加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系

文_呂 品

黨的十八大以來，黨中央從事關(guān)黨長期執(zhí)政和國家長治久安的戰(zhàn)略高度，統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得全方位成就。2021年中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》明確要求到2025年，黨內(nèi)法規(guī)體系更加完善，可見黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)工作任重道遠(yuǎn)。全黨應(yīng)當(dāng)以高度的思想自覺和政治自覺，完善黨內(nèi)法規(guī)體系頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，提高黨內(nèi)法規(guī)的制定水平，全方位推進(jìn)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)。

一、如期建成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)各項(xiàng)工作取得突破性進(jìn)展，基本形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，全黨日益形成“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度，法度必求完備”的共識。

堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作的計(jì)劃性、協(xié)調(diào)性。2013年、2018年連續(xù)出臺中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要，明確了不同時期黨內(nèi)法規(guī)制定工作的任務(wù)書、路線圖、時間表。2016年出臺的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）對加強(qiáng)新形勢下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出明確要求，作出統(tǒng)籌部署。從黨的代表大會到黨的中央全會，再到2016年召開的黨的歷史上第一次全國黨內(nèi)法規(guī)專門性工作會議都從全局和戰(zhàn)略高度，對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)，為形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系奠定了良好基礎(chǔ)。

出臺一大批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、引領(lǐng)性的黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)體系框架基本形成。黨中央針對全黨全軍全國重大問題，及時制定修訂146部中央黨內(nèi)法規(guī)，占現(xiàn)行有效中央黨內(nèi)法規(guī)總數(shù)的69.5%，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面黨內(nèi)法規(guī)制度的全覆蓋。截至2021年5月，中央黨內(nèi)法規(guī)共210部，部委黨內(nèi)法規(guī)共162部，地方黨內(nèi)法規(guī)共3210部。（“開辟新時代依規(guī)治黨新境界——黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成就綜述”，《人民日報(bào)》2021年6月17日）這些黨內(nèi)法規(guī)的制定修改工作使黨的各方面制度更加成熟、更加定型，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的與時俱進(jìn)，提高了管黨治黨水平。

規(guī)范開展黨內(nèi)法規(guī)清理和備案審查工作，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度統(tǒng)一性權(quán)威。構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要協(xié)同推進(jìn)立改廢釋工作。2012—2014年、2019年，在全黨范圍內(nèi)先后進(jìn)行兩次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。在集中清理的基礎(chǔ)上，有針對性地對特定領(lǐng)域、特定范圍內(nèi)的黨規(guī)進(jìn)行專項(xiàng)清理，例如2018年廢止3件、修改35件中央黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件，確保了機(jī)構(gòu)改革依法依規(guī)推進(jìn)。建立健全從中央到省市縣的備案審查工作體系，截至2021年4月，各地區(qū)各部門向黨中央報(bào)備黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件3.2萬多件、發(fā)現(xiàn)和處理“問題文件”近1400件。（同上）連續(xù)開展的黨內(nèi)法規(guī)清理和規(guī)范推進(jìn)的備案審查工作，是確認(rèn)黨規(guī)效力、解決相關(guān)黨規(guī)沖突的有效方法，對實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威高效具有重要意義。

工作機(jī)制進(jìn)一步完善，為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提供了制度保障。建立中央書記處定期聽取黨內(nèi)法規(guī)工作情況報(bào)告制度和黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制。2015年7月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制的意見》，健全了跨部門備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)了黨委、人大、政府和軍隊(duì)間各備案工作機(jī)構(gòu)的互聯(lián)互動、協(xié)作配合。

二、完善黨內(nèi)法規(guī)體系的頂層設(shè)計(jì)

對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)性謀劃、整體性推進(jìn)，是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)飛躍式發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)，也是進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系的必然要求。

在縱向結(jié)構(gòu)上，建立層次分明的黨內(nèi)法規(guī)體系。在縱向結(jié)構(gòu)上要按照縱向上的效力位階，即黨內(nèi)法規(guī)的制定主體地位、調(diào)整事項(xiàng)范圍為標(biāo)準(zhǔn)劃分黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）已經(jīng)明確了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，并提出經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，有關(guān)中央國家機(jī)關(guān)部門黨委可以就特定事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)。因而，從縱向上黨內(nèi)法規(guī)基本可以概括成“1+4”基本架構(gòu)?！?”是指黨章，“4”依次是指由黨中央制定的中央黨內(nèi)法規(guī)、由中央紀(jì)委、黨中央工作機(jī)關(guān)制定的部委黨內(nèi)法規(guī)、由有關(guān)中央國家機(jī)關(guān)部門黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)、由省級黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)。

需要注意的是在《意見》中，中央提出要探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。而《條例》中未明確規(guī)定副省級城市和省會城市黨委的制定權(quán)，主要是為了避免因黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)放得范圍過大、層級過低產(chǎn)生體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志有偏差、規(guī)出多門、黨規(guī)制度不統(tǒng)一等隱患。（宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第48頁）當(dāng)然對于已經(jīng)制定的副省級城市和省會城市黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)明確此類黨內(nèi)法規(guī)的效力低于省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。

在橫向板塊上，完善覆蓋全面的黨內(nèi)法規(guī)體系。按照《意見》，在橫向板塊上，黨內(nèi)法規(guī)體系也可以概括成“1+4”基本架構(gòu)?！?”是指黨章；“4”是指黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度等4大制度板塊。這是基于黨內(nèi)法規(guī)制度的現(xiàn)狀作出的概括，對當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)發(fā)揮著重要的指導(dǎo)作用。當(dāng)然黨內(nèi)法規(guī)體系本身不是靜止的、封閉的、固定的，而是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的，應(yīng)當(dāng)隨著實(shí)踐的推進(jìn)，進(jìn)一步思考如何更好推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)橫向體系的構(gòu)建。

首先，以黨建理論的研究助推厘清黨內(nèi)法規(guī)體系制度板塊的標(biāo)準(zhǔn)。黨的建設(shè)理論有狹義與廣義之分。廣義黨的建設(shè)，不僅包含黨的自身建設(shè)，還包含黨與國家關(guān)系、黨與社會關(guān)系等領(lǐng)域的內(nèi)容。狹義上黨的建設(shè)，主要指黨的自身建設(shè)。（高新民：“黨建理論三十年若干重大發(fā)展”，《學(xué)習(xí)時報(bào)》，2008年10月14日）雖然我們同意不能將黨建理論中黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的自身建設(shè)范疇簡單套用在黨內(nèi)法規(guī)體系第二板塊和第三板塊，但理論上決定了黨的自身建設(shè)法規(guī)制度板塊包含的內(nèi)容非常豐富，容易造成和黨的組織法規(guī)制度板塊與黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度板塊的交叉重復(fù)。要更好解決這一問題，除了進(jìn)一步探討黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建的新模式，也有待于黨建理論的發(fā)展與創(chuàng)新，增強(qiáng)對黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)的解釋力。例如將黨的組織建設(shè)概念分為廣義和狹義，在明確黨的組織法規(guī)制度和黨的自身建設(shè)法規(guī)制度中，在黨的組織建設(shè)法規(guī)調(diào)整范圍的基礎(chǔ)上，將后者限定于一個較為狹義的范圍。

其次，前瞻性地探索在某些部分領(lǐng)域規(guī)劃較高層次的黨內(nèi)法規(guī)法典編纂工作。編纂法典意味著相應(yīng)領(lǐng)域的法規(guī)在更高層面實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)化，也意味著該領(lǐng)域的法治條件經(jīng)過長時間的發(fā)展已經(jīng)趨近成熟，同時還承載著一部分政治功能，彰顯國家在法治文明方面的成就。（馬懷德：“邁向‘規(guī)劃’時代的法治中國建設(shè)”，《中國法學(xué)》2021年第3期）在一些特定領(lǐng)域中，目前黨規(guī)總體數(shù)量較多、共性要求比較集中、內(nèi)容比較相近，而且基本的主干黨規(guī)相對充分，相應(yīng)的配套性黨規(guī)比較完備，學(xué)理儲備較為豐富，就可用前瞻性規(guī)劃用法典的方式提高黨內(nèi)法規(guī)體系的成熟度和精細(xì)度。當(dāng)然作為前瞻性、原創(chuàng)性和探索性的法典編纂工作，一方面不能拔苗助長，另一方面也要善于把握時機(jī)，不能等到所有條件都齊備才開啟法典化工作，否則可能事倍功半。

另外，按照黨內(nèi)法規(guī)的動態(tài)運(yùn)行，還可以把黨內(nèi)法規(guī)制度體系分為完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系。目前黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)力度較大，成果也最為豐碩，下一步要同步推進(jìn)三大體系建設(shè)，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為制度效能。

三、推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”

習(xí)近平總書記堅(jiān)持和運(yùn)用馬克思主義立場觀點(diǎn)方法，從新時代黨和國家事業(yè)發(fā)展要求出發(fā)，明確提出搞好制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”這一重大命題，為新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)指明了前進(jìn)方向。（中共中央辦公廳法規(guī)局：“推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，《求是》，2020年第2期）

在黨內(nèi)法規(guī)的制度定位上，促進(jìn)主干性和配套性黨內(nèi)法規(guī)相統(tǒng)一。習(xí)近平總書記指出，加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，要“構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”（中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第105頁）。

補(bǔ)足主干性、支撐性的中央黨內(nèi)法規(guī)。要增加準(zhǔn)則數(shù)量，準(zhǔn)則目前黨內(nèi)只有三部：現(xiàn)有兩部是綜合性準(zhǔn)則，共同調(diào)整黨內(nèi)政治生活；一部是專門性準(zhǔn)則，數(shù)量明顯與黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的要求不能匹配。要按照黨內(nèi)法規(guī)第二個五年規(guī)劃，進(jìn)一步按照重要性、緊迫性程度對條例予以修訂、完善與增補(bǔ)，厘清條例方面供給不足與缺位現(xiàn)狀，減少供給盲區(qū)與死角。

完善配套法規(guī)制度。隨著較為完善黨內(nèi)法規(guī)體系的形成，配套法規(guī)制度在黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實(shí)施中的作用和地位愈發(fā)重要和突出，配套立規(guī)的任務(wù)也相應(yīng)的日趨緊迫和繁重。要加強(qiáng)配套黨規(guī)制定的及時性和針對性，保證黨規(guī)的調(diào)整事項(xiàng)縱向到底、橫向到邊，警惕現(xiàn)在配套立規(guī)中存在的以下問題。一是無權(quán)立規(guī)或越權(quán)立規(guī)，即在上位黨規(guī)沒有授權(quán)情況下制定配套黨內(nèi)法規(guī)或相關(guān)內(nèi)容超出授權(quán)范圍。習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則〉和〈中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例〉的說明》中就特別指出，《條例》沒有對中央部委和地方黨委制定實(shí)施細(xì)則作出授權(quán)規(guī)定，體現(xiàn)全黨必須一體執(zhí)行，防止搞變通、打折扣。二是重復(fù)立規(guī)，即配套黨內(nèi)法規(guī)對上位黨內(nèi)法規(guī)照搬照抄。重復(fù)立規(guī)表面上看起來與上位黨規(guī)保持了高度一致，但損害了黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)權(quán)的縱向分工與體系的上下銜接。三是立規(guī)滯后甚至立規(guī)缺位，即配套黨規(guī)制定期限較長、遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)需求，甚至未能出臺應(yīng)制定的配套黨規(guī)，造成實(shí)踐中只有上位黨規(guī)的原則性規(guī)定，沒有具體可操作性規(guī)范的同步配套，出現(xiàn)立規(guī)空洞、落地成空、執(zhí)行真空的現(xiàn)象。四是立規(guī)加碼，即配套黨規(guī)在制定中標(biāo)準(zhǔn)過高、規(guī)定過嚴(yán)，造成與黨內(nèi)實(shí)踐相脫離，黨規(guī)空轉(zhuǎn)，出現(xiàn)選擇性執(zhí)行、消極執(zhí)行、替代性執(zhí)行或者象征性執(zhí)行等問題。五是立規(guī)泛濫，即配套性黨內(nèi)法規(guī)不從實(shí)際需要出發(fā)，為了制定而制定，內(nèi)容過于求全求細(xì)，導(dǎo)致數(shù)量過多、篇幅過長，將有針對性的要求淹沒在大量的制度條文中。

在黨內(nèi)法規(guī)的功能發(fā)揮上，促進(jìn)激勵性和懲戒性黨內(nèi)法規(guī)相平衡。每一部黨內(nèi)法規(guī)均有明確目標(biāo)，具有特定的調(diào)整方式，其相互配合、共同作用是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系整體功能和目標(biāo)的前提。目前黨規(guī)中對于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行為約束和懲戒內(nèi)容較多，對保障黨員權(quán)利、激勵黨員干部干事創(chuàng)業(yè)內(nèi)生動力的黨規(guī)制度仍有待于進(jìn)一步健全，已有的相關(guān)黨規(guī)貫徹落實(shí)情況也還不盡人意，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)相關(guān)黨規(guī)建設(shè)，以充分激發(fā)黨內(nèi)法規(guī)體系制度效能。

在黨內(nèi)法規(guī)的作用方式上，促進(jìn)實(shí)體性和程序性黨內(nèi)法規(guī)相協(xié)調(diào)。作為科學(xué)完整的、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系，除了有實(shí)體性黨內(nèi)法規(guī)之外，還應(yīng)有與之相匹配的程序性黨內(nèi)法規(guī)。沒有實(shí)體性制度，程序性制度就失去了存在的意義；沒有程序性制度，實(shí)體性制度也得不到貫徹實(shí)施。盡管現(xiàn)在程序性黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)已經(jīng)取得很大的發(fā)展與進(jìn)步，但是總體來看，在數(shù)量和質(zhì)量上仍然落后于實(shí)體性黨內(nèi)法規(guī)，下一步要加強(qiáng)程序性黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)，進(jìn)一步明確黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動方式、方法、途徑、保障等程序性問題。

四、提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量

習(xí)近平總書記指出，“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑”（《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第49頁）。黨內(nèi)法規(guī)制定工作質(zhì)量的提升也應(yīng)以科學(xué)立規(guī)和民主立規(guī)為必要條件。提升黨內(nèi)法規(guī)制定工作的科學(xué)性，應(yīng)以提升單部黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)密性和科學(xué)性為基礎(chǔ)，做好黨內(nèi)法規(guī)制定的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性和可操作性的論證，進(jìn)一步推進(jìn)提高黨內(nèi)法規(guī)體系整體的科學(xué)性、系統(tǒng)性和權(quán)威性。當(dāng)前，有些黨內(nèi)法規(guī)中“概括性”“描述性”“說理性”條文較多，而因其抽象性和原則性難以付諸實(shí)踐；有些黨內(nèi)法規(guī)中“宣示性”“引導(dǎo)性”“號召性”條文比較多，但因其缺乏強(qiáng)制性和約束性會被束之高閣。如果黨內(nèi)法規(guī)體系中這樣的問題不得到徹底糾正，難以防止體系雖然形成但卻“有形無實(shí)”的問題。

提升黨內(nèi)法規(guī)制定工作的民主性是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的題中之義。提升黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性，一方面要求在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中注重貫徹群眾路線，確保黨內(nèi)法規(guī)真實(shí)反映黨員主體的訴求、真正科學(xué)集中全黨意志；另一方面要求按照《條例》規(guī)定，增加法律顧問和有關(guān)專家學(xué)者專門機(jī)構(gòu)參與，發(fā)揮其主體的獨(dú)立性、知識的專業(yè)性、利益的中立性、立場的公正性的優(yōu)勢，防止出現(xiàn)部門利益和地方保護(hù)主義法律化的問題。

增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)之間、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的配套銜接。構(gòu)建配套完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，必須實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)之間相互協(xié)調(diào)銜接，既包括黨內(nèi)法規(guī)上下銜接，也包括黨內(nèi)法規(guī)之間橫向配套。同時，除了實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，還要處理好黨內(nèi)法規(guī)體系與直接相關(guān)的外部制度體系如黨的政策、黨的規(guī)矩、國家法律之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)彼此間有效銜接與有機(jī)互動。