應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自然資源管理中界線測(cè)繪工作的統(tǒng)籌

◎ 桂德竹

自然資源權(quán)屬界線、空間管控界線作為自然資源產(chǎn)權(quán)管理和國(guó)土空間用途管制的重要依據(jù)，不僅是“技術(shù)線”，更是“政策線”。界線“測(cè)不準(zhǔn)”，空間管控界線將“劃不實(shí)”，自然資源所有權(quán)人合法權(quán)益難以“有保障”，國(guó)土空間用途難以“管得住”，將為自然資源產(chǎn)權(quán)管理和國(guó)土空間統(tǒng)一用途管制留下隱患。

當(dāng)前，自然資源部正在開展界線的劃定和落地工作，并按照計(jì)劃到2023 年完成全國(guó)重點(diǎn)區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。在完成界線劃定職責(zé)整合的基礎(chǔ)上，有必要統(tǒng)籌做好空間管控界線、權(quán)屬界線等界線測(cè)繪工作，為自然資源精細(xì)化管理提供支撐。

自然資源管理涉及的界線分類及劃定要求

界線分類。自然資源管理涉及的界線有公權(quán)力界線和私權(quán)利界線?？臻g管控界線是依公法劃定的界線（如規(guī)劃管控界線、地類界線和行政區(qū)劃界線），權(quán)屬界線主要是依私法劃定的界線（如不動(dòng)產(chǎn)和自然資源產(chǎn)權(quán)界線）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，空間管控界線包括6 類規(guī)劃管控界線、12 大類地類界線和3 類行政區(qū)劃界線，權(quán)屬界線包括7 類不動(dòng)產(chǎn)界線和9 類自然資源權(quán)屬界線。

劃定要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》在完善生態(tài)文明制度體系時(shí)，強(qiáng)調(diào) “加快建立健全國(guó)土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度，統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線”“推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度”。這對(duì)界線測(cè)繪工作的統(tǒng)籌提出了相關(guān)要求。

一方面，兩類界線測(cè)繪成果在空間上不沖突，以免導(dǎo)致空間管理秩序的混亂?？臻g管控界線劃定時(shí)要兼顧自然資源權(quán)屬界線，避免對(duì)土地、人工林、礦業(yè)權(quán)等區(qū)域的壓蓋，為自然資源的開發(fā)利用留出空間。

另一方面，兩類界線測(cè)繪成果空間精度、技術(shù)方法要符合標(biāo)準(zhǔn)。作為產(chǎn)權(quán)管理和空間管控的依據(jù)，兩類界線就自然資源產(chǎn)權(quán)制度和國(guó)土空間用途管制制度建設(shè)而言，應(yīng)有嚴(yán)格的界線測(cè)繪規(guī)范和精度指標(biāo)要求。比如確權(quán)登記機(jī)構(gòu)只能對(duì)權(quán)屬明確、界址清楚、面積準(zhǔn)確的不動(dòng)產(chǎn)和自然資源依法予以登記，發(fā)放相關(guān)證書。

當(dāng)前界線劃定存在四方面突出問題

一是界線范圍不準(zhǔn)、邊界不清。據(jù)報(bào)道，從2007年到2016 年，由原環(huán)保部、國(guó)土部等七部門組成的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理評(píng)估組利用10 年時(shí)間，完成了31 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的394 處國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理評(píng)估工作。評(píng)估組發(fā)現(xiàn)，有70.78%的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)存在范圍界線或土地權(quán)屬不清的問題。這主要是由于我國(guó)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)主要是20 紀(jì)80 年代后大規(guī)模發(fā)展起來(lái)的，在搶救性批建時(shí)未開展界線測(cè)繪，保護(hù)區(qū)沒有準(zhǔn)確的空間坐標(biāo)、范圍和面積數(shù)據(jù)。

二是界線間存在交叉、重疊、沖突，界線落地時(shí)產(chǎn)生界線爭(zhēng)議和糾紛。據(jù)2017 年我國(guó)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)清理核查結(jié)果，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)有全部或部分重疊的礦業(yè)權(quán)4000 余個(gè)，其中有相當(dāng)一部分是在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)設(shè)立前合法批準(zhǔn)的，由于保護(hù)區(qū)邊界不清而被劃進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線。以上僅是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)（占全國(guó)陸地總面積的約10%）內(nèi)的礦業(yè)權(quán)重疊情況，如果考慮省、市、縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)（各種類型、不同級(jí)別的保護(hù)區(qū)2750 個(gè)，總面積約14733萬(wàn)公頃，約占全國(guó)陸地面積的14.88%）的數(shù)據(jù)，涉及空間管控界線和權(quán)屬界線矛盾沖突的問題將更加突出。

三是部分界線測(cè)繪基準(zhǔn)不規(guī)范。部分標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于測(cè)繪基準(zhǔn)的使用規(guī)定不符合國(guó)家全面啟用2000 國(guó)家大地坐標(biāo)系的要求，如《海籍調(diào)查規(guī)范》（2009）采用WGS-84 世界坐標(biāo)系 ，《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范》（2009）采用1980 年西安坐標(biāo)系。界線的平面坐標(biāo)系統(tǒng)不統(tǒng)一需進(jìn)行坐標(biāo)轉(zhuǎn)換，會(huì)對(duì)界線范圍面積產(chǎn)生較大影響。據(jù)專家分析，不同坐標(biāo)系統(tǒng)轉(zhuǎn)換引起的面積差異因子最大量級(jí)可達(dá)2.16×10-4。如海口市土地勘測(cè)隊(duì)以?？讵?dú)立坐標(biāo)系下?？谑形鞑窟吘壱粔K1 平方公里的土地轉(zhuǎn)換為國(guó)家統(tǒng)一坐標(biāo)系的地塊為實(shí)例，不同坐標(biāo)系下兩者面積差異最大為216 平方米。以確權(quán)登記為目的的界線測(cè)繪成果，不僅用于產(chǎn)權(quán)邊界界定，而且用于征地拆遷、權(quán)屬流轉(zhuǎn)的資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估。在“寸土寸金”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，界線坐標(biāo)系統(tǒng)不統(tǒng)一、界線成果精度誤差將影響到所有者和使用者的切身利益。

四是部分界線制圖不規(guī)范。由于專業(yè)背景不同，權(quán)屬登記簿冊(cè)和規(guī)劃成果圖的制圖符號(hào)不統(tǒng)一，界線等專題要素在不同單位編制的規(guī)劃圖上，甚至同一單位編制的不同圖件上表現(xiàn)形式不一致，如學(xué)校符號(hào)，有些圖件設(shè)計(jì)為文字符號(hào)，有些設(shè)計(jì)為象形符號(hào)，造成讀圖困難，甚至影響相關(guān)界線管理政策的規(guī)范性表達(dá)。

界線劃定可能面臨的潛在問題

一是部分標(biāo)準(zhǔn)不適合管理需要。長(zhǎng)期以來(lái)界線劃定分部門管理，不同部門不同時(shí)期制定了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。權(quán)屬界線方面，2015 年，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建立前，土地、房屋、林地、海域、農(nóng)地等不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記分別由國(guó)土、住建、林業(yè)、海洋、農(nóng)業(yè)等部門制定技術(shù)規(guī)范并組織實(shí)施?？臻g管控界線方面，機(jī)構(gòu)改革前，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線三條空間管控界線分別由住建、國(guó)土和環(huán)保三部門劃定。其中，住建部、原國(guó)土部聯(lián)合在全國(guó)開展了14 個(gè)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定試點(diǎn)，但在全國(guó)層面未形成統(tǒng)一的技術(shù)指南；永久基本農(nóng)田紅線劃定方法相對(duì)較成熟，截至2017 年6 月底，永久基本農(nóng)田劃定工作基本完成；原環(huán)保部、國(guó)家發(fā)改委2017 年制定了《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》，海洋生態(tài)保護(hù)紅線于2017 年完成劃定。

部分技術(shù)規(guī)范在技術(shù)方法、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、精度要求等方面存在不適應(yīng)當(dāng)前技術(shù)發(fā)展和管理需要的問題。以《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》為例，該指南建議生態(tài)保護(hù)紅線劃定“底圖采用第一次全國(guó)地理普查數(shù)據(jù)庫(kù)或土地利用現(xiàn)狀及年度調(diào)查監(jiān)測(cè)成果，按照保護(hù)需要和開發(fā)利用現(xiàn)狀，結(jié)合自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等各類保護(hù)地邊界勾繪調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線邊界”。而國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)本身就存在邊界不清問題，如果依上文所述大規(guī)模沿用原有各類保護(hù)地邊界，并以此為基底勾繪生態(tài)保護(hù)紅線而非實(shí)地測(cè)繪，眾多歷史遺留問題將無(wú)法解決，還會(huì)留下一筆糊涂賬，造成隱患。

二是界線測(cè)繪精度有待系統(tǒng)性調(diào)整。經(jīng)對(duì)現(xiàn)有界線測(cè)繪技術(shù)規(guī)程分析比較，各類界線的空間定位精度差別很大（有厘米級(jí)、米級(jí)和十米級(jí)）。其中，有些權(quán)屬界線測(cè)繪（如草原）使用自然資源調(diào)查類標(biāo)準(zhǔn)，其定位精度誤差達(dá)幾米甚至幾十米，這樣的成果不宜用于確權(quán)登記。耕地、林地、草原等是農(nóng)村的主要資產(chǎn)，直接關(guān)系到每個(gè)農(nóng)民的切身利益。近年來(lái)，隨著城市化的推進(jìn)，自然資源資產(chǎn)大幅升值。自然資源納入統(tǒng)一確權(quán)登記之后，需要對(duì)原有相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整和完善，以滿足界線成果精度的需要。

加強(qiáng)自然資源管理中界線測(cè)繪工作的建議

要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌劃定落地空間管控界線、統(tǒng)一開展自然資源確權(quán)登記，需要在完成機(jī)構(gòu)改革前分部門管理職責(zé)整合的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)部?jī)?nèi)自然資源管理涉及界線測(cè)繪工作的統(tǒng)籌，以實(shí)現(xiàn)歷史資料的梳理清理、界線測(cè)繪成果信息的互通共享、技術(shù)規(guī)范的銜接、工作流程的規(guī)范等。具體工作建議如下：

一是對(duì)已有歷史資料進(jìn)行檢查確認(rèn)。將已有的界線測(cè)繪成果坐標(biāo)系統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為CGCS2000 坐標(biāo)。對(duì)確有必要采用的紙質(zhì)界線測(cè)繪成果資料進(jìn)行數(shù)字化處理。

二是建立自然資源管理中界線測(cè)繪成果的聯(lián)合審查機(jī)制。對(duì)自然資源確權(quán)登記、國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)土空間用途管制等自然資源管理涉及的界線成果坐標(biāo)系統(tǒng)的統(tǒng)一性、空間關(guān)系的正確性（不能有交叉重疊等）以及制圖標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性進(jìn)行審核、把關(guān)和處理。

三是歸口制定空間管控界線、自然資源權(quán)屬界線標(biāo)準(zhǔn)樣圖。參照《測(cè)繪法》關(guān)于統(tǒng)一制定國(guó)界線、行政界線標(biāo)準(zhǔn)樣圖的有關(guān)規(guī)定，制定空間管控界線、權(quán)屬界線的標(biāo)準(zhǔn)樣圖，避免在國(guó)土空間規(guī)劃、不動(dòng)產(chǎn)和自然資源登記發(fā)證等自然資源管理工作中出現(xiàn)錯(cuò)繪、漏繪等問題，也便于社會(huì)公眾知曉和遵守。

四是研究修訂有關(guān)界線測(cè)繪的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)界線測(cè)繪技術(shù)規(guī)范進(jìn)行適應(yīng)性評(píng)估，統(tǒng)一明確坐標(biāo)系統(tǒng)和制圖規(guī)范，并通過正在開展的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)工作，探索確定相關(guān)界線測(cè)繪成果精度指標(biāo)等。