以數(shù)字賦能提升基層智慧治理水平

文_馮 奎

“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要要求構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心下移、資源下沉，提高城鄉(xiāng)社區(qū)精準(zhǔn)化精細(xì)化服務(wù)管理能力。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》提出做好基層信息化建設(shè)規(guī)劃，整合基層數(shù)據(jù)資源，建立跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制，拓展應(yīng)用場(chǎng)景，提高基層治理數(shù)字化智能化水平。以數(shù)字賦能助推基層智慧治理，將成為未來(lái)重要發(fā)展方向。

一、數(shù)字賦能推動(dòng)基層智慧治理邁向新階段

從基礎(chǔ)條件、需求和主體能力等方面來(lái)看，數(shù)字賦能推動(dòng)基層智慧治理創(chuàng)新，將迎來(lái)新的重要發(fā)展階段。

一是數(shù)字基建的迅速發(fā)展為基層智慧治理提供了條件。近年來(lái)，隨著智慧城市、平安城市的落地建設(shè)，智慧社區(qū)平臺(tái)、雪亮工程、網(wǎng)格化平臺(tái)、自助政務(wù)服務(wù)終端等在基層治理領(lǐng)域的運(yùn)行，對(duì)社會(huì)治安與公共服務(wù)水平提升產(chǎn)生了重要作用。以云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈、數(shù)據(jù)中心等為核心的數(shù)字基建，通過(guò)平臺(tái)、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、終端等綜合性應(yīng)用嵌入治理流程，將可以快速提升基層智慧治理的效能。

二是疫情防控的數(shù)字化創(chuàng)新完成了基層智慧治理的社會(huì)性啟蒙。2020年暴發(fā)蔓延的新冠肺炎疫情可以說(shuō)是對(duì)基層智慧治理能力的一次大考，以健康碼、密接人群追蹤、通信行程卡等為代表的數(shù)字治理應(yīng)用，以城市服務(wù)APP、政務(wù)小程序、政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為核心的城市服務(wù)應(yīng)用，充分體現(xiàn)了城市基層治理的精細(xì)化、科學(xué)化與智能化水平，凸顯了基層智慧治理能力建設(shè)的重要性。疫情防控形勢(shì)要求的大規(guī)模、全量化的社會(huì)參與，使基層治理的數(shù)字化應(yīng)用滲透和觸達(dá)到每一個(gè)基層單位、工作者以及個(gè)體公眾，對(duì)治理的在線參與渠道、智能應(yīng)用體驗(yàn)以及網(wǎng)絡(luò)協(xié)作模式的認(rèn)知與熟悉，全面提升了基層治理主體與對(duì)象的數(shù)字素養(yǎng)。

三是數(shù)字政府改革創(chuàng)新發(fā)展激發(fā)了基層治理的多元化需求。以政務(wù)服務(wù)、社會(huì)治理、市場(chǎng)監(jiān)管、政府決策等的數(shù)字化轉(zhuǎn)型為主要內(nèi)容，以政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、政務(wù)服務(wù)APP、政務(wù)服務(wù)小程序等為重要載體，數(shù)字政府改革創(chuàng)新發(fā)展已經(jīng)開始從一體化建設(shè)階段進(jìn)入多元化創(chuàng)新階段，逐漸由在線政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新走向圍繞基層不同人群需求的公共服務(wù)創(chuàng)新，由行政審批類辦事服務(wù)逐步延伸為涵蓋家政、物業(yè)、養(yǎng)老等便民服務(wù)領(lǐng)域。而基層治理的聚焦方向與瞄準(zhǔn)視角也由純粹的線下街道、社區(qū)、村鎮(zhèn)等空間和事務(wù)的治理，逐步擴(kuò)展到線上的電信詐騙、網(wǎng)絡(luò)詐騙、隱私泄露等方面的治理。

四是基層治理參與主體增多且積極性提升。數(shù)據(jù)要素正在成為創(chuàng)新推動(dòng)社會(huì)治理的決定性力量，而基于開源平臺(tái)、開放接口的平臺(tái)生態(tài)建設(shè)下的智能工具供給，也為推動(dòng)基層治理創(chuàng)新提供了數(shù)字能量。在此背景下，一方面，政府機(jī)構(gòu)在解決基層實(shí)際問(wèn)題時(shí)可以充分發(fā)揮數(shù)字化技術(shù)的價(jià)值，具備更大的創(chuàng)新動(dòng)力去介入新的治理場(chǎng)景；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)參與的基層治理生態(tài)建設(shè)，可以集聚、吸引和激發(fā)更多的社會(huì)創(chuàng)新主體，充分整合更廣泛的社會(huì)力量，并形成更大的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，推動(dòng)基層治理創(chuàng)新的試點(diǎn)、示范、借鑒與擴(kuò)散，可以加快推動(dòng)共建共治共享的社會(huì)治理格局的形成。

二、數(shù)字賦能背景下基層治理需要處理好四對(duì)關(guān)系

數(shù)字賦能加速推進(jìn)，服務(wù)型政府建設(shè)不斷深化，這些都使得基層治理的責(zé)任主體處在一個(gè)責(zé)任和權(quán)力“倒掛”的尷尬現(xiàn)狀——在政務(wù)公開、公共服務(wù)、社會(huì)治理與民意暢達(dá)方面承擔(dān)著最敏銳、最重要的“感應(yīng)器”角色，而在治理決策、服務(wù)創(chuàng)新、監(jiān)管干預(yù)等方面卻困于行政級(jí)別不夠、決策資源有限、數(shù)據(jù)資源缺失等現(xiàn)狀約束，導(dǎo)致無(wú)法高效有力地對(duì)基層治理問(wèn)題作出反應(yīng)。歸結(jié)起來(lái)，數(shù)字賦能背景下的基層治理面對(duì)多重挑戰(zhàn)，關(guān)鍵是需要關(guān)注和處理好四對(duì)關(guān)系，即權(quán)力流程與數(shù)據(jù)流動(dòng)的關(guān)系、賦能無(wú)限與資源有限的關(guān)系、個(gè)體隱私與公共利益的關(guān)系、政府職能與社會(huì)所能的關(guān)系。

其一，權(quán)力流程與數(shù)據(jù)流動(dòng)的關(guān)系?；鶎诱姓?quán)力運(yùn)行流程面臨數(shù)字化的改革與創(chuàng)新，現(xiàn)實(shí)權(quán)力的運(yùn)行流程與數(shù)據(jù)流動(dòng)之間的關(guān)系在改革推進(jìn)過(guò)程中變得相互依存而又頻繁博弈，比如諸多城市推出“多證合一”“先照后證”“一業(yè)一證”，但在市場(chǎng)主體的具體操作過(guò)程中卻遭遇“貌合神離”的境況，沒(méi)有真正發(fā)揮權(quán)力流程再造的改革創(chuàng)新價(jià)值。因此，基層智慧治理能力的提升需要解決的是權(quán)力運(yùn)行流程與數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則如何更為協(xié)調(diào)與契合的問(wèn)題。

其二，賦能無(wú)限與應(yīng)用有限的關(guān)系。數(shù)字賦能不斷提高效率，但這些效率需要真實(shí)世界的相應(yīng)資源予以支撐。這兩者的匹配度，將是未來(lái)的重要挑戰(zhàn)。如果沒(méi)有以應(yīng)用為目標(biāo)，僅僅強(qiáng)調(diào)賦能就將“皮之不存，毛將焉附”。有的地方具有強(qiáng)大的數(shù)字賦能基礎(chǔ)設(shè)施，但沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的服務(wù)內(nèi)容，新基建處于浪費(fèi)閑置狀態(tài)；有的地方過(guò)度強(qiáng)調(diào)在線化，缺乏對(duì)于其他手段的整合運(yùn)用，安全性存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。特別是在某些極端情形下，數(shù)字賦能因?yàn)楣╇娬系K出現(xiàn)“失能”，基層治理需要有應(yīng)急措施。因此，不能盲目夸大數(shù)字賦能，成為數(shù)字萬(wàn)能論者。

做好基層信息化建設(shè)規(guī)劃，整合基層數(shù)據(jù)資源，建立跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制，拓展應(yīng)用場(chǎng)景，提高基層治理數(shù)字化智能化水平

其三，個(gè)體隱私和公共利益的關(guān)系。疫情期間，健康碼、密接人群追蹤以及通信行程卡等應(yīng)用，通過(guò)對(duì)市民個(gè)人信息、軌跡的識(shí)別應(yīng)用，確實(shí)為高效的疫情防控提供了支撐。而非法流傳于互聯(lián)網(wǎng)被泄露的確診感染者信息也為個(gè)人合法權(quán)利帶來(lái)困擾與風(fēng)險(xiǎn)，部分信息是被城市公共部門違規(guī)或不當(dāng)泄露，部分信息則是被鄰居、同事等個(gè)人泄露。在維護(hù)和顧全更廣泛的公共利益時(shí)，如何通過(guò)法律規(guī)范以及數(shù)字化流程控制更恰當(dāng)有效地保護(hù)好個(gè)體隱私，這也是基層智慧治理能力建設(shè)的一個(gè)重要視角。

其四，政府職能與社會(huì)所能的關(guān)系。隨著平臺(tái)、數(shù)據(jù)與算法對(duì)社會(huì)治理的影響越來(lái)越大，進(jìn)一步廓清政府與社會(huì)在社會(huì)治理過(guò)程中的角色、定位與價(jià)值，發(fā)揮數(shù)字賦能背景下“‘政府—社會(huì)’二重唱”的治理協(xié)作效應(yīng)，成為基層智慧治理能力建設(shè)亟須突破的重要方向。從政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、城市APP、微信與支付寶政務(wù)服務(wù)小程序等在基層治理過(guò)程中扮演的角色與作用可以看出，一方面，基層政府在某種程度上向具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)與用戶量龐大的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)讓渡了部分公共服務(wù)責(zé)任，通過(guò)其渠道與用戶觸達(dá)效率，更為高效地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給；另一方面，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)所呈現(xiàn)的創(chuàng)新能力、運(yùn)營(yíng)效率等反向推動(dòng)了政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。從我國(guó)數(shù)字政府的發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，從基層智慧治理能力建設(shè)的角度而言，在制度設(shè)計(jì)、服務(wù)供給與運(yùn)營(yíng)管理、體驗(yàn)創(chuàng)新方面，政府職能與社會(huì)所能正在實(shí)現(xiàn)新的分工和優(yōu)化。

三、未來(lái)基層智慧治理能力走向“六個(gè)更全”

如何從我國(guó)城市與鄉(xiāng)村基層的現(xiàn)實(shí)需求，來(lái)定位“基層智慧治理能力”的核心特征？結(jié)合浙江、廣東、上海、深圳、杭州等省市最新的治理實(shí)踐，從空間、流程、場(chǎng)景、口徑、介質(zhì)、對(duì)象等方面來(lái)看，未來(lái)基層智慧治理能力將具備“六全”特征。

一是場(chǎng)域更全。即基層治理在智慧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面需要打破區(qū)域、空間界限，從天空到地下、從地上到水下，通過(guò)泛在互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)一體化、全連接的治理模式，構(gòu)建起全域覆蓋、動(dòng)靜結(jié)合、三維立體的智能化設(shè)施和感知體系。

二是流程更全。即以數(shù)據(jù)定義每一個(gè)城市運(yùn)行行為的開始與結(jié)束。這關(guān)系到交通、安全、能源等所有城市運(yùn)行流程中每一個(gè)數(shù)據(jù)節(jié)點(diǎn)，通過(guò)每天24小時(shí)不停地信息流動(dòng)與數(shù)據(jù)積累，每一個(gè)城市運(yùn)行流程都將實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)留痕，并且可追溯。

三是場(chǎng)景更全?；鶎又腔壑卫砟芰︷B(yǎng)成需要一改單極化、單向度的治理窠臼與慣性，實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)、跨界別、跨領(lǐng)域的全場(chǎng)景治理，通過(guò)將城市中的生活、工作、娛樂(lè)、管理等場(chǎng)景打通，真正做到“一屏觀天下、一數(shù)治全城”。

四是口徑更全?；鶎又腔壑卫砟芰Φ牡旎阅芰κ沁\(yùn)用城市運(yùn)行不同口徑的數(shù)據(jù)資源，需要打破單個(gè)部門、單個(gè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)“封閉性”，穿透所有領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的增值與數(shù)據(jù)價(jià)值釋放，通過(guò)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)、演繹與印證，創(chuàng)造出新的數(shù)據(jù)價(jià)值。

五是介質(zhì)更全?；鶎又腔壑卫斫橘|(zhì)涉及治理工具、治理平臺(tái)和治理界面，由于面對(duì)不同群體的應(yīng)用習(xí)慣與習(xí)慣不一，因此，基層智慧治理介質(zhì)需涵蓋智能和非智能、自助和非自助等多重形態(tài)，以滿足服務(wù)對(duì)象的可選擇性，呈現(xiàn)智慧治理的包容性。

六是對(duì)象更全?；鶎又腔壑卫淼膶?duì)象需要覆蓋城市與鄉(xiāng)村中的人（不同身份及年齡）、物（部件以及動(dòng)物，如城市養(yǎng)犬等）、事（從一般性民事矛盾糾紛到重大刑事案件）。

四、數(shù)字賦能推進(jìn)基層智慧治理的突破口

從數(shù)字化發(fā)展演進(jìn)來(lái)看，我國(guó)基層社會(huì)治理發(fā)展已經(jīng)歷和正在經(jīng)歷智慧城市、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、數(shù)字政府、城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字鄉(xiāng)村等多輪數(shù)字化改革創(chuàng)新浪潮，但由于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、數(shù)據(jù)共享開放條件以及不同層級(jí)主體的數(shù)字素養(yǎng)等限制，仍存在整體統(tǒng)籌建設(shè)力度不夠、數(shù)據(jù)治理能力不足、社會(huì)治理場(chǎng)景創(chuàng)新動(dòng)力不強(qiáng)等問(wèn)題，在加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)的新發(fā)展格局下，要突破基層治理的瓶頸，未來(lái)可從以下三大方向突破。

一是構(gòu)建“一桿到底”的頂層設(shè)計(jì)。從目前地方實(shí)踐來(lái)看，以浙江、上海為代表的省市已打造省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)街）、村（社區(qū)）五級(jí)聯(lián)動(dòng)的服務(wù)體系，以建設(shè)行政服務(wù)中心、鋪設(shè)自助服務(wù)終端等持續(xù)推進(jìn)城市治理與服務(wù)能力的基層下沉。從廣東省政府辦公廳印發(fā)的《廣東省數(shù)字政府省域治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”三年行動(dòng)計(jì)劃》來(lái)看，“到2023年，構(gòu)建全省縱橫聯(lián)動(dòng)、五級(jí)協(xié)同的‘一網(wǎng)統(tǒng)管’工作體系”即是其工作目標(biāo)。因此，在信息化規(guī)劃設(shè)計(jì)、智慧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、智能治理標(biāo)準(zhǔn)體系、數(shù)據(jù)資源標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面建成自上而下、共建共享、安全可控的集約模式，將治理觸角扎實(shí)有效地伸向社會(huì)最底層，這是突破基層智慧治理瓶頸的“首要關(guān)卡”。

二是建立“一表通達(dá)”的數(shù)據(jù)協(xié)同體系。無(wú)論是“指尖上的形式主義”還是讓基層工作人員不厭其煩地“重復(fù)填報(bào)”，其核心都是無(wú)法實(shí)現(xiàn)基層數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化采集、規(guī)范化匯聚與價(jià)值化應(yīng)用。浙江省提出的“數(shù)據(jù)回家”則率先解決了基層數(shù)據(jù)采集“可報(bào)不可用”的問(wèn)題——即多次重復(fù)向上報(bào)送數(shù)據(jù)，但當(dāng)基層治理需要數(shù)據(jù)的時(shí)候卻無(wú)法向上獲取數(shù)據(jù)。在杭州試點(diǎn)的“一表通”則通過(guò)搭建基層“數(shù)據(jù)倉(cāng)”、打通條線壁壘、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)協(xié)同。通過(guò)整合基層治理中的表格數(shù)據(jù)字段，梳理報(bào)表涉及條線和所含數(shù)據(jù)，按照數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)錄入，并設(shè)定“高頻表格”，使基層各部門和社區(qū)可根據(jù)標(biāo)簽、字段檢索后自動(dòng)生成導(dǎo)出表格，極大地減輕了基層日常數(shù)據(jù)采集填報(bào)的工作負(fù)擔(dān)?！耙槐硗ㄟ_(dá)”只是基層智慧治理能力拓展過(guò)程中的一個(gè)非常細(xì)微的場(chǎng)景，但是卻可以撬動(dòng)長(zhǎng)期困擾基層的重復(fù)填報(bào)、無(wú)法共享數(shù)據(jù)等難題。

三是打造“一鍵拖拽”的基層便捷應(yīng)用工具?；鶎又卫硇枨蠖嘣?，但治理參與主體的數(shù)字素養(yǎng)良莠不齊，這是基層治理的基本現(xiàn)狀。對(duì)于基層政府而言，可能存在工作任務(wù)繁多，但可用人員以及工作經(jīng)費(fèi)有限的情況，在面對(duì)基層的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)，由于個(gè)人能力限制或部門調(diào)配資源的權(quán)限所致，存在“心有余而力不足”的窘境。因此，為城市和鄉(xiāng)村基層打造“一鍵拖拽”的基層便捷應(yīng)用工具，不僅可以幫助基層快速解決現(xiàn)實(shí)困難，同時(shí)可以激發(fā)其創(chuàng)新能動(dòng)性與工作激情。比如，上海市成立的“一網(wǎng)統(tǒng)管”輕應(yīng)用開發(fā)及賦能中心，為解決基層單位需求響應(yīng)慢、缺乏技術(shù)經(jīng)驗(yàn)、應(yīng)用集約化不足、應(yīng)用合規(guī)性和安全性等問(wèn)題，以“低代碼”方式逐步打造城市治理應(yīng)用生態(tài)，涵蓋防疫管控、營(yíng)商管理、協(xié)同辦公、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)、民生服務(wù)等各類應(yīng)用服務(wù)，為基層治理提供多樣化的解決方案。