民族自治地方政府走向治理現(xiàn)代化探究

文/李佳寶（云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院）

在1949年之前，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)開(kāi)始了對(duì)民族區(qū)域自治制度建設(shè)的探索。當(dāng)時(shí)的陜甘寧邊區(qū)政府以民族平等為原則對(duì)蒙回民族和漢族在共享政治、經(jīng)濟(jì)、文化的權(quán)利基礎(chǔ)上建立蒙回民族的自治區(qū)，此后便誕生了我國(guó)第一個(gè)自治區(qū)—內(nèi)蒙古自治區(qū)。實(shí)施民族區(qū)域自治制度的決議在第一屆人民政治協(xié)商會(huì)議上通過(guò)，之后的三四十年全國(guó)各地的民族自治縣、自治州、相繼成立。目前，全國(guó)共建立了五大民族自治區(qū)及130個(gè)民族自治縣，民族自治地區(qū)國(guó)土面積已占到全國(guó)總面積的三分之二，由此可見(jiàn)要實(shí)現(xiàn)地方政府治理現(xiàn)代化就繞不開(kāi)對(duì)民族自治地方政府治理能力的提升。促進(jìn)民族自治地方政府的治理現(xiàn)代化進(jìn)程是實(shí)現(xiàn)各民族共同發(fā)展的根本要求，各民族要緊緊抱在一起，共同努力奮斗實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

一、民族自治地方政府治理現(xiàn)代化內(nèi)涵與目標(biāo)

（一）民族自治地方政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

有學(xué)者從“治理”涉及的領(lǐng)域、權(quán)限邊界、采用方式與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等方面在國(guó)家與地方政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程中進(jìn)行比較，并分析“現(xiàn)代化”一詞作為一種價(jià)值層面在由工業(yè)化向后工業(yè)化轉(zhuǎn)變的社會(huì)價(jià)值觀念。學(xué)者鐘哲認(rèn)為，地方政府治理現(xiàn)代化是指地方政府依托對(duì)話協(xié)商等治理路徑，履行治理職責(zé)，并共同促進(jìn)本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)公正等現(xiàn)代化目標(biāo)達(dá)成的改革與發(fā)展過(guò)程[1]。研究員唐天偉認(rèn)為，國(guó)家提出的“治理現(xiàn)代化”是一個(gè)完整的制度體系，它包括中央與地方兩個(gè)主體，而在推進(jìn)治理現(xiàn)代化時(shí)地方政府要結(jié)合各地實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行[2]。通過(guò)理解前面學(xué)者對(duì)地方政府實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化概述，民族自治地方政府治理現(xiàn)代化涵義可歸納為，在中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制內(nèi)構(gòu)建符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效透明，適合當(dāng)?shù)乇久褡褰?jīng)濟(jì)與歷史文化發(fā)展的政府機(jī)構(gòu)。民族自治地方政府具有兩個(gè)屬性：一是公共屬性，它是指地方政府的產(chǎn)生、存在與發(fā)展的目標(biāo)都是為了公共利益而存在，地方政府通過(guò)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、利用法律來(lái)維護(hù)社會(huì)秩序，將公民的意志作為首要原則追求公共利益最大化，要求地方政府以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求為目標(biāo)，構(gòu)建民主與法治政府為社會(huì)服務(wù)與公平提供保障；二是民族屬性，它是指在民族區(qū)域自治制度和憲法的框架下?lián)碛袕V泛的自治權(quán)力，主要通過(guò)賦予民族地區(qū)的民族干部權(quán)力與使用和發(fā)展本民族文字來(lái)實(shí)現(xiàn)自主管理，做到本民族的公民自主管理本民族、本地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)。民族自治區(qū)公民多為少數(shù)民族，有著極為濃厚的民族歷史與文化，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展以憲法與制度為綱領(lǐng)，需要符合當(dāng)?shù)孛褡逦幕攸c(diǎn)的制度和條例，可以根據(jù)實(shí)際需要，以當(dāng)?shù)氐拿褡逄攸c(diǎn)依法對(duì)一些規(guī)定作變通處理。

（二）民族自治地方政府治理現(xiàn)代化目標(biāo)

在封建社會(huì)，各州、市、縣等地方政府長(zhǎng)期以來(lái)以管理者身份自居，既是國(guó)家政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者，長(zhǎng)此以往，各地方政府在治理過(guò)程中根植了“官本位”的治理理念。我國(guó)的行政體制雖然逐步完善，但在地方政府現(xiàn)代化治理上卻不斷被各種規(guī)章制度以及落后的社會(huì)治理理念等所限制，造成了地方政府治理成本過(guò)高、形式單一、效率低下、公民參與度較低等現(xiàn)象。這要求地方政府在治理時(shí)學(xué)會(huì)合理授權(quán)運(yùn)用善治，以政府為主體積極引導(dǎo)非政府組織、公民參與社會(huì)治理，既能節(jié)省治理成本，也有利于政府權(quán)力下放，牢牢樹(shù)立服務(wù)型政府理念。使地方政府在治理過(guò)程中真正地向“以人民為中心”的服務(wù)理念轉(zhuǎn)變，塑造一個(gè)為人民的、高效透明的政府。此外，地方政府與市場(chǎng)、社會(huì)三者之間關(guān)系要做到不錯(cuò)位、不越位、不失位，逐步完善地方政府職能，更進(jìn)一步地創(chuàng)新地方政府在行使國(guó)家權(quán)力時(shí)的管理方式，真正做到管理為人民與服務(wù)為人民。逐步完善地方性的法律規(guī)章制度，使行政人員在工作中能夠規(guī)范自身行政行為，從而提高依法行政水平，做到真正地依法行政。同時(shí)，地方政府要加快自身建設(shè)，打造人民滿意的政府，要以創(chuàng)新為手段提高效能大力推進(jìn)民族自治地方政府治理理論創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，提升經(jīng)濟(jì)治理、生態(tài)治理、社會(huì)治理的現(xiàn)代化治理水平。

二、民族自治地方政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素

在現(xiàn)代化政府治理理念中，認(rèn)為地方政府的公共性之所以能夠存在是基于民主與法治，因?yàn)楣褚庵究梢酝ㄟ^(guò)民主來(lái)體現(xiàn)，而法治則是對(duì)政府行政人員在行使國(guó)家賦予權(quán)力時(shí)克制私欲的保障。同理，民族自治地方政府實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素也在于此。一是民族自治地方政府的民主建設(shè)。民族自治地方政府既要保障公民權(quán)利的享有與行使，也要保障好其他少數(shù)民族公民有實(shí)現(xiàn)民主的權(quán)利，建設(shè)好民主制度是民族自治地方政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。要樹(shù)立堅(jiān)持以人民為中心的指導(dǎo)思想，以追求公民最大公共利益為民族自治地方政府的根本要求?；鶎又卫碇幸鰰?huì)走群眾路線的領(lǐng)導(dǎo)，為群眾辦實(shí)事才會(huì)受到群眾的歡迎，才能維護(hù)好各族人民的根本利益[3]。二是要做好民族自治地方政府的法制建設(shè)。民族地區(qū)矛盾的產(chǎn)生、發(fā)展并不是單一原因作用的結(jié)果，根本原因是經(jīng)濟(jì)利益外，還包括文化、制度等原因，在解決民族矛盾時(shí)應(yīng)加強(qiáng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的扶持力度，提高民族地區(qū)人民的運(yùn)用法律維權(quán)意識(shí)，完善我國(guó)民族政策制定的相關(guān)法律。要建設(shè)法治型民族自治地方政府，通過(guò)法治實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)社會(huì)公平正義發(fā)展促進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)的整體提升。三是充分利用大數(shù)據(jù)，將其應(yīng)用于民族自治地方政府治理現(xiàn)代化的實(shí)踐。面對(duì)當(dāng)今信息共通共享的社會(huì)，民族地區(qū)本身在經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展水平上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他地區(qū)，屬于大數(shù)據(jù)治理的薄弱地區(qū)。民族自治地方政府要實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化必須依靠一定的技術(shù)作支撐，通過(guò)利用大數(shù)據(jù)的便捷功能對(duì)某項(xiàng)政策進(jìn)行實(shí)施的前期、中期、后期的信息收集，可以幫助地方政府對(duì)該政策是否達(dá)到預(yù)期，以及民眾對(duì)政策的滿意度來(lái)改善政策，制定更加合理的、讓人民滿意的政策。

三、民族自治地方政府治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)困境（以云南鎮(zhèn)沅少數(shù)民族自治縣為例）

鎮(zhèn)沅彝族哈尼族拉祜族自治縣是我國(guó)的民族自治縣之一。轄內(nèi)有8個(gè)鎮(zhèn)4個(gè)鄉(xiāng)。鎮(zhèn)沅縣在提升基層政府治理能力、構(gòu)建“數(shù)字鎮(zhèn)沅”智慧服務(wù)中心的數(shù)字化政府建設(shè)等方面表現(xiàn)較為突出，但也伴隨著在治理現(xiàn)代化過(guò)程中面臨的新困境。

（1）各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理現(xiàn)代化實(shí)踐中以人民為中心的服務(wù)理念不夠深入。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在工作中運(yùn)用打太極式的風(fēng)格來(lái)應(yīng)對(duì)自己本職工作，甚至推脫工作。沒(méi)有理解“領(lǐng)導(dǎo)”的真正含義是引領(lǐng)方向、指導(dǎo)思想，并進(jìn)行事中、事后的檢查督導(dǎo)。鎮(zhèn)沅縣在脫貧攻堅(jiān)工作中曾出現(xiàn)一種現(xiàn)象，村鎮(zhèn)的干部包辦村莊的大小公共事務(wù)，但多數(shù)村民并沒(méi)有參與這些公共事務(wù)。村里懶漢成為了精準(zhǔn)扶貧工作的硬骨頭，隨便使喚扶貧干部，扶貧干部因害怕上級(jí)督查考核時(shí)只聽(tīng)脫貧對(duì)象的一面之詞，迫于工作壓力而做一些不情愿的事。

（2）民族自治地方政府面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)矛盾時(shí)運(yùn)用法治方式治理效果不理想。伴隨著國(guó)家精準(zhǔn)扶貧的政策推進(jìn)落實(shí)，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)生活水平有了很大改善，公民意識(shí)的覺(jué)醒讓少數(shù)民族人民意識(shí)到維護(hù)自身權(quán)益的重要性，但群眾的法治意識(shí)并沒(méi)有明顯提升，對(duì)地方民族自治地方政府的一些行政管理行為存在著本能與盲目的抵觸情緒，甚至對(duì)一些不理解的公共決策和行為持消極態(tài)度[4]。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)常出現(xiàn)面對(duì)矛盾時(shí)不知如何用法律來(lái)依法表達(dá)訴求、依法維護(hù)自身合法權(quán)益的情況。同時(shí)，在一些行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)暴力執(zhí)法、釣魚(yú)執(zhí)法的現(xiàn)象，導(dǎo)致群眾對(duì)行政執(zhí)法人員產(chǎn)生懼怕和不滿的情緒，使得地方政府的公信力受到挑戰(zhàn)。另外，基層執(zhí)法人員在法律知識(shí)儲(chǔ)備、處理突發(fā)事件上還存在不足。

（3）在構(gòu)建數(shù)字型政府的同時(shí)面臨著信息壁壘，使政府內(nèi)部信息碎片化加劇。隨著社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜化，民族自治地方政府在應(yīng)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行社會(huì)治理時(shí)，會(huì)出現(xiàn)跨部門與多學(xué)科交叉的現(xiàn)象。由于地方政府的自主性與自利性并存，及屬地管理原則的限制，導(dǎo)致地方政府治理時(shí)出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”的博弈現(xiàn)象[5]，在努力打造“數(shù)字鎮(zhèn)沅”時(shí)不可避免地產(chǎn)生了信息壁壘。由于部門職能分工不同，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立起整合本地信息的共享網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，但不能跨部門進(jìn)行有效數(shù)據(jù)統(tǒng)籌從而降低了大數(shù)據(jù)在民族自治地方政府的治理效率。如，在新冠疫情防控期間，由政務(wù)平臺(tái)推出小程序上報(bào)情況的措施，如果本人利用定位進(jìn)行報(bào)送會(huì)出現(xiàn)不在服務(wù)區(qū)內(nèi)的情況，因?yàn)樽畛踉摴δ苤贿m應(yīng)于本人在所屬社區(qū)的定位服務(wù)。除公安部門外，社區(qū)醫(yī)院等公共部門無(wú)法報(bào)備信息，社區(qū)管理上也無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享共治，利用大數(shù)據(jù)治理上還無(wú)法實(shí)現(xiàn)便捷服務(wù)。

四、民族自治地方政府實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的舉措

（1）基層領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。習(xí)近平總書(shū)記曾提出，好干部的高素質(zhì)高在政治素質(zhì)，高在綜合素質(zhì)，專業(yè)化在專業(yè)精神、專在領(lǐng)導(dǎo)能力[6]。群眾是治理的主體，如果脫離了群眾就不能真正體現(xiàn)以人民為中心的思想。采用“一報(bào)告兩評(píng)議”模式進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部的考核與選拔制度，把干部政治素質(zhì)作為評(píng)價(jià)干部的基本標(biāo)尺，牢固樹(shù)立重?fù)?dān)當(dāng)重實(shí)績(jī)，以基層一線培養(yǎng)選拔干部的用人導(dǎo)向，精準(zhǔn)科學(xué)選人用人。在治理過(guò)程中要保障民族地區(qū)內(nèi)各族人民的權(quán)利與權(quán)益，積極引導(dǎo)各族人民參與到治理現(xiàn)代化實(shí)踐中來(lái)，激發(fā)村民自己事情自己辦的自覺(jué)性，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小事上要考慮到不同民族的自身利益，并滿足大多數(shù)人的自身需求。在政策制定上從最急需、最關(guān)切的問(wèn)題著手，依托黨群集中活動(dòng)日、入戶走訪等，加大對(duì)各民族共同參與治理的輿論引導(dǎo)，讓廣大人民參與基層治理成為自覺(jué)行動(dòng)。

（2）以“法治進(jìn)鄉(xiāng)村”模式對(duì)鄉(xiāng)村群眾進(jìn)行普法教育，堅(jiān)持推進(jìn)法治建設(shè)提高行政執(zhí)法人員與群眾的法治素養(yǎng)，規(guī)范行政執(zhí)法行為。要讓被執(zhí)法者感受到法律的溫情、政府的關(guān)心，就需要執(zhí)法者具備一定的執(zhí)法能力與親和力，才能達(dá)到和諧執(zhí)法的效果。以法治建設(shè)為主題推進(jìn)“法治進(jìn)鄉(xiāng)村”的宣講活動(dòng)，在進(jìn)行法治宣講時(shí)要充分結(jié)合接受對(duì)象、行業(yè)領(lǐng)域與民族文化特點(diǎn)等因素，注重服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，調(diào)節(jié)各民族間的矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)公平正義。要開(kāi)展定時(shí)、定點(diǎn)、定人的普法模式，把法治宣傳作為一種服務(wù)群眾、教育群眾、引導(dǎo)群眾遇事找法、用法解決問(wèn)題的方式，提供良好法治環(huán)境。

（3）構(gòu)建跨部門與跨級(jí)別的信息共享機(jī)制，打破信息壁壘。通過(guò)整合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息資源建立起整體性的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，為地方政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)治理提供便捷。要以科技化、網(wǎng)絡(luò)化手段，讓城市管理更加有序，全面落實(shí)基層治理“網(wǎng)格化、人性化、數(shù)字化”的要求。實(shí)現(xiàn)網(wǎng)中有格、格中有人，人在格上巡、事在格中辦，確保小事一格解決，大事全網(wǎng)聯(lián)辦，達(dá)到“資源在基層整合、服務(wù)在基層拓展、問(wèn)題在基層解決、民心在基層凝聚”的目標(biāo)。特別是通過(guò)大數(shù)據(jù)的建設(shè)錄入組織、黨員、網(wǎng)格員、住戶等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，進(jìn)行信息共享共通的可視化調(diào)度，設(shè)置在治理過(guò)程中問(wèn)題上報(bào)與設(shè)置功能,為群眾提供服務(wù)的指揮調(diào)度平臺(tái)。