新時(shí)代完善我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對策分析

文/剌建強(qiáng)（山西大學(xué)）

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的背景及在我國的發(fā)展

（一）建立背景

在改革開放的新時(shí)代，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，數(shù)百萬農(nóng)民也逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的枷鎖中解放開來。與此同時(shí)，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)充分利用農(nóng)村改革和市場經(jīng)濟(jì)改革的巨大優(yōu)勢進(jìn)入了快速發(fā)展期；兩者帶來的共同結(jié)果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)出高速發(fā)展的趨勢，我國農(nóng)民的收入在這段時(shí)間內(nèi)也不斷提高并逐步解決了溫飽問題，取得了舉世矚目的成就。而此時(shí)城市尚未進(jìn)行相應(yīng)改革，城鎮(zhèn)群體收入水平不高，城鄉(xiāng)群體的收入差距也很小，福利差距尚不明顯。改革開放后，城市先進(jìn)行了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制改革的轉(zhuǎn)型。但是市場經(jīng)濟(jì)仍不完善，一些不公平競爭依然存在。雖然市場經(jīng)濟(jì)可以自動(dòng)調(diào)整資源以實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，但其負(fù)面影響將導(dǎo)致資源和資本的壟斷，從而使分配給農(nóng)村和城市的資源比例拉大，導(dǎo)致農(nóng)村和城市居民在體制改革中，個(gè)人收入增長逐漸進(jìn)入一種失衡的狀態(tài)，城鄉(xiāng)收入差距也隨著時(shí)間逐步擴(kuò)大，相應(yīng)的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)建立并不斷完善，福利差距越來越明顯。由此產(chǎn)生的社會(huì)不同等現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)，社會(huì)矛盾日益激烈 。因此必須針對城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大帶來的一些問題積極采取相應(yīng)的有效措施，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為重要的調(diào)整方法之一應(yīng)運(yùn)而生。

（二）發(fā)展情況

就現(xiàn)實(shí)情況而言，我國在農(nóng)村實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要落后于城市。這也是二元化經(jīng)濟(jì)體制帶來的負(fù)面影響之一，使我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處在城鄉(xiāng)割裂的不健康狀態(tài)。中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從一開始就經(jīng)歷了以農(nóng)民家庭保護(hù)為主體的傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度三個(gè)階段。在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的制度設(shè)計(jì)中繳費(fèi)的主體是農(nóng)民參保者個(gè)人，同時(shí)整體給予特定的津貼。到目前為止，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)際運(yùn)行中取得了一定的成果，但國家的發(fā)展仍然不平衡，還存在著缺乏統(tǒng)一管理和立法保障等相應(yīng)問題。

二、當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展瓶頸

黨的十八大召開以來，引起大家廣泛熱議也是大家最為關(guān)心的當(dāng)屬圍繞社保工作的相關(guān)話題，而針對農(nóng)村區(qū)域推廣的新農(nóng)保制度也悄然進(jìn)行著。然而，中國的農(nóng)村人口大，經(jīng)濟(jì)水平因地區(qū)而異。目前，缺乏可參考的寶貴經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展模式。因此新農(nóng)保制度在全國各地區(qū)間的實(shí)施過程中，一系列諸如立法問題、政府專項(xiàng)資金投入、融資渠道和資金管理方法的問題仍然是普遍的。

（一）統(tǒng)籌層次較低，碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重

目前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的實(shí)施是省、市、縣之間的協(xié)調(diào)。統(tǒng)籌水平存在較大缺陷，體現(xiàn)在資金運(yùn)用率不高、資源浪費(fèi)、養(yǎng)老保險(xiǎn)分散、難以實(shí)現(xiàn)相互救濟(jì)和互補(bǔ)等方面。隨著時(shí)間的推移，容易形成支離破碎的局面。

（二）基金管理方法較為單一

從基金使用與辦理的層面看，如果為了公允，公然地對農(nóng)民的養(yǎng)老供給提供最基本的保護(hù)，為了達(dá)到老人安全的基本目標(biāo)，新農(nóng)?；鸬膶?shí)際征繳者與管理者、獲益者之間應(yīng)當(dāng)處于分離－監(jiān)督－被監(jiān)督的三角關(guān)系之中。然而，在新農(nóng)村保險(xiǎn)實(shí)施過程中不難發(fā)現(xiàn)，新農(nóng)村保險(xiǎn)基金的管理者是縣政府，經(jīng)濟(jì)條件稍微優(yōu)越的地區(qū)才可以由省級(jí)部門進(jìn)行管理，但是無論是哪個(gè)級(jí)別的行政單位主管，基金的最終運(yùn)作權(quán)都集中在本地財(cái)政。這主要的因?yàn)檗r(nóng)村的社?；鸸芾矸稚?，一般基金規(guī)模較小，難于進(jìn)行多樣化的投資，而且無法保障基金安全。再者由于在人才管理、采集信息等方面缺乏整齊劃一的管理，這便導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的新農(nóng)?；鸸芾砟芰τ邢?，資金流失與大量損耗現(xiàn)象隨處可見，農(nóng)村社會(huì)保障基金未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）專項(xiàng)資金投入不夠，保障待遇不高

據(jù)統(tǒng)計(jì)，隨著老年人比例的不斷升高，社會(huì)用度的支付接連穩(wěn)速增加。老年人醫(yī)治用度從1990年的76.2億元增加到2003年的271.3億元。隨著老齡化的增長，退休員工的支付和醫(yī)治衛(wèi)生消耗支付將進(jìn)一步增加，養(yǎng)老保障的包袱也將會(huì)增加。隨著新農(nóng)保制度的推廣，盡管政府用到社保方向的專項(xiàng)資金投入有所傾斜，但是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)所提供的保護(hù)程度與世界上社會(huì)保障發(fā)達(dá)的國家相比，仍有著不小的差距。在西方的某些發(fā)達(dá)國家，政府財(cái)務(wù)在社保方面的投入比例較大，故此可以保證該國社會(huì)保障制度的不斷完善與可連續(xù)性成長。專項(xiàng)資金入不敷出是造成眼前我國新社保制度嚴(yán)重落后于發(fā)達(dá)國家的重要要素之一。所以政府應(yīng)該加大專項(xiàng)基金的投入力度，重點(diǎn)解決新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)基金不足的問題，從財(cái)力方面為制度的運(yùn)行奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（四）立法不夠完善

完善的法律制度和健全的法制體系是推廣任何政策與制度的基本條件。然而，我國的農(nóng)村社保與新農(nóng)保制度的推行與實(shí)施是近幾年的事，相應(yīng)的法律，法規(guī)和辦理機(jī)制仍然不完善，因此目前仍然無法與其他發(fā)達(dá)國家相比擬。根據(jù)調(diào)查，只有兩份與“新農(nóng)村保險(xiǎn)”制度有關(guān)的指導(dǎo)性文件仍處于政策層面。這就導(dǎo)致了當(dāng)前不少農(nóng)村區(qū)域的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)施過程中呈現(xiàn)官民維系緊張、存在社會(huì)不穩(wěn)定因素等問題，此狀態(tài)的產(chǎn)生無疑不利于相關(guān)區(qū)域日后農(nóng)村社保和新農(nóng)保制度的開展。由于沒有制定相關(guān)完善的法律或者根本無法可依，導(dǎo)致各地方政府根據(jù)引導(dǎo)意見制定與實(shí)施的規(guī)程出現(xiàn)很大差別，勢必導(dǎo)致推廣新農(nóng)保制度過程中呈現(xiàn)隨意性和無意性，并由此導(dǎo)致各農(nóng)村區(qū)域之間的新農(nóng)保制度權(quán)衡規(guī)范不統(tǒng)一的現(xiàn)象。這種差異人群或者差別職業(yè)以及城鄉(xiāng)之間制定出有差別的規(guī)范，容易出現(xiàn)某個(gè)區(qū)域整體養(yǎng)老保障程度不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象。

（五）基金監(jiān)管不完善

由于目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)總體規(guī)劃水平不高，具體地區(qū)實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，出現(xiàn)了一些管理上的問題，包括養(yǎng)老金報(bào)銷舞弊，例如2015年在甘肅發(fā)現(xiàn)了一份目錄。在2017年，多次領(lǐng)取養(yǎng)老金的養(yǎng)老金領(lǐng)取者人數(shù)達(dá)到560人，多次領(lǐng)取養(yǎng)老金269,600元。而挪用養(yǎng)老基金的事件也屢見不鮮，例如2017年，湖南省一個(gè)縣工作人員挪用了500多萬元的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的案件震驚全國。這樣一系列問題，也反映出農(nóng)村養(yǎng)老基金在運(yùn)行管理上處于極不安全的狀態(tài)，而造成這種局面是監(jiān)管體系的不完善，監(jiān)管力量在某些地方存在薄弱環(huán)節(jié)和漏洞。由于我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)是獨(dú)立運(yùn)行的，各地區(qū)之間沒有進(jìn)行及時(shí)的、足夠的信息交流，甚至連被保險(xiǎn)人身份都難以確認(rèn)，這就為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管和養(yǎng)老保險(xiǎn)金的發(fā)放方帶來巨大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的建議

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，彌補(bǔ)了城鄉(xiāng)老年人養(yǎng)老金的差距，對在新時(shí)期保障農(nóng)村老齡人口生活水平尤其重要。但是，在舊的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度崩潰之后，中國農(nóng)村老年人養(yǎng)老已經(jīng)回到了家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)階段，這無疑給收入相對較少的農(nóng)村勞動(dòng)力加重了贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)，增加了生活的壓力。雖然我國現(xiàn)行新農(nóng)保保障水平并不高，但作為一種社會(huì)養(yǎng)老模式，此種方法已成為支持傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的輔助手段。既減輕了家庭在贍養(yǎng)老年人方面的壓力，又極大地促進(jìn)了我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。必須要針對現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展所面臨的諸如立法問題、政府專項(xiàng)資金投入問題、資金籌集渠道問題、基金辦理方式等一系列問題進(jìn)行完善，故此提出相應(yīng)改進(jìn)建議，具體如下：

（一）逐步提高統(tǒng)籌層次

養(yǎng)老保險(xiǎn)整體水平越高，分散危害的能力越強(qiáng)，更有利于基金的監(jiān)管和投資運(yùn)作。首先需要實(shí)現(xiàn)的是新農(nóng)保的省級(jí)統(tǒng)籌。要做到這點(diǎn)就需要逐步取消縣市統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)讓統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)向省級(jí)轉(zhuǎn)移。省級(jí)行政機(jī)關(guān)需要根據(jù)實(shí)際情況制定統(tǒng)一的、能夠通行全省的管理方式，將被保險(xiǎn)人信息數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移到新體系中來。在確保安全的前提下，養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)合理規(guī)劃養(yǎng)老金的投資比例，以此促進(jìn)新農(nóng)?；鸬耐顿Y運(yùn)營、保值增值，對每個(gè)項(xiàng)目的投資收益通過專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)測，同時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值估算和可承受風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，積極探索有利的投資渠道。建立鼓勵(lì)政策和規(guī)范機(jī)制，采取相應(yīng)的激勵(lì)措施鼓勵(lì)農(nóng)村居民投身到新農(nóng)保中來。強(qiáng)化對基層政府機(jī)關(guān)的監(jiān)察力度，完善監(jiān)督體系，預(yù)防權(quán)力的缺失和濫用。

（二）拓展籌資方式，增加保險(xiǎn)基金籌資來源

首先，政府要加大對新農(nóng)保的支持力度，擴(kuò)大新農(nóng)保資金規(guī)模，提高其抗風(fēng)險(xiǎn)能力。在當(dāng)前形勢下，農(nóng)村社會(huì)保障的主要問題出在新型農(nóng)村保險(xiǎn)基金之上。具體表現(xiàn)為資金來源單一、分配不合理、保險(xiǎn)資金增長緩慢、投資渠道狹窄等方面。在這方面，政府應(yīng)積極拓寬籌資渠道，擴(kuò)大基金規(guī)模，維護(hù)社會(huì)公平。我們應(yīng)清楚地了解到，農(nóng)民的幸福與新農(nóng)保政策有很大關(guān)系，對新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持是關(guān)系到被保險(xiǎn)人意識(shí)的一個(gè)直接而重要的因素。各級(jí)政府要根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定有效地實(shí)施計(jì)劃，加大財(cái)政投入力度，挖掘政府功能。其次，要壯大集體經(jīng)濟(jì)，讓村集體經(jīng)濟(jì)在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中發(fā)揮更加顯著的作用。中國不同地區(qū)農(nóng)村集體的繁榮程度不同。對于富裕的東部地區(qū)的村集體，必須要求村集體通過合法程序向被保險(xiǎn)人提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。補(bǔ)助規(guī)范不可低于國家財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。對于選擇較高標(biāo)準(zhǔn)金額的被保險(xiǎn)人，村集體應(yīng)給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，以達(dá)到激勵(lì)參保人持續(xù)繳費(fèi)并引導(dǎo)參保人選擇更高標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案的目的；對于中西部地區(qū)相對落后的村集體，村委會(huì)可以采取相應(yīng)措施，全力支持新型農(nóng)村保險(xiǎn)基金，以提高和增加其對保險(xiǎn)的參與。國家的補(bǔ)貼提高了農(nóng)村被保險(xiǎn)人的積極性。例如，村委會(huì)可以振興集體資產(chǎn)，將集體山丘和山坡承包給個(gè)人，以收取租金來補(bǔ)貼被保險(xiǎn)人。最后，我們必須鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)并擴(kuò)大資金來源。根據(jù)國外社會(huì)保障經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)每年都會(huì)接受許多機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人的捐贈(zèng)。他們的捐款是寶貴的收入來源。對于新的農(nóng)村保險(xiǎn)基金，我們可以通過鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)來籌集資金，社會(huì)捐贈(zèng)的形式靈活多樣，有直接捐贈(zèng)、慈善表演、慈善銷售等。靈活多樣的捐贈(zèng)方式可以保證資金來源的充足性和可靠性。因此，要暢通捐贈(zèng)渠道，設(shè)立專項(xiàng)新農(nóng)村保險(xiǎn)基金，制定全面的基金組織規(guī)章制度，實(shí)行公開透明的運(yùn)作，提高公信力，鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人捐款，并擴(kuò)大新農(nóng)民保險(xiǎn)基金的來源。

（三）逐步提高養(yǎng)老金待遇水平

如前所述，目前農(nóng)村養(yǎng)老金待遇水平很難做到滿足農(nóng)村老年人口的基本生活需求，如此一來就達(dá)不到解決農(nóng)民老年養(yǎng)老問題的制度目標(biāo)。因此，一是要在制度設(shè)計(jì)上逐步完善基本養(yǎng)老金保障標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各地實(shí)際和社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況制定適宜的標(biāo)準(zhǔn)；二是實(shí)施基本養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，把養(yǎng)老金的繳費(fèi)和支付水平與實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況掛鉤。地方財(cái)政也應(yīng)該權(quán)衡自己的財(cái)政資源和各種項(xiàng)目的支出。

（四）完善法律法規(guī)，健全法制保障

通過立法盡快創(chuàng)立和健全新的社會(huì)保險(xiǎn)制度。而正確把握新的社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本模式，對社會(huì)保險(xiǎn)制度改革順利進(jìn)行有著重要的作用。改革中所呈現(xiàn)的許多問題和爭論，很大程度上是與基本了解上的不一致有關(guān)。在這個(gè)基本問題上，形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)是很有意義的。社會(huì)保險(xiǎn)的基本原則和各國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，建立符合民生的社會(huì)保險(xiǎn)制度必須以我國的基本國情為基礎(chǔ)，同時(shí)兼顧社會(huì)保險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的利弊關(guān)系；我們必須正確平衡國家、集體和個(gè)人之間的關(guān)系，并考慮權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一；我們必須考慮高度社會(huì)化，充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)功能；建立合理的領(lǐng)導(dǎo)管理制度，促進(jìn)科學(xué)管理和支出控制；保障保險(xiǎn)基金的安全和被保險(xiǎn)人的收入；實(shí)施合理的支付方式和調(diào)整方法，確保和提高保護(hù)水平。

（五）完善基金監(jiān)管方式，加強(qiáng)管理信息化建設(shè)

首先，要加大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度。由于我國資本市場發(fā)展水平低，各項(xiàng)規(guī)章制度尚不完善，金融中介機(jī)構(gòu)種類繁多。在這個(gè)階段，我們需要建立一個(gè)明確界定和多管制的社會(huì)保障基金監(jiān)督組織結(jié)構(gòu)，建立公開監(jiān)督機(jī)制。設(shè)立專業(yè)機(jī)構(gòu)對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的繳納、儲(chǔ)存、投資、運(yùn)營以及發(fā)放這一整套過程進(jìn)行監(jiān)管。讓新農(nóng)保基金的每次運(yùn)作都在監(jiān)督下進(jìn)行，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

四、結(jié)語

在當(dāng)前，我國老年人口急劇增長，社會(huì)高齡化現(xiàn)象不斷加重，進(jìn)入老齡化社會(huì)已經(jīng)成為我國的國情。目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)存在規(guī)模小、普及率低、力量不足等問題，形勢十分嚴(yán)峻，如果不進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母镎{(diào)整將激化農(nóng)村矛盾。因此，有必要提高農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的宣傳力度、創(chuàng)新宣傳方式，由此增強(qiáng)農(nóng)民對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的了解并提高他們的保障意識(shí)，激發(fā)他們的參保熱情；拓展融資方式，提高保險(xiǎn)資金的來源；逐步提高新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌水平，解決碎片化問題，逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付水平，保障農(nóng)民的收入；同時(shí)要加強(qiáng)管理信息化建設(shè)和相關(guān)法制建設(shè)。完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)成為擺在我國政策制定者面前不可再拖延的重大問題。而采取上述方式如提供專項(xiàng)基金、完善監(jiān)察體系等手段，是進(jìn)一步完善我國現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、抵御年老帶給農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)、保障農(nóng)村居民進(jìn)入老年期后生活水平的可行之策。