農(nóng)村閑置耕地集約利用研究
——基于冀中平原地區(qū)XL 村調(diào)研

趙 響，王 敬，李宗瑤

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 公共管理學(xué)院行政管理系，050061，河北石家莊）

2019 年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》中提出，要嚴(yán)守1.2 億hm2（18 億畝）耕地紅線，全面落實(shí)永久基本農(nóng)田的特殊保護(hù)制度，鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力。到2020 年確保建成5 333 萬(wàn)hm2（8 億畝）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，因?yàn)榛巨r(nóng)田是確保糧食安全的最重要生產(chǎn)要素,必須通過(guò)制度來(lái)確保耕地的數(shù)量和質(zhì)量,為中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)[1]。鞏固發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村好形勢(shì)，發(fā)揮“三農(nóng)”壓艙石作用，為有效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)贏得主動(dòng)，為確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定、如期實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)奠定基礎(chǔ)[2]。

隨著經(jīng)濟(jì)與城市化進(jìn)程的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性逐漸降低，且由于城鄉(xiāng)收入的差異，農(nóng)村出現(xiàn)越來(lái)越多的閑置耕地，嚴(yán)重影響我國(guó)的糧食安全和農(nóng)村的穩(wěn)定。我國(guó)土地資源稀缺，尤其是耕地資源，在不到世界10%的耕地上，承載著世界22%的人口，人多地少矛盾極為尖銳和突出，然而近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)耕地閑置問(wèn)題普遍存在[3]。研究和解決農(nóng)村土地閑置問(wèn)題刻不容緩，越來(lái)越多的學(xué)者對(duì)此開(kāi)展了研究，但多是對(duì)閑置土地的宏觀研究，針對(duì)農(nóng)村閑置土地的微觀研究較少。其研究多集中在兩個(gè)方向:一是宏觀上對(duì)農(nóng)村耕地閑置現(xiàn)狀、引發(fā)的問(wèn)題、原因和對(duì)策建議。孫悅以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為目的，探討總結(jié)了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地閑置現(xiàn)狀，指出農(nóng)村土地閑置可能引發(fā)的一系列問(wèn)題，分析其原因，結(jié)合近年來(lái)國(guó)內(nèi)解決農(nóng)村土地閑置問(wèn)題的成功經(jīng)驗(yàn)，最終提出解決我國(guó)農(nóng)村土地閑置問(wèn)題的對(duì)策，以期對(duì)解決農(nóng)村土地閑置問(wèn)題提供解決方案，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)。[4]二是對(duì)微觀具體個(gè)案進(jìn)行研究，尤其是對(duì)解決閑置土地問(wèn)題取得較大成功地區(qū)的案例研究。何佳樂(lè)等以雙龍灣鎮(zhèn)龍駒村的運(yùn)作實(shí)踐為例，通過(guò)了解龍駒村區(qū)位和自然條件、區(qū)域環(huán)境、農(nóng)村閑置土地資源的分布情況、閑置原因、土地利用的意愿和訴求及閑置土地有效激活利用的現(xiàn)狀，為編制土地規(guī)劃提供基礎(chǔ)支撐。[5]然而，每個(gè)地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人文都有其特殊性，造成農(nóng)村耕地閑置的具體原因也各不相同。

本文以XL 村為例，試圖探討并研究冀中平原地區(qū)耕地閑置問(wèn)題。XL 村處于河北省冀中平原腹地，耕地面積約200 hm2，全村共有2 500 人，農(nóng)業(yè)種植類型豐富（梨、葡萄、山楂等），農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展迅速，村民在農(nóng)忙時(shí)節(jié)務(wù)農(nóng)；且村內(nèi)和附近村莊工廠較多，村民在農(nóng)閑時(shí)節(jié)務(wù)工，形成典型的“半耕半工”模式。近年來(lái)，由于現(xiàn)代化進(jìn)程加快，XL 村耕地閑置問(wèn)題日益嚴(yán)重，且耕地閑置的原因復(fù)雜多樣，相比于其他村莊具有特殊性；因此以XL 村作為研究的典型例證，對(duì)耕地閑置及實(shí)現(xiàn)耕地合理利用問(wèn)題展開(kāi)研究。

1 XL 村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及耕地閑置的現(xiàn)狀

1.1 XL 村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)概況

XL 村地處冀中平原腹地，位于滹沱河流域、太行山以東，地勢(shì)平坦開(kāi)闊，基礎(chǔ)設(shè)施完善，人均收入6 000元。XL 村屬溫帶大陸性季風(fēng)氣候，年平均氣溫13.3 ℃，相對(duì)濕度為60%～80%，年平均降水量414.3 mm,全年日照2 532 h,氣溫日較差、年較差較大，寒暖交替、干濕相間、四季分明、熱量充足、雨熱同期，適合各種農(nóng)作物的生長(zhǎng)。該村所產(chǎn)的鴨梨成為全國(guó)首個(gè)專屬馳名商標(biāo)，山楂、葡萄獲批地理標(biāo)志證明商標(biāo)。根據(jù)2019 年XL 村委會(huì)統(tǒng)計(jì)，XL 村共有耕地200 hm2，村民共2 500人，以種植梨樹、葡萄為主，玉米、小麥為輔。

1.2 XL 村耕地閑置的現(xiàn)狀

XL 村，地處冀中平原腹地，農(nóng)業(yè)發(fā)展較為迅速，經(jīng)濟(jì)狀況良好，歷史悠久，村莊內(nèi)外部公路遍布，交通便利，2019 年被政府評(píng)選為小康村。但近年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，XL 村出現(xiàn)了大量被閑置的耕地。因此在耕地閑置問(wèn)題的研究上，XL 村為典型代表，且XL 村耕地閑置原因來(lái)自多方面，相比周邊各村情況較為復(fù)雜。在XL 村東西兩個(gè)方位都有不同程度的耕地閑置現(xiàn)象，但兩個(gè)方位具體情況不同：東部的土壤質(zhì)地為黏質(zhì)土（俗稱“膠泥土”），土壤貧瘠，產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)效益低，且附近養(yǎng)殖場(chǎng)較多，被圍圈的土地不進(jìn)行種植，養(yǎng)殖場(chǎng)附近土地受光率低，農(nóng)作物減產(chǎn)；西部土地的質(zhì)地則為壤土，由于倒春寒，西部受凍害嚴(yán)重。近年來(lái)，由于各種原因，XL 村撂荒耕地約為80 hm2。

2 XL 村耕地閑置的主要原因

2.1 耕地質(zhì)量與自然氣候

近年來(lái)，XL 村農(nóng)業(yè)產(chǎn)出低效，農(nóng)民種地積極性下降，導(dǎo)致很多耕地被閑置甚至荒廢。造成這種現(xiàn)象，主要有兩方面的原因：一是耕地質(zhì)量較差，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量低。農(nóng)民為了追求產(chǎn)量，過(guò)度使用化肥、農(nóng)藥，沒(méi)有科學(xué)翻耕和種植，導(dǎo)致土質(zhì)質(zhì)量較差，由于缺少對(duì)農(nóng)村科學(xué)種植的有效引導(dǎo)，農(nóng)民不懂得休耕輪作，很多土地已經(jīng)不能種出優(yōu)質(zhì)的農(nóng)作物。二是自然災(zāi)害頻發(fā)。農(nóng)村出現(xiàn)的自然災(zāi)害主要有低溫凍害、冰雹、病蟲害等，農(nóng)民防御災(zāi)害意識(shí)薄弱，導(dǎo)致農(nóng)作物大量減產(chǎn)，由于考慮到時(shí)間成本，農(nóng)民不得不放棄土地，外出務(wù)工。

案例1：2020 年4 月由于天氣變化無(wú)常，溫度不穩(wěn)定，夜間發(fā)生了倒春寒（凍害）和冰雹災(zāi)害，造成當(dāng)?shù)仄咸选⒗?、桃、杏等減產(chǎn)，小麥大面積倒伏，農(nóng)作物遭受毀滅性重創(chuàng)，大幅減產(chǎn)，家家戶戶幾乎絕收，大面積的果樹不得不荒棄，農(nóng)民沒(méi)有了土地收入，紛紛到附近工廠上班或者外出務(wù)工。

從以上案例可以看出：天氣多變、自然災(zāi)害頻發(fā)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活都破壞極大，越來(lái)越多的農(nóng)民選擇務(wù)工，從而耕地閑置越來(lái)越嚴(yán)重。只有對(duì)農(nóng)民加強(qiáng)科學(xué)種植的有效引導(dǎo)，保證土地質(zhì)量，同時(shí)提高防御災(zāi)害能力和應(yīng)急管理能力，才能夠提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，保證農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

2.2 城鎮(zhèn)化與外出務(wù)工

近年來(lái)，XL 村出現(xiàn)了大面積的耕地撂荒現(xiàn)象，且分布于村莊的各個(gè)方位。耕地撂荒是指因?yàn)槟承┰?，農(nóng)民將承包的耕地完全閑置，不繼續(xù)耕種農(nóng)作物，任其荒蕪。荒棄土地是對(duì)土地資源的浪費(fèi)，導(dǎo)致土壤肥力下降，農(nóng)業(yè)投入浪費(fèi)，土地基礎(chǔ)資源的價(jià)值得不到體現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境衰退。據(jù)統(tǒng)計(jì)，XL 村土地撂荒達(dá)40%以上，造成撂荒的原因主要有：一是城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，勞務(wù)輸出多,年輕人不種地；二是務(wù)農(nóng)機(jī)會(huì)成本高，種地比較效益低，務(wù)工的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于務(wù)農(nóng)的收入，耕地邊際化。根據(jù)對(duì)XL 村的調(diào)查、訪談，存在完整和零散的撂荒耕地80 hm2左右，分布于村莊各個(gè)方位。

案例2：趙某，男，23 歲，有土地0.33 hm2，2020 年3 月前往深圳打工，常年在外，僅在農(nóng)忙時(shí)節(jié)才回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，形成了典型的“半耕半工”模式。村中幾乎每個(gè)家庭都是這種情況，年輕人外出打工，老年人在家務(wù)農(nóng)。趙某0.33 hm2土地，種植葡萄0.13 hm2，荒棄0.2 hm2。趙某的父母說(shuō)：“現(xiàn)在農(nóng)藥、化肥、雇工都很貴，地里結(jié)出果子賣得卻很便宜，種地?zé)o法養(yǎng)家糊口啊?！?/p>

從以上案例可以看出，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，生活支出逐漸變大，務(wù)農(nóng)不足以應(yīng)付生活開(kāi)支，選擇外出務(wù)工的農(nóng)民尤其是年輕人越來(lái)越多，“半耕半工” 模式已經(jīng)成為常態(tài)，留在農(nóng)村的老年人無(wú)力承擔(dān)繁重的農(nóng)活；再加上農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低，種地收益太低，大大削減了農(nóng)民種地的積極性。

2.3 農(nóng)戶家庭因素的影響

農(nóng)民穩(wěn)，則國(guó)家穩(wěn)；農(nóng)業(yè)發(fā)展，則國(guó)家發(fā)展。新時(shí)代農(nóng)村的發(fā)展，仍需重視處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。中國(guó)農(nóng)村的土地制度是以家庭為單位的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這就決定了農(nóng)村耕地的決策單位是家庭，農(nóng)戶的家庭特征對(duì)農(nóng)村閑置耕地有重要的影響[6]。農(nóng)戶的家庭影響因素主要包括農(nóng)民的年收入、企業(yè)的發(fā)展、農(nóng)用地的種植類型、家庭成員的文化教育程度、務(wù)農(nóng)人員比例、家庭人員健康程度、農(nóng)村男女繼承觀念等。

案例3：張某，男，村民，52 歲，在訪談中張某介紹，“我個(gè)人愛(ài)好搞養(yǎng)殖，有3 個(gè)養(yǎng)豬棚、1 個(gè)養(yǎng)牛棚，農(nóng)地里邊種上了楊樹、玉米,剩下的來(lái)搞養(yǎng)殖。我有兩個(gè)兒子，都已經(jīng)成家，大兒子在本村電力公司上班，大兒媳在鄰村的縫紉機(jī)廠做衣服加工，只是在農(nóng)忙時(shí)節(jié)幫家里的忙。小兒子因讀大學(xué)畢業(yè)后留在了天津國(guó)企工作，定居天津，打算把我和老伴接過(guò)去安度晚年。咱農(nóng)民啊，就離不開(kāi)這片土地呀，等著老了，喪失勞動(dòng)能力了再進(jìn)城吧?！?/p>

從以上案例了解到，造成農(nóng)村耕地閑置的家庭因素很多，有農(nóng)用地類型多樣化、務(wù)農(nóng)人員少、文化程度高的子女進(jìn)入城市、喪失勞動(dòng)能力等。只有合理地處理好這些因素，保障耕地的流轉(zhuǎn)、出租、轉(zhuǎn)租，健全土地流轉(zhuǎn)制度，才能使閑置耕地得到更好的利用。

3 實(shí)現(xiàn)閑置耕地有效利用的建議

3.1 政府應(yīng)加大整治力度

政府制定對(duì)閑置土地合理利用的土地政策，運(yùn)用行政與財(cái)政手段和措施，隨時(shí)觀測(cè)和洞察市場(chǎng)變化，政府有關(guān)部門可以利用GPS、GIS 等現(xiàn)代化信息手段對(duì)土地使用狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)，適時(shí)調(diào)整規(guī)劃措施，以便及時(shí)對(duì)土地進(jìn)行現(xiàn)代化治理，最大限度解決耕地閑置問(wèn)題[7]。政府對(duì)于閑置一年以上的耕地取消各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)給需要土地的農(nóng)民。政府加大對(duì)農(nóng)業(yè)和耕地的補(bǔ)貼，對(duì)閑置耕地取消補(bǔ)貼，讓農(nóng)民的利益得到切實(shí)的維護(hù)和保證，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

3.2 推廣高效種植的農(nóng)業(yè)模式

發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì)，因地制宜發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。目前，冀中農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，但發(fā)展前景廣闊。充分利用閑置耕地，建立農(nóng)村農(nóng)業(yè)合作社，應(yīng)用先進(jìn)的機(jī)器設(shè)備，實(shí)現(xiàn)滴灌、施肥自動(dòng)化，發(fā)展新品種葡萄種植，增強(qiáng)抵抗預(yù)防自然災(zāi)害的能力，采用先進(jìn)技術(shù)等發(fā)展高效特色農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效益，這是對(duì)傳統(tǒng)耕作模式的創(chuàng)新。推廣優(yōu)良經(jīng)濟(jì)作物和種植高效經(jīng)濟(jì)作物，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的積極性[8]。

3.3 促進(jìn)耕地的流轉(zhuǎn)，避免資源浪費(fèi)

完善我國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，采取一定的措施加快對(duì)閑置耕地的流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)化流轉(zhuǎn)流程，建立多樣化的流轉(zhuǎn)模式，提供一個(gè)良好的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)。及時(shí)公布一些閑置耕地亟須流轉(zhuǎn)的信息，建立多種信息傳播渠道，讓農(nóng)民能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地了解到耕地流轉(zhuǎn)的信息[9]。鼓勵(lì)農(nóng)民建立合理規(guī)模的農(nóng)業(yè)合作社、養(yǎng)殖場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、租賃等形式的土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)形式多元化。

3.4 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指導(dǎo)，培育新型職業(yè)農(nóng)民

政府加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，增加科技投入，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)技術(shù)方面的專家、學(xué)者來(lái)農(nóng)村指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，開(kāi)展農(nóng)業(yè)技術(shù)交流，讓農(nóng)民學(xué)習(xí)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)知識(shí)，提高農(nóng)業(yè)技術(shù)水平?，F(xiàn)今懂農(nóng)業(yè)技術(shù)知識(shí)的農(nóng)民較少，缺少先進(jìn)技術(shù)來(lái)解決農(nóng)業(yè)發(fā)展中的問(wèn)題，造成農(nóng)業(yè)發(fā)展陷入困境，耕地被迫閑置。為解決該問(wèn)題，政府必須加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，通過(guò)科技投入，提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技水平，通過(guò)組織宣傳講座，培育新型職業(yè)農(nóng)民[10]。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，耕地閑置問(wèn)題日益增多，產(chǎn)生的原因復(fù)雜多變，治理阻力很大，一直沒(méi)有得到有效的改善和解決。通過(guò)以鄉(xiāng)村振興為視角對(duì)XL 村土地閑置問(wèn)題進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)XL 村土地閑置問(wèn)題相比于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)具有特殊性，每個(gè)地區(qū)耕地閑置情況也不盡相同，造成XL 村耕地閑置的主要原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、自然災(zāi)害、種植農(nóng)產(chǎn)品機(jī)會(huì)成本高、家庭自身特征等。耕地閑置問(wèn)題日益嚴(yán)峻，而閑置耕地的治理不能僅靠政府，需要政府、社會(huì)、農(nóng)戶聯(lián)合起來(lái)，尋找符合國(guó)情的對(duì)策，共同解決問(wèn)題。土地是農(nóng)民的根，只有解決好土地問(wèn)題，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民致富，共享美好和諧生活。