審計(jì)權(quán)與檢察權(quán)關(guān)系之研究

冀 睿

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

黨的十九屆四中全會(huì)提出，必須健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督的嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性。以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推進(jìn)各類(lèi)監(jiān)督之間的有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)都是我國(guó)國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，因國(guó)家監(jiān)察體系之重塑，審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)之關(guān)系已明顯不同，雙方之間的協(xié)同合作和相互監(jiān)督都已發(fā)生重大變化。為深入貫徹黨的十九屆四中全會(huì)提出的重要思想，協(xié)調(diào)和完善現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制之間的關(guān)系，擬對(duì)當(dāng)前我國(guó)國(guó)家監(jiān)督體系中審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)之間的關(guān)系進(jìn)行探究，研究監(jiān)察體制改革對(duì)檢察權(quán)和審計(jì)權(quán)關(guān)系的影響，分析新形勢(shì)下審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)之間關(guān)系的變化。

一、審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系概述

審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)都是我國(guó)憲制直接創(chuàng)設(shè)的監(jiān)督權(quán)力，兩者都是行使具體的監(jiān)督權(quán)力，但兩者的區(qū)別也很明顯。首先，從權(quán)力性質(zhì)上看，審計(jì)權(quán)屬于憲制中的政府財(cái)經(jīng)監(jiān)督權(quán)，是行政權(quán)體系中的二級(jí)權(quán)力，也是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的具體執(zhí)行機(jī)關(guān)；而檢察權(quán)是憲制中獨(dú)立的國(guó)家法律監(jiān)督權(quán)，是司法權(quán)體系中的一級(jí)權(quán)力，是和行政權(quán)、審判權(quán)并列的國(guó)家權(quán)力。其次，從職能設(shè)定方面分析，審計(jì)權(quán)的職能方面，主要涉及“三資一責(zé)”，以公共資金審計(jì)為主，還涵蓋了國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的審計(jì)監(jiān)督，并建立了極具特色的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，以上職能既滿足了國(guó)家在財(cái)經(jīng)控制方面的需求，還可以發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)特有的反貪腐功效。檢察權(quán)的職能設(shè)定方面，既有西方國(guó)家普遍意義上的公訴職能，也兼有中國(guó)歷史上的行政監(jiān)督權(quán)能，是一種極具中國(guó)特色的監(jiān)督權(quán)力模式。再次，從監(jiān)督對(duì)象上看，作為專(zhuān)門(mén)的財(cái)經(jīng)監(jiān)督機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要對(duì)所有管理、分配、使用公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的主體進(jìn)行監(jiān)督，還要對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等；而檢察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)對(duì)于行政權(quán)和司法權(quán)的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行合法性監(jiān)督。由此發(fā)現(xiàn)，雖然審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)都涉及對(duì)于行政公權(quán)力的監(jiān)督，但在權(quán)力性質(zhì)、職能設(shè)定和監(jiān)督對(duì)象方面有著明顯不同。

2018年修憲，重塑后的國(guó)家監(jiān)察制度被寫(xiě)入憲法，監(jiān)察權(quán)成為和立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)并列的“第四種權(quán)力”。新監(jiān)察體制的最大特色在于將國(guó)家權(quán)力體系中分散的反腐資源集中到一個(gè)獨(dú)立的新監(jiān)察體系中，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員的全覆蓋監(jiān)督。但是，監(jiān)察委員會(huì)制度的建立對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的既有關(guān)系帶來(lái)了較大的影響。審計(jì)權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系主要分為兩個(gè)方面，即“審-檢”協(xié)同和“審-檢”的相互監(jiān)督。在“審-檢”協(xié)同方面，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)脫離行政體系，和紀(jì)檢、預(yù)防腐敗局、檢察機(jī)關(guān)的反貪反瀆以及預(yù)防犯罪等部門(mén)重組為監(jiān)察委員會(huì)，審計(jì)機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間在職務(wù)犯罪方面的協(xié)同合作已經(jīng)終止。審計(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索不再移送至檢察機(jī)關(guān)，而是相應(yīng)移送至新設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)。在“審-檢”的相互監(jiān)督方面，由于各級(jí)檢察體系中的職務(wù)犯罪偵查部門(mén)已經(jīng)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，檢察機(jī)關(guān)已無(wú)法繼續(xù)通過(guò)職務(wù)犯罪預(yù)防和偵查的方式對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。相比較而言，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的財(cái)經(jīng)監(jiān)督未受到影響，并伴隨著審計(jì)全覆蓋制度的建立和發(fā)展得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

二、審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)關(guān)系的重新檢視

(一)審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)相互監(jiān)督關(guān)系的變化

“每一制度，必須針對(duì)現(xiàn)實(shí)，時(shí)時(shí)刻刻求其能變動(dòng)適應(yīng)。任何制度，斷無(wú)二三十年不變的，更無(wú)二三百年不變的?！盵1]國(guó)家監(jiān)察體制改革后，審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)之間的相互監(jiān)督關(guān)系出現(xiàn)了明顯變化。雖然審計(jì)機(jī)關(guān)仍將延續(xù)既有的審計(jì)監(jiān)督制度模式對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，但檢察機(jī)關(guān)已無(wú)法按照既往模式對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。那么，檢察機(jī)關(guān)將如何實(shí)現(xiàn)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督？

監(jiān)察權(quán)力體系的重塑雖然對(duì)于審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系造成了影響，但不會(huì)改變憲制條款中審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)的權(quán)力屬性和功能定位。這意味著，審計(jì)機(jī)關(guān)接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是不容置疑的，但檢察機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式將會(huì)發(fā)生變化。那么，能否通過(guò)行政公益訴訟對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督？從現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)上來(lái)看，現(xiàn)行行政訴訟制度中，并沒(méi)有明確指出檢察機(jī)關(guān)能否對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)提起公益訴訟。鑒于審計(jì)機(jī)關(guān)不僅是憲制確立的國(guó)家財(cái)經(jīng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也是行政權(quán)體系的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著國(guó)有財(cái)資的監(jiān)督管理職能。因此，通過(guò)行政公益訴訟對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的財(cái)經(jīng)監(jiān)督職能進(jìn)行再監(jiān)督，并不違背行政公益訴訟制度的立法本意。如果審計(jì)機(jī)關(guān)在公共資金、國(guó)有資產(chǎn)等審計(jì)監(jiān)督方面出現(xiàn)違法行使職權(quán)或者不作為的情形，導(dǎo)致國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，檢察機(jī)關(guān)將依法提出檢察建議，并決定是否啟動(dòng)行政公益訴訟程序。

(二)審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)能否繼續(xù)協(xié)同

1.審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)是否應(yīng)繼續(xù)協(xié)同

檢察體系中的職務(wù)犯罪偵查部門(mén)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會(huì)后，“審-檢”之間既有的協(xié)同基礎(chǔ)已缺失。那么，審計(jì)機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間還有無(wú)必要繼續(xù)進(jìn)行協(xié)同合作？

第一，審計(jì)機(jī)關(guān)是否需要“審-檢”協(xié)同？梁?jiǎn)⒊壬谖覈?guó)最早論述審計(jì)問(wèn)題的著作《論審計(jì)院》中曾指出，“審計(jì)院者，財(cái)政上之司法監(jiān)督，嚴(yán)正獨(dú)立之機(jī)關(guān)也?！盵2]由于我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)主要定位于監(jiān)督，在行政強(qiáng)制和行政處罰方面的權(quán)限相對(duì)較小。如果審計(jì)法律責(zé)任無(wú)法落實(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)的威懾力將被嚴(yán)重削弱。對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)而言，協(xié)同合作的價(jià)值就在于確保審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題得到后續(xù)的糾正和問(wèn)責(zé)。“審計(jì)部門(mén)作為一個(gè)政府組成部門(mén)，既沒(méi)有司法權(quán)力，也缺乏有效的強(qiáng)制措施，審計(jì)查出問(wèn)題，只是對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題的初加工，對(duì)重大問(wèn)題需要移送相應(yīng)的權(quán)力機(jī)關(guān)……最后的追責(zé)權(quán)不在審計(jì)機(jī)關(guān)?！盵3]依據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)采取的行政強(qiáng)制措施包括：暫停撥款；制止被審計(jì)單位轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄與財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料；制止被審計(jì)單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)。審計(jì)機(jī)關(guān)享有的行政處罰權(quán)限范圍包括：警告、通報(bào)批評(píng)和罰款等。伴隨著審計(jì)全覆蓋制度的建立，審計(jì)工作的范圍和對(duì)象也呈現(xiàn)更加多樣化的格局?，F(xiàn)有審計(jì)法律中有關(guān)行政強(qiáng)制和行政處罰的制度設(shè)計(jì)，已經(jīng)不能充分滿足審計(jì)工作的復(fù)雜需求，滯后于審計(jì)制度的整體發(fā)展，面對(duì)紛繁復(fù)雜的政府財(cái)經(jīng)活動(dòng)，審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏足夠的制裁性權(quán)力。為強(qiáng)化審計(jì)責(zé)任的追究，審計(jì)機(jī)關(guān)不得不在一定程度上“借力”于其他國(guó)家機(jī)關(guān)。

第二，檢察機(jī)關(guān)是否需要“審-檢”協(xié)同？從檢察機(jī)關(guān)的角度審視，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于協(xié)同合作有著功能性需求。國(guó)家監(jiān)察制度改革后，由于職務(wù)犯罪偵查權(quán)被劃轉(zhuǎn)，檢察機(jī)關(guān)加快了對(duì)行政公益訴訟的制度踐行。從行政公益訴訟制度的創(chuàng)設(shè)上看，其目的在于穩(wěn)固和強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，提升對(duì)于行政權(quán)的監(jiān)督力度，對(duì)行政機(jī)關(guān)在相關(guān)職權(quán)領(lǐng)域違法行使職權(quán)或不作為并造成國(guó)家利益或公共利益受到侵害的，進(jìn)行法律制裁。但從行政公益訴訟制度創(chuàng)設(shè)后的運(yùn)行情況來(lái)看，基層檢察機(jī)關(guān)普遍面臨著案源短缺的問(wèn)題，案件線索來(lái)源匱乏和案源不足已成為制約工作的主要問(wèn)題。根據(jù)最高人民檢察院2018年3月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，“2015年7月起在13個(gè)省區(qū)市860個(gè)檢察院開(kāi)展為期兩年的試點(diǎn)，辦理公益訴訟案件9053件，覆蓋生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等所有授權(quán)領(lǐng)域……2017年7月以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)又辦理公益訴訟案件10925件。”[4]從以上不難看出，公益訴訟制度建立后，雖然案件數(shù)量逐年增長(zhǎng)，取得一定進(jìn)展，但仍有巨大的發(fā)展?jié)摿?。?duì)此，曾任最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)的胡澤君同志就指出應(yīng)當(dāng)“推動(dòng)提起公益訴訟工作在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)全面鋪開(kāi)……更大限度地通過(guò)提起公益訴訟維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益?！盵5]

那么，到底應(yīng)如何拓展行政公益訴訟的案源？面對(duì)這一棘手問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)主要是依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》中有關(guān)行政公益訴訟受案范圍的規(guī)定，重點(diǎn)加強(qiáng)和政府的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用等職能部門(mén)的溝通協(xié)同，以期獲得更多的有關(guān)行政公益訴訟的案件線索。但是，檢察機(jī)關(guān)似乎忽略了曾經(jīng)協(xié)同合作多年的政府審計(jì)機(jī)關(guān)。眾所周知，審計(jì)機(jī)關(guān)擁有海量的政府財(cái)經(jīng)數(shù)據(jù)資源，聚集了政府體系中最為龐大的職務(wù)犯罪線索和行政公益訴訟案件線索。審計(jì)機(jī)關(guān)作為反腐敗的尖兵，很多大案的查獲都是發(fā)端于審計(jì)。在貪腐線索的發(fā)現(xiàn)、排查方面，審計(jì)機(jī)關(guān)擁有其他政府部門(mén)無(wú)可比擬的信息收集優(yōu)勢(shì)。從審計(jì)機(jī)關(guān)移送案件線索的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，已經(jīng)充分地說(shuō)明了這一點(diǎn)?！案鶕?jù)2017年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，近五年來(lái)，全國(guó)共審計(jì)近65萬(wàn)多個(gè)單位，促進(jìn)增收節(jié)支和避免損失2.5萬(wàn)億元，推動(dòng)健全完善制度2.38萬(wàn)項(xiàng)，移送重大違紀(jì)違法問(wèn)題線索2.35萬(wàn)件”。[6]僅在2016年，“就審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部2萬(wàn)多名，查出領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)有直接責(zé)任的問(wèn)題金額300多億元，73名被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部和838名其他人員被移送司法、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理”。[6]根據(jù)審計(jì)署公布的《關(guān)于2017年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，在2017年，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共計(jì)“發(fā)現(xiàn)并移送重大問(wèn)題線索300多起，涉及公職人員500多人，造成損失340多億元?！盵7]更為關(guān)鍵的是，與司法機(jī)關(guān)的被動(dòng)性不同，在財(cái)經(jīng)監(jiān)督方面，“審計(jì)機(jī)關(guān)具有主動(dòng)性的優(yōu)勢(shì)，即作為行政機(jī)關(guān)的審計(jì)機(jī)關(guān)可以主動(dòng)問(wèn)責(zé)、獨(dú)立問(wèn)責(zé)，而不像司法問(wèn)責(zé)，需要借助司法之外的力量才能啟動(dòng)?！盵3]這也使審計(jì)機(jī)關(guān)在監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。因此，重建“審-檢”協(xié)同合作，不僅能夠在很大程度上緩解目前行政公益訴訟案源不足的瓶頸問(wèn)題，還將有效地實(shí)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

2.審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)如何繼續(xù)協(xié)同

國(guó)家監(jiān)察體制改革后，由于職務(wù)犯罪偵查職能已經(jīng)被整合到新監(jiān)察體系中，審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)之間如何進(jìn)行協(xié)同，這是一個(gè)全新的問(wèn)題。那么，能否通過(guò)行政公益訴訟重塑“審-檢”之間的協(xié)同關(guān)系？從理論上講，行政公益訴訟是指“當(dāng)行政主體的違法行為或不行為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律容許無(wú)直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共利益向法院提起行政訴訟，追究行政主體法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)?！盵8]結(jié)合我國(guó)行政訴訟法的具體規(guī)定，行政公益訴訟是指檢察院在行使對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)時(shí)，發(fā)現(xiàn)食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或公共利益受損，將依法提出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不按照檢察建議糾正整改的，檢察院依法提起訴訟。

如果審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)之間選擇通過(guò)行政公益訴訟進(jìn)行協(xié)同，應(yīng)如何具體實(shí)施？從行政訴訟法律規(guī)定來(lái)看，行政公益訴訟受案范圍涵蓋了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)等，上述受案范圍和審計(jì)全覆蓋監(jiān)督之間的重合度較高。國(guó)家審計(jì)全覆蓋體系由“三資一責(zé)”組成，即公共資金審計(jì)、國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)、國(guó)有資源審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，其中的公共資金審計(jì)、國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)、國(guó)有資源審計(jì)都是具有法律性質(zhì)的專(zhuān)門(mén)財(cái)經(jīng)監(jiān)督，是在人民主權(quán)下接受人民及其代表機(jī)關(guān)委托進(jìn)行的財(cái)經(jīng)監(jiān)督，具備了較高的“審-檢”協(xié)同的可行性。

從審計(jì)全覆蓋的監(jiān)督領(lǐng)域與行政公益訴訟的受案范圍的關(guān)聯(lián)來(lái)看，公共資金審計(jì)是對(duì)財(cái)政資金和其他公共資金進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督，是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)各種具有公共性質(zhì)的資金的管理、使用情況進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督。國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)是對(duì)“國(guó)有資產(chǎn)配置、國(guó)有資產(chǎn)使用、國(guó)有資產(chǎn)處置過(guò)程中的合法性和真實(shí)性等方面進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。[6]這兩種審計(jì)監(jiān)督可以為行政公益訴訟提供有關(guān)國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)方面的問(wèn)題線索。國(guó)有資源審計(jì)則是針對(duì)國(guó)家所有和管理的具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的自然資源進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督，可以為行政公益訴訟輸送有關(guān)資源保護(hù)和國(guó)有土地使用權(quán)等方面的問(wèn)題線索。此外，近年來(lái)興起的環(huán)境審計(jì)監(jiān)督還可以為檢察機(jī)關(guān)提供有關(guān)生態(tài)環(huán)保方面的問(wèn)題線索。在上述審計(jì)監(jiān)督中，審計(jì)機(jī)關(guān)如發(fā)現(xiàn)涉及行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為并致使國(guó)家利益或公共利益受到侵害的問(wèn)題線索，并超出審計(jì)機(jī)關(guān)處理權(quán)限范圍的，可以與行政公益訴訟制度進(jìn)行對(duì)接，檢察機(jī)關(guān)將判定是否轉(zhuǎn)化為行政公益訴訟的訴前程序案件。

3.審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)重建協(xié)同關(guān)系后的問(wèn)題

國(guó)家監(jiān)察體制改革后，從審計(jì)機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)重建協(xié)同關(guān)系后的實(shí)踐來(lái)看，出現(xiàn)了一些問(wèn)題，具體如下：

第一，頂層制度設(shè)計(jì)中尚未出現(xiàn)“審-檢”協(xié)同的規(guī)劃安排。對(duì)于如何在具體的公益訴訟中建立協(xié)同關(guān)系，沒(méi)有建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。各地在“審-檢”協(xié)同的具體操作形式和操作細(xì)則方面存在明顯區(qū)別，在案件證據(jù)的收集、線索的移送標(biāo)準(zhǔn)、移送的流程等方面差異較大，這也是“審-檢”協(xié)同中出現(xiàn)問(wèn)題的重要原因。

第二，審計(jì)機(jī)關(guān)占據(jù)“審-檢”協(xié)同的實(shí)際主導(dǎo)地位。盡管部分檢察機(jī)關(guān)已開(kāi)始探索通過(guò)行政公益訴訟與審計(jì)機(jī)關(guān)重建新的協(xié)同機(jī)制，并在協(xié)同合作的推進(jìn)工作中顯得更加積極主動(dòng)，但雙方協(xié)同合作的范圍、內(nèi)容實(shí)際是由審計(jì)機(jī)關(guān)確定和主導(dǎo)，協(xié)同中最為關(guān)鍵的審計(jì)線索問(wèn)題移送亦是如此。作為法定的財(cái)經(jīng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)政府的財(cái)經(jīng)數(shù)據(jù)的篩查、核實(shí)，“任何經(jīng)濟(jì)行為的痕跡都會(huì)存于憑證、賬簿以及其他資料之中?！盵9]通過(guò)查找、過(guò)濾、分類(lèi)隱匿于財(cái)經(jīng)數(shù)據(jù)中的問(wèn)題線索，審計(jì)機(jī)關(guān)將超出其處理權(quán)限范疇的問(wèn)題線索移送至檢察機(jī)關(guān)。對(duì)于審計(jì)移送的標(biāo)準(zhǔn)，“審計(jì)機(jī)關(guān)形成了兩種做法，第一種達(dá)到刑事訴訟“事實(shí)清楚、證據(jù)充分”要求……第二種遵循審計(jì)移送標(biāo)準(zhǔn)以線索為標(biāo)準(zhǔn)，要求對(duì)‘線索移送’，而非對(duì)‘案件移送’，即要求存在能夠推測(cè)存在違法實(shí)施的可能性。”[9]比較的來(lái)看，第一種標(biāo)準(zhǔn)較為符合刑事訴訟的標(biāo)準(zhǔn)，有利于檢察機(jī)關(guān)展開(kāi)后續(xù)工作，但對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的操作難度較大。審計(jì)機(jī)關(guān)所注重的是對(duì)財(cái)政收支的合法性、合理性進(jìn)行審核，而財(cái)經(jīng)數(shù)據(jù)的背后是否存在其他權(quán)錢(qián)交易等問(wèn)題，并非審計(jì)機(jī)關(guān)稽查的重點(diǎn)。第二種標(biāo)準(zhǔn)則更加符合審計(jì)機(jī)關(guān)的操作標(biāo)準(zhǔn)，也便利于審計(jì)機(jī)關(guān)的移送工作，但將給檢察機(jī)關(guān)的后續(xù)取證工作帶來(lái)諸多問(wèn)題。由于在審計(jì)移送標(biāo)準(zhǔn)的選擇上，審計(jì)機(jī)關(guān)占據(jù)決定權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，檢察機(jī)關(guān)只能相對(duì)被動(dòng)的接受問(wèn)題線索的移送，這也是未來(lái)“審-檢”協(xié)同面臨的一個(gè)難題。

第三，協(xié)同的共享信息方面存在局限性。在“審-檢”協(xié)同實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)難以接觸到審計(jì)工作的底稿，而審計(jì)工作底稿是“審計(jì)人員在實(shí)施審計(jì)過(guò)程中形成的與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的記錄……并記錄與審計(jì)結(jié)論或者審計(jì)查出的問(wèn)題有關(guān)的所有事項(xiàng)?！盵10]審計(jì)工作底稿記錄了大量審計(jì)工作中的“沉在底層的信息”，[11]可以說(shuō)，“審計(jì)工作底稿是審計(jì)程序、審計(jì)證據(jù)的載體”[12]，也是編制審計(jì)報(bào)告的重要依據(jù)。未經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，審計(jì)機(jī)關(guān)通常不會(huì)將記錄審計(jì)工作的工作底稿與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行共享，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)很難接觸到與案件有關(guān)的原始審計(jì)數(shù)據(jù)，不利于案件證據(jù)的搜集，對(duì)“審-檢”協(xié)同的深層次發(fā)展造成了影響。

三、審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)關(guān)系的新探索

(一)審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)關(guān)系中的問(wèn)題回應(yīng)

對(duì)于審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系重塑后出現(xiàn)的問(wèn)題，可從以下幾個(gè)方面推進(jìn)問(wèn)題的解決：

第一，重新對(duì)審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)之間的協(xié)同合作關(guān)系進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)。在中央審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌下，審計(jì)署會(huì)同最高人民檢察院重新規(guī)劃雙方協(xié)同合作的制度設(shè)計(jì)。具體地說(shuō)，結(jié)合審計(jì)全覆蓋中公共資金審計(jì)、國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)、國(guó)有資源審計(jì)等，對(duì)檢察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)在公益訴訟方面的協(xié)同合作進(jìn)行統(tǒng)籌，對(duì)“審-檢”協(xié)同的基本內(nèi)容、協(xié)同范圍、具體流程等進(jìn)行規(guī)定，推進(jìn)審計(jì)全覆蓋和公益訴訟全覆蓋之間的有效貫通。

第二，探索和建立檢察機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)移送問(wèn)題和線索的提前介入制度。在全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立檢察機(jī)關(guān)聯(lián)絡(luò)處，并派駐專(zhuān)職檢察官，負(fù)責(zé)“審-檢”協(xié)同的具體銜接工作。派駐檢察官將對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)移送的問(wèn)題線索進(jìn)行初步篩選、分類(lèi)和審查，并根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作需要，在雙方一致同意的前提下，參與具體的審計(jì)監(jiān)督工作。

第三，關(guān)于審計(jì)工作底稿的查閱問(wèn)題?！皩徲?jì)工作底稿是審計(jì)程序、審計(jì)證據(jù)的載體”[12]，也是審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員記錄審計(jì)工作過(guò)程和審計(jì)證據(jù)的原始底稿?？梢哉f(shuō)，審計(jì)工作底稿是了解、掌握審計(jì)監(jiān)督工作具體情況的重要依據(jù)。為推進(jìn)“審檢協(xié)同”機(jī)制，在遵循國(guó)家相關(guān)保密原則的前提下，應(yīng)修改和完善有關(guān)審計(jì)工作底稿的公開(kāi)原則，允許檢察機(jī)關(guān)根據(jù)具體案件的辦案需要，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)底稿進(jìn)行查閱。如無(wú)特殊原因，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)準(zhǔn)允檢察機(jī)關(guān)提出的合理查閱申請(qǐng)。

(二)審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系重塑對(duì)行政公益訴訟制度的完善

行政公益訴訟的目的就在于通過(guò)對(duì)行政權(quán)的司法監(jiān)督，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益保護(hù)和行政權(quán)之間的平衡和互動(dòng)。如果審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系重塑僅限于移送審計(jì)線索亦或是“審-檢”之間的相互監(jiān)督，并不能完全發(fā)揮“審-檢”關(guān)系的功效。因此，應(yīng)在審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)關(guān)系重塑的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)和探究行政公益訴訟的功效。

依據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，行政公益訴訟的受案范圍采取了概括式和列舉式相組合的折衷立法方式，這表明行政公益訴訟的受案范圍并未完全封閉，仍處于發(fā)展之中。這種制度設(shè)計(jì)的根本原因在于，行政公益訴訟本質(zhì)上是以公共利益之保護(hù)為根本出發(fā)點(diǎn)，而公共利益的概念設(shè)定難以具體明確。那么，能否將行政機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的執(zhí)行納入行政公益訴訟受案范圍？預(yù)算執(zhí)行是指本級(jí)政府主管財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的機(jī)關(guān)以及其他預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，依據(jù)本級(jí)人大審查和批準(zhǔn)的年度財(cái)政預(yù)算在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中籌集、分配和使用財(cái)政資金的活動(dòng)和預(yù)算收支任務(wù)。政府預(yù)算的資金主要源自稅賦的征收，人民繳納的稅賦匯集成為政府預(yù)算資金的重要來(lái)源。作為全體國(guó)民的公共財(cái)資，政府不僅應(yīng)確保預(yù)算資金使用的合法性、合理性，還必須保障預(yù)算資金的用度符合社會(huì)公共利益。盡管在現(xiàn)行行政訴訟制度中，政府預(yù)算執(zhí)行沒(méi)有被列入行政公益訴訟的受案范圍，但檢察機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督并不違背行政公益訴訟制度的設(shè)立初衷。預(yù)算資金的執(zhí)行是社會(huì)利益分配的重要體現(xiàn)，自始至終地影響著公眾可能希望達(dá)到的生活狀態(tài)和社會(huì)成就，也影響著“社會(huì)不同階層中存在著的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和社會(huì)條件?！盵13]因此，預(yù)算執(zhí)行具有典型的公益性特征，這種公益性代表了一種“公意”，“公意包含著全體公民的共同利益，”[14]它代表了某種“各色公民……心中共同的東西，它代表了該社會(huì)所能做到的……最大集體滿足。”[15]這意味著政府對(duì)預(yù)算資金的支出不僅應(yīng)具有合法性和合理性，而且必須最大限度地促進(jìn)公共利益，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)中最多數(shù)人的福祉。由此可知，只有將預(yù)算執(zhí)行納入行政公益訴訟的受案范圍，才能對(duì)財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的公共利益進(jìn)行根本性的保障。

毋庸置疑，無(wú)論是對(duì)行政公益訴訟的推進(jìn)或是審計(jì)制度的發(fā)展來(lái)說(shuō)，將預(yù)算執(zhí)行納入行政公益訴訟的受案范圍，這樣做的好處是顯而易見(jiàn)的。首先，進(jìn)一步推動(dòng)行政公益訴訟制度的發(fā)展。鑒于整個(gè)行政權(quán)力體系都涉及到預(yù)算資金的使用，將預(yù)算執(zhí)行納入行政公益訴訟的受案范圍，就意味著整個(gè)行政權(quán)力體系都被納入了檢察監(jiān)督的視域中，極大地?cái)U(kuò)展了行政公益訴訟的發(fā)展空間。其次，有力地提升了審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性。在當(dāng)前的審計(jì)監(jiān)督工作中，審計(jì)機(jī)關(guān)的行政處罰、行政強(qiáng)制等制度設(shè)計(jì)都已無(wú)法滿足實(shí)踐的需求，審計(jì)問(wèn)責(zé)也面臨具體實(shí)施方面的難題，這些問(wèn)題都在一定程度上影響了審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性。預(yù)算執(zhí)行納入行政公益訴訟受案范圍后，這一現(xiàn)狀將得到明顯改變。通過(guò)“審-檢”協(xié)同，如果發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在預(yù)算執(zhí)行方面違法行使職權(quán)或不作為，導(dǎo)致國(guó)家利益或公共利益受到侵害的，檢察機(jī)關(guān)將依法提出檢察建議。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)整改的，檢察機(jī)關(guān)將依法啟動(dòng)行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行政公益訴訟進(jìn)入政府的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督領(lǐng)域，與審計(jì)機(jī)關(guān)之間形成深層次的監(jiān)督合力，有效保障和提升審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性。再次，“審-檢”協(xié)同的深化。從審計(jì)權(quán)與檢察權(quán)之間的關(guān)系來(lái)看，將預(yù)算執(zhí)行納入行政公益訴訟受案范圍，有利于在最大程度上實(shí)現(xiàn)雙方的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，“審-檢”之間的協(xié)同將對(duì)預(yù)算執(zhí)行方面的司法監(jiān)督發(fā)揮支撐性的作用。

綜上所述，國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系造成了深遠(yuǎn)影響，但也為審計(jì)權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系重塑提供了契機(jī)。伴隨著行政公益訴訟制度的開(kāi)展，新的“審-檢”關(guān)系已經(jīng)開(kāi)始探索和起步?！皩?檢”關(guān)系的重塑，不僅有利于提升對(duì)行政權(quán)的司法監(jiān)督，也將進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)審計(jì)制度的發(fā)展和完善。