農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的檔案管理

李樸文，趙甜香

（1.云南省農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校澄江市分校，云南澄江 652500；2.澄江市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站，云南澄江 652500）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案是貫徹落實(shí)黨和國家農(nóng)村土地承包法律政策的重要?dú)v史見證，是廣大基層干部和農(nóng)民群眾實(shí)施土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證實(shí)踐活動的真實(shí)記錄，是依法落實(shí)和維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的重要依據(jù)。隨著土地確權(quán)工作進(jìn)入尾聲，按照統(tǒng)一的制度規(guī)范，收集整理一套完整的，能客觀反映農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的文字、圖表、聲像、數(shù)據(jù)、實(shí)物等各種形式的檔案資料成為當(dāng)前土地確權(quán)工作的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

一、土地確權(quán)檔案管理現(xiàn)狀

（一）工作開展情況

澄江市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理工作共涉及6個鎮(zhèn)（街道）、40個村委會（社區(qū)）、354個村民小組，耕地面積1.66萬hm2（全國第二次農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)），本次確權(quán)調(diào)查登記承包地面積1.74萬hm2，共登記確權(quán)承包地212 129塊，涉及農(nóng)戶44 799戶，農(nóng)業(yè)人口14萬人多。歸檔詳細(xì)內(nèi)容目錄有：戶主聲明書、承包方調(diào)查表、承包地塊調(diào)查表、公示無異議聲明書、農(nóng)村土地承包合同、頒證申請書、登記薄、承包地塊示意圖、歸戶表、指界通知書、農(nóng)戶身份證明材料（身份證、戶口簿復(fù)印件）、權(quán)屬來源證明材料（二輪承包臺賬、遺失證明）等，檔案裝盒為5戶1盒。在工作過程中認(rèn)真核對紙質(zhì)數(shù)據(jù)資料與匯交到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的電子數(shù)據(jù)資料，確保數(shù)據(jù)庫與紙質(zhì)資料的一致性。

通過努力，全市的電子檔案數(shù)據(jù)于2019年1月24日通過了澄江市驗(yàn)收，2019年3月28日通過了玉溪市驗(yàn)收，2019年4月10日通過了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的質(zhì)量檢測，完成了第一階段的電子檔案數(shù)據(jù)匯交工作。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定

全市自2015年9月開展土地確權(quán)工作以來，一直執(zhí)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家檔案局《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理辦法》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2014]12號）文件相關(guān)規(guī)定，按辦法要求收集整理相關(guān)確權(quán)檔案資料。2017年，玉溪市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、玉溪市檔案局印發(fā)了《玉溪市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案整理規(guī)范》（玉農(nóng)發(fā)[2017]58號）文件，結(jié)合該文件精神澄江市制訂出臺了《澄江縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證歸檔材料范圍說明》，進(jìn)一步明確了市確權(quán)辦、鎮(zhèn)確權(quán)辦、村委會（社區(qū)）、正元公司（測繪公司）相關(guān)部門的確權(quán)檔案歸檔范圍，并做了詳細(xì)安排。完善了按文件規(guī)定處理確權(quán)檔案的歸檔程序和方法，明確了各單位的工作職責(zé)。

（三）健全體系、指導(dǎo)規(guī)范

一是緊扣確權(quán)工作的每一個環(huán)節(jié)、每一個節(jié)點(diǎn)，注重分級抓好檔案收集和歸檔，做到各門類檔案應(yīng)收盡收、應(yīng)歸盡歸，建立健全市、鎮(zhèn)（街道）、村三級檔案管理體系。澄江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)對確權(quán)工作中形成的檔案進(jìn)行全面的收集整理，建立全市確權(quán)檔案數(shù)據(jù)庫；各鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)對承包地入戶審核、確權(quán)糾紛調(diào)解、經(jīng)營權(quán)證發(fā)放登記等檔案的收集整理；村級對土地確權(quán)過程中的農(nóng)戶簽字確認(rèn)合同、照片等檔案進(jìn)行收集整理。二是澄江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局按照確權(quán)檔案規(guī)范要求，第一時間對測繪公司工作人員、各鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）檔案負(fù)責(zé)人員進(jìn)行了系統(tǒng)培訓(xùn)，對確權(quán)工作中文件材料的收集范圍、形成質(zhì)量、整理方法和檔案安全保管等方面的知識進(jìn)行詳細(xì)講解，并經(jīng)常深入基層跟蹤指導(dǎo)，確保確權(quán)檔案內(nèi)容真實(shí)有效、信息齊全完整、整理符合規(guī)范。

（四）嚴(yán)格要求、規(guī)范整理

一是要求鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）必須及時收集確權(quán)工作所需的所有文件材料，最大限度地避免散失，確保檔案的齊全完整；二是要求測繪公司對已辦理完畢需歸檔的文件材料，必須及時規(guī)范整理歸檔，同時要求全方位檢查，避免錯誤或遺漏，對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行全面的糾正和補(bǔ)充，嚴(yán)格控制檔案資料差錯率；三是嚴(yán)把檔案材料形成質(zhì)量，所有歸檔的文件材料必須是原件，字跡工整、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、圖樣清晰；四是所有歸檔的文件材料必須手續(xù)完備，簽字、蓋章、日期等齊全規(guī)范；五是所有簽字必須要用黑色水筆，不得打印，公示圖不得用易褪色材料打??；照片、聲像及其他非紙質(zhì)檔案要配以相應(yīng)的目錄和文字說明，并確保載體有效。

（五）認(rèn)真指導(dǎo)鎮(zhèn)（街道）確權(quán)辦工作

在工作過程中，市確權(quán)辦嚴(yán)格按照《澄江縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證歸檔材料范圍說明》對各鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行認(rèn)真指導(dǎo)、督導(dǎo)、檢查、驗(yàn)收等工作。目前各鎮(zhèn)（街道）確權(quán)辦負(fù)責(zé)的檔案資料除龍街街道、陽宗鎮(zhèn)尚未驗(yàn)收外，其余4個鎮(zhèn)（街道）確權(quán)辦的紙質(zhì)資料已經(jīng)通過市級驗(yàn)收。

二、存在的主要問題

（一）矛盾糾紛多，工期長

農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作是在二輪土地延包臺賬、土地承包經(jīng)營權(quán)證書、合同等原始檔案資料的基礎(chǔ)上開展。從1983年土地承包至今已經(jīng)有37年的時間，因土地承包引發(fā)的各種糾紛矛盾眾多，各鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、小組在解決這37年發(fā)生的矛盾糾紛時，執(zhí)行政策不統(tǒng)一、不規(guī)范，給確權(quán)基礎(chǔ)檔案的收集整理造成了很多困難。全市自2015年啟動該項(xiàng)工作以來，已經(jīng)歷經(jīng)5年時間，開展工期過長，在此過程中，市、鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)多次更換，一定程度上也影響了對確權(quán)檔案工作的重視程度。從目前全市反映的情況來看，很多地方存在土地承包關(guān)系信息不清、資料不全，直接影響了工作的開展。

（二）檔案資料收集不全

從目前的情況看，鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、小組對檔案資料收集、管理重視不夠，相關(guān)資料檔案收集不完整。截至2019年12月，仍有個別農(nóng)戶的身份證、戶口簿復(fù)印件沒有按規(guī)定上交，一些農(nóng)戶承包合同尚未簽定。

（三）質(zhì)量檢測雖然通過，但仍存在隱患

2019年4月10日，全市土地確權(quán)數(shù)據(jù)通過國家質(zhì)量檢測，標(biāo)志著澄江市確權(quán)電子檔案數(shù)據(jù)已經(jīng)成功通過國家驗(yàn)收，下一步工作將把紙質(zhì)檔案的歸檔整理作為重點(diǎn)工作。但在實(shí)際頒證過程中，農(nóng)戶的姓名、身份證、承包地塊等各種信息時有錯誤發(fā)生，正元公司也不斷地進(jìn)行各種修改。如果修改的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)沒有及時進(jìn)入土地確權(quán)數(shù)據(jù)庫，將會給土地確權(quán)工作結(jié)束后的管理帶來極大的隱患。

（四）林地與承包地檔案互相沖突，矛盾難以解決

在全市開展土地確權(quán)的過程中，承包地與林地沖突是一直影響、制約土地確權(quán)工作正常開展的重要因素，受此影響，全市確權(quán)工作進(jìn)展極為緩慢。目前全市的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》僅發(fā)放了沒有林地沖突的農(nóng)戶，有林地沖突農(nóng)戶的證書尚未下發(fā)，從而引起一些村民的擔(dān)心和不滿，大批群眾不斷到市確權(quán)辦上訪，已經(jīng)成為全市農(nóng)村工作的極不穩(wěn)定因素。究其原因，主要是群眾或村組干部都認(rèn)為有些承包地是在林地劃定之前就一直耕種至今的，他們并不認(rèn)可澄江市林業(yè)和草原局關(guān)于公益林和退耕還林地的劃分結(jié)果，堅(jiān)決要求把他們耕種的承包地確權(quán)給他們。而公益林和退耕還林又是政策紅線，大家都不敢觸碰，擔(dān)心以后被問責(zé)或因此獲刑。目前玉溪市各區(qū)（縣）均已基本頒發(fā)完《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，但澄江市還在構(gòu)思妥善處理這個難題的方法。這個問題不解決，土地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)不到群眾手中，土地確權(quán)檔案收集、整理、歸檔等工作也無法結(jié)束。

（五）檔案移交存在困難

根據(jù)《玉溪市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案整理規(guī)范》（玉農(nóng)發(fā)[2017]58號）文件規(guī)定，檔案通過驗(yàn)收的，縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村局要在承包地確權(quán)登記頒證整體工作驗(yàn)收合格后60 d內(nèi)，將一套完整、規(guī)范的紙質(zhì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案原件和與之一一對應(yīng)的符合檔案館格式要求的電子檔案、確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫等，按規(guī)定辦理檔案移交手續(xù)，移交同級國家綜合檔案館保存。由于土地問題情況錯綜復(fù)雜，涉及農(nóng)戶眾多，部分農(nóng)戶因?yàn)橥恋丶m紛等原因扣留合同，在土地確權(quán)過程中不進(jìn)行承包合同的簽訂，導(dǎo)致部分合同無法收集；資料收集不齊全，不能如期進(jìn)行驗(yàn)收，檔案移交則無法進(jìn)行。

（六）紙質(zhì)檔案電子掃描還未開始

根據(jù)《玉溪市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案整理規(guī)范》要求，紙質(zhì)檔案要完成原文掃描工作。該項(xiàng)工作由于受各種因素影響，市、鎮(zhèn)（街道）及農(nóng)戶的戶檔資料尚未整理完成，還處于各種資料收集整理過程中，還未進(jìn)行掃描工作。

三、對策建議

（一）按規(guī)范要求開展工作

想盡一切辦法請各級領(lǐng)導(dǎo)重視土地確權(quán)檔案管理工作，掌握農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理工作中存在的困難，采取行之有效的辦法解決實(shí)際工作中存在的問題，市、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、組從事檔案收集整理的相關(guān)工作人員，各司其職，各負(fù)其責(zé)，按照《玉溪市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案整理規(guī)范》要求，完成檔案整理歸檔工作。

（二）健全體系跟蹤服務(wù)，抓好“兩個重點(diǎn)”

一是要抓好建立健全三級檔案資源體系這個重點(diǎn)。檔案資源建設(shè)是承包地確權(quán)檔案工作的基礎(chǔ)性工作，是服務(wù)農(nóng)村改革和發(fā)展的前提。市級確權(quán)辦要緊扣承包地確權(quán)工作的每一個環(huán)節(jié)，每一個節(jié)點(diǎn)，注重分級抓好檔案收集和歸檔，做到各門類檔案應(yīng)收盡收、應(yīng)歸盡歸，建立市、鎮(zhèn)、村三級檔案資源體系，要形成以市確權(quán)辦為主，鎮(zhèn)、村各有側(cè)重的三級檔案資源體系。

二是要抓好檔案指導(dǎo)服務(wù)這個重點(diǎn)。市檔案局要把提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的檔案服務(wù)作為做好土地確權(quán)檔案工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，要第一時間對測繪公司工作人員、各鎮(zhèn)（街道）農(nóng)經(jīng)站及各村（社區(qū)）檔案人員進(jìn)行培訓(xùn)，對確權(quán)工作中文件材料的收集范圍、形成質(zhì)量、整理方法和檔案安全保管等方面的知識進(jìn)行講解，確保農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證檔案管理工作規(guī)范有序開展。在確權(quán)工作推進(jìn)過程中，檔案局業(yè)務(wù)科室同志要深入鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、組一線，從源頭上了解確權(quán)工作中形成哪些有價值的文件材料必須要收集；在檔案整理過程中，要到基層現(xiàn)場進(jìn)行指導(dǎo)。

（三）加強(qiáng)督導(dǎo)，強(qiáng)化檢查，實(shí)行“三個同步”

一是計(jì)劃要同步。市政府要下發(fā)實(shí)施意見，要將檔案工作作為一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容同步安排。

二是布置要同步。市確權(quán)辦已經(jīng)下發(fā)《澄江市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證歸檔材料范圍說明》，明確了檔案檢查驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，并對各鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、測繪公司收集承包地確權(quán)歸檔資料范圍做出說明，提出要求，做到檔案收集整理，立卷完整、分類準(zhǔn)確，確保土地確權(quán)成果資料管理工作規(guī)范化。

三是落實(shí)要同步。市政府要組織召開承包地確權(quán)和檔案工作領(lǐng)導(dǎo)小組會議，研究解決工作中的具體問題，要求經(jīng)費(fèi)、督導(dǎo)、考核同步落實(shí)到位，形成有效的檔案工作運(yùn)行機(jī)制。在安排承包地確權(quán)工作經(jīng)費(fèi)時要同步安排檔案工作經(jīng)費(fèi)，納入本級財政預(yù)算，為各鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）提供檔案工作經(jīng)費(fèi)保障。

（四）統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范整理，做到“四個堅(jiān)持”

一是要堅(jiān)持文件材料收集齊全完整。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證形成的檔案資料來源廣泛、內(nèi)容豐富、載體多樣、數(shù)量眾多。為此，收集資料時要做到齊全完整，這是檔案資料來源的第一步，也是十分重要的環(huán)節(jié)。要嚴(yán)格按照省、市相關(guān)要求，結(jié)合澄江市實(shí)際，要求土地確權(quán)工作中形成的有保存利用價值的文件材料、聲像實(shí)物都必須及時收集歸檔，重要文件材料的歷次修改稿必須保留，做到“應(yīng)收盡收”。

二是要堅(jiān)持文件材料形成質(zhì)量符合要求。按照檔案管理規(guī)范化的要求，要嚴(yán)把檔案材料形成質(zhì)量。

三是要堅(jiān)持檔案整理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)一。整理是否規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系到今后查閱利用能否方便高效，根據(jù)檔案整理規(guī)范流程，分門別類地做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記檔案綜合管理類、確權(quán)登記頒證類、糾紛調(diào)處類以及特殊載體類的整理。

四是要堅(jiān)持檔案實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一保管。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記檔案是一項(xiàng)很重要的民生檔案，必須由檔案形成單位集中保存，科學(xué)管理，不得分散。市確權(quán)辦的確權(quán)登記類檔案通過驗(yàn)收后60 d內(nèi)要移交市檔案館；鎮(zhèn)（街道）級土地確權(quán)檔案統(tǒng)一存放各鎮(zhèn)（街道）檔案室；村（社區(qū)）級土地確權(quán)檔案如果村保管條件有限，可以確定統(tǒng)一由鎮(zhèn)（街道）代為保管，存放各鎮(zhèn)（街道）檔案室。

（五）嚴(yán)格要求、強(qiáng)力推進(jìn)，做到“五個及時”

一是文件材料及時收集。要及時收集文件材料，能夠最大限度地避免文件材料的散失，尤其是權(quán)屬發(fā)生變化時，應(yīng)及時補(bǔ)充變更材料和原始記錄，要求鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）土地確權(quán)過程中的每個時間段的文件材料必須及時收集，確保檔案的齊全完整。

二是檔案整理及時跟進(jìn)。為確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理工作與土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作同步推進(jìn)，鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）要抽調(diào)專門人員、協(xié)調(diào)各方力量，將工作進(jìn)行分解，對已辦理完畢需歸檔的文件材料應(yīng)及時規(guī)范整理歸檔。

三是發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。檔案質(zhì)量是第一生命，在整理檔案過程中，要進(jìn)行多次復(fù)查，查找錯誤和遺漏，對發(fā)現(xiàn)的問題要進(jìn)行全面的糾正和補(bǔ)缺補(bǔ)差，嚴(yán)格控制檔案資料差錯，保證土地確權(quán)檔案整理的質(zhì)量和效果。

四是與檔案館及時銜接。土地確權(quán)檔案整理必須符合進(jìn)館要求，市確權(quán)辦要第一時間與檔案館進(jìn)行對接，對接過程中存在問題要根據(jù)進(jìn)館要求進(jìn)行調(diào)整。

五是驗(yàn)收結(jié)束及時移交。承包地確權(quán)檔案整理結(jié)束后，市確權(quán)辦要將組織開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證建檔驗(yàn)收，驗(yàn)收后60 d內(nèi)要將全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證紙質(zhì)檔案和確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫及電子文件等移交至市級檔案館保存。