國院線從成立之初的30條院線開始,發(fā)展到今天的50條院線,在近20年時(shí)間里,沒有任何院線被淘汰,院線之間也從未發(fā)生過兼并重組的現(xiàn)象,這是極不符合市場規(guī)律的現(xiàn)象。從正常市場發(fā)展規(guī)律來看,在經(jīng)過一段時(shí)間的高速發(fā)展之后,市場的領(lǐng)頭企業(yè)必然要通過兼并的手段對(duì)市場進(jìn)行整合,實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。而院線重組實(shí)際上正是我國院線制改革目前遇到的瓶頸。

由于歷史原因,我國的院線是從國有電影公司改組而來,大多數(shù)國有院線旗下的影院都是采用加盟制,影院選擇加入一條院線,合約期只有3年,3年后有權(quán)選擇續(xù)約或不續(xù)約。事實(shí)上,如果沒有其他因素影響,發(fā)展良好的院線自然也會(huì)吸引更多的影院加盟,從而實(shí)現(xiàn)院線旗下影院的重新整合。但由于我國的地方院線都是國有企業(yè),隸屬于當(dāng)?shù)卣碾娪靶姓块T,這就導(dǎo)致地方院線都不愿意被其他院線兼并,而旗下的影院也受到行政影響,實(shí)際上并沒有多少自主權(quán)利加入其他院線。同時(shí),即使是地方政府支持本地院線或影院被其他實(shí)力院線兼并,由于院線主要由加盟影院構(gòu)成,院線的市場價(jià)格難以計(jì)算。

在2018年《關(guān)于加快電影院建設(shè)促進(jìn)電影市場繁榮發(fā)展的意見》頒發(fā)之前,有很長一段時(shí)間里,電影局實(shí)際上也是出于這一原因停止了院線牌照的發(fā)放。但在實(shí)際市場發(fā)展過程中發(fā)現(xiàn),通過市場自身的調(diào)節(jié),雖然已經(jīng)出現(xiàn)了諸如萬達(dá)、大地加上海聯(lián)合三條排名前三的院線市場戰(zhàn)占有率合計(jì)達(dá)到31.7%,前十院線市場占有率高達(dá)45.57%的現(xiàn)象,但為數(shù)眾多的小院線卻牢牢占據(jù)了部分市場,實(shí)際上干預(yù)了院線融合的產(chǎn)業(yè)進(jìn)程。所以,《意見》又重新開放了院線牌照的發(fā)放,實(shí)際上是電影產(chǎn)業(yè)政策在發(fā)行領(lǐng)域的一次變革,而變革的方向顯然是趨向于通過市場化手段繼續(xù)深化院線制改革。

由此可見,在下一階段,電影產(chǎn)業(yè)政策在發(fā)行環(huán)節(jié)必然還會(huì)有新的政策出臺(tái),對(duì)如何深化院線制改革給與行政促進(jìn),其最終目的應(yīng)該是劍指分線發(fā)行,以實(shí)現(xiàn)通過改革發(fā)行環(huán)節(jié),促進(jìn)制片和放映市場的繼續(xù)繁榮。分線發(fā)行如果能夠?qū)崿F(xiàn),對(duì)于制片環(huán)節(jié)意味著更高的產(chǎn)量,更多的市場機(jī)會(huì),對(duì)于消費(fèi)者市場來說,電影將會(huì)更加多樣化,而多樣化是電影產(chǎn)業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)長期發(fā)展的根本基礎(chǔ)。

(三)放映環(huán)節(jié)

下階段電影放映行業(yè)政策改革應(yīng)當(dāng)更為多元化,從經(jīng)濟(jì)和管理兩方面齊抓共管,更有針對(duì)性、預(yù)見性,在充分發(fā)揮市場作用的前提下,輔助和帶動(dòng)放映行業(yè)的發(fā)展。

1.加強(qiáng)財(cái)稅和金融支持

我國目前電影票房、觀影人次均緩慢增長,影院成本大幅提高。尤其是2020年春節(jié)期間新冠肺炎病毒暴發(fā)之后,影院基本處于停業(yè)狀態(tài),難以維持生計(jì),這說明放映行業(yè)的生存與發(fā)展嚴(yán)重依賴客流量,政策應(yīng)當(dāng)更加有針對(duì)性、預(yù)防性,針對(duì)當(dāng)前電影業(yè)票房歸零、現(xiàn)金流中斷、支出壓力高等突出困難,通過下調(diào)貸款利率、稅費(fèi)減免、財(cái)政補(bǔ)貼、減免租金等階段性措施,解決放映行業(yè)的困難。首先,政府主管部門在困難時(shí)期可以落實(shí)稅收優(yōu)惠政策,對(duì)相關(guān)企業(yè)允許延期申報(bào)、延期繳納稅款、按國家規(guī)定減免電影專資，對(duì)有困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)影院實(shí)行特別補(bǔ)助等。其次,應(yīng)適當(dāng)對(duì)發(fā)行放映單位加大獎(jiǎng)勵(lì)力度,電影專項(xiàng)資金可以安排?？?對(duì)符合條件的電影企業(yè)貸款貼息,以降低融資成本；并針對(duì)電影業(yè)資本、人才高度密集的行業(yè)特點(diǎn),給予制度保障,專門制定電影從業(yè)者金融支持條款,并加大電影企業(yè)用工保障和職業(yè)培訓(xùn)力度,協(xié)助放映行業(yè)度過難關(guān)。

2.更為開放、靈活地發(fā)揮監(jiān)督和管理作用

政府主管部門的政策制定與實(shí)施對(duì)放映行業(yè)的生存與發(fā)展起著不可替代的作用,近年來的政策導(dǎo)向?qū)⒅攸c(diǎn)更多地放在市場監(jiān)督上,而相對(duì)缺乏對(duì)于市場活動(dòng)的組織和指導(dǎo)。下一階段的政策改革重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)更為開放、靈活地發(fā)揮對(duì)市場的指導(dǎo)作用,與院線、影院定期進(jìn)行開放式溝通,共同探討未來發(fā)展方向,并及時(shí)用數(shù)據(jù)輔助市場活動(dòng)。具體來講,包括廣電總局、國家專項(xiàng)資金辦公室在內(nèi)的政府主管部門應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化院線、影院的權(quán)利與義務(wù),同時(shí)規(guī)范行業(yè)中非影院放映環(huán)節(jié)的內(nèi)容,比如演出、會(huì)議等場地租賃活動(dòng),既提高了影院的非票房收入,又能避免非黃金時(shí)段影院場地資源的浪費(fèi),提高使用效率。對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)來說,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)院線影院與其他相關(guān)主體,如第三方服務(wù)平臺(tái)之間的關(guān)系的作用,與電商平臺(tái)協(xié)議合理票價(jià),在方便觀眾獲取觀影信息、進(jìn)行線上購買的同時(shí)不影響健康的市場秩序。同時(shí),協(xié)會(huì)還可以根據(jù)不同省市區(qū)域的觀影習(xí)慣、觀影偏好和受眾需求,形成地方小型協(xié)會(huì),如影迷會(huì)等,及時(shí)收集觀眾意見進(jìn)行反饋,并定期舉辦有特色的影評(píng)、投票等活動(dòng),有利于提高觀眾的觀影積極性,增加影院的觀影人次。最后,相關(guān)部門應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大對(duì)外開放力度,降低電影準(zhǔn)入門檻,簡化放映審批流程,引進(jìn)更多海外優(yōu)秀電影,用多元化題材與類別吸引更多觀眾前來觀影,在提高影院收入的同時(shí)為整個(gè)電影行業(yè)創(chuàng)收。

3.有針對(duì)性地加大放映行業(yè)政策補(bǔ)貼與支持力度

政策應(yīng)更多涉及分區(qū)域院線、影院資源整合的指導(dǎo)工作,適當(dāng)加大部分行業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼的力度。比如2017年12月,《北京市多廳影院建設(shè)補(bǔ)貼管理辦法》分別規(guī)定了對(duì)于五環(huán)路以內(nèi)和以外的新建多廳影院,老舊影院的升級(jí)改造,以及農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)新(改)建影院的補(bǔ)貼辦法⑤,引導(dǎo)鼓勵(lì)各類社會(huì)資金投資影院。此類政策一方面為影院提供了更為靈活自主的經(jīng)營空間,另一方面根據(jù)影院位置的不同,有所區(qū)分地進(jìn)行政策補(bǔ)貼,緩解了影院扎堆建設(shè)、密集競爭的壓力,同時(shí)填補(bǔ)了部分區(qū)域的建設(shè)空白,一定程度上增加了影院發(fā)展的平衡性。未來行業(yè)政策應(yīng)當(dāng)更多地結(jié)合具體省市、地區(qū)來實(shí)施,因地制宜,具體問題具體分析,以區(qū)域帶動(dòng)整體發(fā)展。此外,政策還要注重對(duì)院線和影院提供專門的技術(shù)支持,不僅致力于提升觀眾的觀影環(huán)境和體驗(yàn),還要從根本上為影院成為合格的放映終端提供支持和輔導(dǎo)。包括電影數(shù)字化技術(shù)和設(shè)備管理平臺(tái)的建設(shè),提供設(shè)備維修、養(yǎng)護(hù)的專業(yè)建議與指導(dǎo)以及人員培訓(xùn),并搭建有效的網(wǎng)絡(luò)溝通平臺(tái),加強(qiáng)院線、影院與觀眾之間的紐帶聯(lián)系。

如果將過去30年中國電影市場化、產(chǎn)業(yè)化改革看成是政策紅利的話,那么,在未來30年,中國電影是否還能一如既往地享受到這樣的政策紅利,是一個(gè)值得探討的問題。但我們可以清晰地意識(shí)到,中國改革開放40年得以保持高速發(fā)展,一方面源自政策的有效性,另一方面不容忽視的則是其起點(diǎn)低、底子薄的客觀現(xiàn)實(shí)。中國電影同樣如此。中國電影走出了從無到有的市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路,在未來中國電影向縱深發(fā)展時(shí),恐怕很難完全依賴發(fā)展慣性,政策的直接作用應(yīng)該也會(huì)慢慢失效,甚至?xí)谝欢ǔ潭壬细蓴_正常的經(jīng)濟(jì)行為。因此,政策制定將面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在這樣的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)環(huán)境下,對(duì)我國電影產(chǎn)業(yè)政策的理論構(gòu)建進(jìn)行研究,為當(dāng)下及未來中國電影產(chǎn)業(yè)政策的制定提供理論指南,迫在眉睫。

注釋:

① [日]下河邊淳、菅家茂:《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)事典》,中國社會(huì)科學(xué)出版社1982年版,第192頁。

②③ 戴伯勛等編:《現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)》,經(jīng)濟(jì)管理出版社2001年版,第80頁。

④ 《衍生品開發(fā) 中國電影準(zhǔn)備好了嗎》,央廣網(wǎng)，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1637098208837611166&wfr=spider&for=pc，2019年6月23日。

⑤ 中共北京市委宣傳部、北京市廣播電影電視局：《北京市多廳影院建設(shè)補(bǔ)貼管理辦法(京宣發(fā)〔2017〕38號(hào))》。