中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置問(wèn)題的思考

董 鑫

(中國(guó)人民銀行 天津分行，天津 300040)

一、引言

近年來(lái),隨著全球金融行業(yè)的迅速發(fā)展，金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，在此過(guò)程中一些銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，面臨市場(chǎng)退出風(fēng)險(xiǎn)。從央行發(fā)布的《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告(2020)》看，在央行按季對(duì)4 400余家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展“央行金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)”中，有545家金融機(jī)構(gòu)被列為高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，占比超過(guò)12%，而且主要集中于農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行等地方性中小銀行[1]。在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、監(jiān)管逐步趨嚴(yán)的背景下，目前部分經(jīng)營(yíng)理念激進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)偏好過(guò)高、公司治理薄弱的中小銀行，出現(xiàn)嚴(yán)重信用風(fēng)險(xiǎn)和資不抵債等問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)事件陸續(xù)暴露，引發(fā)監(jiān)管部門(mén)和社會(huì)公眾廣泛關(guān)注。歷次金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)表明，中小銀行的脆弱性位居金融行業(yè)首位，一旦經(jīng)營(yíng)失敗會(huì)直接損害債權(quán)人、存款人和投資者的利益，對(duì)金融體系的破壞力遠(yuǎn)高于證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)，甚至影響經(jīng)濟(jì)金融與社會(huì)穩(wěn)定，而及時(shí)有效處置銀行風(fēng)險(xiǎn)是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手。

金融與風(fēng)險(xiǎn)形影相隨，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)處置不僅是攻堅(jiān)戰(zhàn)，也是持久戰(zhàn)。從實(shí)踐情況看，構(gòu)建“有進(jìn)有出”的銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制一直是我國(guó)金融改革的主要目標(biāo)之一。2015年出臺(tái)的《存款保險(xiǎn)條例》，打破過(guò)去通過(guò)國(guó)家信用對(duì)存款進(jìn)行隱性保障的模式。2017年召開(kāi)的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議，要求推動(dòng)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)有序退出。2019年設(shè)立存款保險(xiǎn)基金管理公司，市場(chǎng)化、法治化風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制不斷完善。在理論研究上，上海銀監(jiān)局法律事務(wù)處課題組對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的立法動(dòng)態(tài)與實(shí)踐情況進(jìn)行了分析，從接管程序、行政和司法權(quán)力配置等方面提出政策建議[2]。劉向民認(rèn)為，需要建立一個(gè)既立足國(guó)情又符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的金融機(jī)構(gòu)處置機(jī)制，明確處置部門(mén)并賦予其一整套有效管用的處置工具[3]。吳晉科探討了運(yùn)用存款保險(xiǎn)機(jī)制處置金融機(jī)構(gòu)個(gè)案風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，建議明確風(fēng)險(xiǎn)處置的觸發(fā)機(jī)制、構(gòu)建激勵(lì)相容的市場(chǎng)化處置機(jī)制[4]。陳游通過(guò)對(duì)包商銀行事件的思考，建議盡快在金融供給側(cè)改革框架內(nèi)設(shè)計(jì)我國(guó)中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制[5]?？偟膩?lái)看，上述研究進(jìn)一步深化了對(duì)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的監(jiān)管理論，各方在風(fēng)險(xiǎn)處置中發(fā)揮存款保險(xiǎn)作用已基本形成共識(shí)，但是目前仍面臨著商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)成因復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，理論研究主要集中在分析概念、處置模式等方面，而且涉及具體風(fēng)險(xiǎn)處置時(shí)鮮有對(duì)各種處置路徑的系統(tǒng)分析。

因此，本文深入分析了國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)處置方式及存在的現(xiàn)實(shí)困境，梳理了美國(guó)、英國(guó)和日本等國(guó)家對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)銀行的處置機(jī)制和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)將發(fā)達(dá)國(guó)家常用的風(fēng)險(xiǎn)處置路徑與我國(guó)現(xiàn)有的制度與約束條件相結(jié)合，對(duì)健全中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置路徑、完善存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置作用、防范化解和妥善應(yīng)對(duì)中小銀行風(fēng)險(xiǎn)提出了相關(guān)建議。

二、我國(guó)中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的實(shí)踐

(一)以“收購(gòu)承接”方式處置包商銀行風(fēng)險(xiǎn)

由于大股東“明天系”違法挪用資金，并長(zhǎng)期占用無(wú)法歸還，包商銀行出現(xiàn)嚴(yán)重的信用危機(jī)，被接管前，實(shí)際處于資不抵債的困境，幾次市場(chǎng)化重組均未成功，觸發(fā)了法定接管條件。2019年5月，包商銀行被依法接管。另外，包商銀行的數(shù)百家同業(yè)交易對(duì)手中，超過(guò)60%為中小型金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)包商銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況，由存款保險(xiǎn)基金提供部分資金，用于支持新設(shè)立的蒙商銀行，與徽商銀行共同收購(gòu)承接包商銀行的資產(chǎn)負(fù)債。在風(fēng)險(xiǎn)處置的過(guò)程中，最大限度保障了存款人的合法權(quán)益，維護(hù)了金融市場(chǎng)穩(wěn)定，同時(shí)也堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，逐步打破了剛性對(duì)付和金融牌照信仰、規(guī)模信仰，推進(jìn)了金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)，在穩(wěn)定市場(chǎng)秩序、完善制度建設(shè)方面具有重大意義。

(二)以“地方政府注資+重組”方式處置恒豐銀行風(fēng)險(xiǎn)

恒豐銀行是山東省唯一的全國(guó)性股份制商業(yè)銀行，對(duì)山東省經(jīng)濟(jì)金融和社會(huì)發(fā)展具有重要意義。但近年來(lái)，恒豐銀行內(nèi)部治理混亂，多位高管由于違法違紀(jì)問(wèn)題被調(diào)查，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)暴露，逐漸出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)。山東省政府積極履行屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，遵循市場(chǎng)化和法制化原則，制定了地方政府注資與引入戰(zhàn)略投資者進(jìn)行重組相結(jié)合的處置方案。嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)違法違紀(jì)的管理人員，要求老股東履行吸損職責(zé)，引入中央?yún)R金等戰(zhàn)略投資者，完善公司治理結(jié)構(gòu)，恒豐銀行逐步走出困境。截至2019年底，恒豐銀行實(shí)現(xiàn)了不良資產(chǎn)剝離與股改建賬，引入戰(zhàn)略投資資金1 000億元，資本充足率等核心監(jiān)管指標(biāo)已符合監(jiān)管要求。

(三)以“央行牽頭在線修復(fù)”方式處置錦州銀行風(fēng)險(xiǎn)

錦州銀行的風(fēng)險(xiǎn)主要為股權(quán)分散、內(nèi)部人控制、同業(yè)關(guān)聯(lián)度高、不良資產(chǎn)規(guī)模大。2019年5月，發(fā)生了嚴(yán)重的同業(yè)擠兌。為使其重回正常經(jīng)營(yíng)軌道，央行牽頭引入戰(zhàn)略投資者對(duì)其提供增信，化解“擠兌”風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)增強(qiáng)了市場(chǎng)對(duì)中小銀行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的信心，截?cái)嗔孙L(fēng)險(xiǎn)傳染路徑。成方匯達(dá)公司以450億元的價(jià)格收購(gòu)錦州銀行賬面原值約為1 500億元的不良資產(chǎn)，并與遼寧省國(guó)資平臺(tái)共同出資，以121億元的價(jià)格認(rèn)購(gòu)錦州銀行新發(fā)行股份62億股。在財(cái)務(wù)重組過(guò)程中，各方嚴(yán)格履行職責(zé)，不良資產(chǎn)清收工作有序開(kāi)展。據(jù)2019年年報(bào)期后事項(xiàng)反映，財(cái)務(wù)重組完成之后，不良資本率大幅降低，資本充足率水平得到了極大的緩解。目前錦州銀行已順利完成了改革重組工作，迅速修復(fù)了經(jīng)營(yíng)能力，風(fēng)險(xiǎn)被妥善化解，未對(duì)金融系統(tǒng)產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊。

三、我國(guó)中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置面臨的困境

(一)風(fēng)險(xiǎn)處置系統(tǒng)化規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)不足

一是法律層面缺乏清晰明確的制度安排。目前，我國(guó)關(guān)于中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置方面的法律條款，分散于《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律中，且多是原則性的規(guī)定。比如，雖然授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以接管、重組和撤銷(xiāo)等形式對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置，但卻未明確具體的處置規(guī)則與流程。二是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的法律地位有待進(jìn)一步明確。2019年央行成立存款保險(xiǎn)基金管理有限責(zé)任公司，自此存款保險(xiǎn)基金作為獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，但從實(shí)踐情況看，仍難以滿足其承擔(dān)接管或清算金融機(jī)構(gòu)職能的條件，一定程度上阻礙了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?zhuān)業(yè)處置機(jī)構(gòu)的進(jìn)程。三是信息共享機(jī)制不完善。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估措施力度較弱，限制了存款保險(xiǎn)制度在處置金融風(fēng)險(xiǎn)中的作用和效果。四是對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)銀行的救助邊界不夠清晰。雖然央行承擔(dān)著“最后貸款人”的法定職責(zé)，但對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)銀行的救助邊界尚未界定，進(jìn)而引發(fā)金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)。

(二)市場(chǎng)退出機(jī)制不夠健全

一是中小銀行資產(chǎn)處置困難。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)法律，銀行債權(quán)僅限于轉(zhuǎn)讓給存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致社會(huì)投資者無(wú)法參與到中小銀行不良資產(chǎn)交易。此外，我國(guó)目前尚無(wú)銀行債權(quán)交易市場(chǎng)，資本市場(chǎng)在銀行債務(wù)處置中的作用較為有限。二是分散化債權(quán)處置模式存在缺陷。目前，我國(guó)中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置主要由清算機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)實(shí)施，多采取債權(quán)債務(wù)打包接收或整體托管的處置方式，并未實(shí)現(xiàn)不良債權(quán)的剝離，原出資人并未足額承擔(dān)應(yīng)有損失。同時(shí)，這種分散化的處置方式專(zhuān)業(yè)性不足，處置效率偏低。三是地方政府職責(zé)界定不明確。我國(guó)賦予地方政府一定的風(fēng)險(xiǎn)處置權(quán)限，但尚未形成法定的規(guī)范程序，導(dǎo)致同一類(lèi)型的個(gè)案處置結(jié)果各異，無(wú)法形成穩(wěn)定預(yù)期，難以及時(shí)遏制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)恐慌情緒。此外，地方政府參與處置的介入時(shí)間和方式均尚未明確，同金融監(jiān)管部門(mén)之間的職責(zé)劃定不清晰，協(xié)調(diào)成本較高，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)中小銀行的快速處置。

(三)風(fēng)險(xiǎn)處置啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)尚未明確

回顧三家中小銀行的風(fēng)險(xiǎn)處置，基本是在問(wèn)題嚴(yán)重到無(wú)法妥善解決時(shí)才被迫啟動(dòng)退市程序，相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)銀行市場(chǎng)退出的界定多為定性描述。在實(shí)際操作中，往往是由于銀行從事違法經(jīng)營(yíng)或風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重影響自身穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，可能導(dǎo)致存款人及投資者合法利益受到損失或危害社會(huì)公共利益等情況發(fā)生，銀保監(jiān)會(huì)才啟動(dòng)市場(chǎng)退出程序，缺乏明確具體的操作指南和可量化的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，很容易錯(cuò)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)的最佳處置時(shí)機(jī)。盡管《存款保險(xiǎn)條例》中提出了事前預(yù)警機(jī)制，但操作規(guī)則不夠具體，內(nèi)容仍需進(jìn)一步細(xì)化。

四、中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

(一)美國(guó)主要做法及特點(diǎn)

1.增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警識(shí)別能力

兩次銀行業(yè)危機(jī)中，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司最主要的職責(zé)并不是處置風(fēng)險(xiǎn)，而是識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。建立了對(duì)中小型銀行資產(chǎn)擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別機(jī)制，尤其關(guān)注房地產(chǎn)類(lèi)貸款的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，通過(guò)自動(dòng)化處理銀行報(bào)送數(shù)據(jù)，彈性分配現(xiàn)場(chǎng)檢查資源。事實(shí)上，基于中小型商業(yè)銀行微觀經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別預(yù)警自動(dòng)化處理系統(tǒng)是聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查和風(fēng)險(xiǎn)處置的依據(jù)和基礎(chǔ)。

2.最大化利用市場(chǎng)出清能力

聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司對(duì)破產(chǎn)銀行處置遵循的基本原則是充分利用市場(chǎng)，最小化處置成本。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司明確、及時(shí)地將檢查和處置信息向市場(chǎng)公開(kāi)，并公布處置原則，在市場(chǎng)上選擇處置成本最小化、并且與風(fēng)險(xiǎn)收益相匹配的處置方案[6]。事實(shí)證明，信息公開(kāi)較為充分的銀行通常能夠獲取較多的市場(chǎng)救助，同時(shí)降低政府的救助壓力和成本。

3.充分掌握監(jiān)管信息

聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司雖然承擔(dān)著經(jīng)營(yíng)大多數(shù)商業(yè)銀行的存款保險(xiǎn)責(zé)任，但卻不具有對(duì)銀行資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況的監(jiān)督權(quán)。在對(duì)銀行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置時(shí)，通常會(huì)付出較高的代價(jià)。貨幣監(jiān)理署負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行和儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)監(jiān)管州級(jí)聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)會(huì)員銀行以及金融控股公司的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司僅負(fù)責(zé)監(jiān)管州內(nèi)聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)外的銀行資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況[7]。由于監(jiān)管權(quán)的缺失，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司難以運(yùn)用其系統(tǒng)和掌握的信息精準(zhǔn)評(píng)估和處置風(fēng)險(xiǎn)，一旦風(fēng)險(xiǎn)暴露，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)會(huì)延誤風(fēng)險(xiǎn)處置時(shí)間，導(dǎo)致救助成本上升。在兩次銀行業(yè)危機(jī)中，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司較大的救助損失，來(lái)自于貨幣監(jiān)理署和美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管范疇內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)。因此，2013年之后的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)修正法案補(bǔ)充了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司對(duì)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管信息中與資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況相關(guān)信息的分享權(quán)，以便于更精準(zhǔn)地匹配聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)與處置權(quán)力。

(二)英國(guó)主要做法及特點(diǎn)

1.注重債權(quán)人利益保護(hù)

英國(guó)的處置機(jī)制中，英格蘭銀行具有較大的權(quán)力，可在未征得銀行所有者、債券人以及其他利益相關(guān)者同意的情況下采取處置措施，對(duì)商業(yè)銀行的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置[8]。為保護(hù)所有者、債券人及其他利益相關(guān)者的合法權(quán)益，英格蘭銀行在采取處置措施時(shí)須滿足幾點(diǎn)特定的條件。一是行使處置權(quán)之前，必須邀請(qǐng)獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)問(wèn)題商業(yè)銀行進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果提交監(jiān)管機(jī)構(gòu)，作為得出該銀行“即將或可能倒閉”判斷的必要依據(jù)，并據(jù)此估算資產(chǎn)減計(jì)及資本工具轉(zhuǎn)換的規(guī)模。如果采取收購(gòu)策略，資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果也可為交易對(duì)價(jià)的形成提供參考。二是在進(jìn)行處置時(shí)，銀行已簽署協(xié)議中涉及對(duì)手方的風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施須予以保證。有些協(xié)議條款可減少銀行對(duì)手方在銀行發(fā)生違約時(shí)的損失，處置措施須保證這類(lèi)條款按協(xié)議履行，維護(hù)交易對(duì)手方的合法權(quán)益。這一限制條件使得英格蘭銀行在進(jìn)行處置時(shí)不能僅執(zhí)行對(duì)其有利的協(xié)議條款而拒絕不利的協(xié)議條款。三是銀行的債權(quán)人或者所有者在風(fēng)險(xiǎn)處置中所得到的受償金額，不應(yīng)少于以銀行破產(chǎn)清算形式處置中所得到的受償金額。處置程序?qū)嵤┙Y(jié)束之后，財(cái)政部會(huì)進(jìn)行評(píng)估，如果銀行債權(quán)人或所有者得到的受償金額低于破產(chǎn)清算中應(yīng)獲得的金額，差額部分由財(cái)政部專(zhuān)項(xiàng)基金進(jìn)行補(bǔ)償。

2.謹(jǐn)慎使用公共資金

英國(guó)的處置機(jī)制在公共資金動(dòng)用方面較為謹(jǐn)慎。處置方案以銀行的債權(quán)人和所有者吸收銀行破產(chǎn)全部損失為目標(biāo)，盡量不使用公共資金[9]。但某些特殊情況下，需臨時(shí)動(dòng)用公共資金。比如，財(cái)政部發(fā)放緊急貸款，用于彌補(bǔ)存款保險(xiǎn)的不足。如果發(fā)生更為極端的情況，任何常規(guī)處置工具都無(wú)法規(guī)避破產(chǎn)銀行對(duì)金融系統(tǒng)的影響，且該銀行將損失8%以上的資產(chǎn)時(shí)，政府將采取注資的形式，對(duì)銀行進(jìn)行臨時(shí)接管，以防發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.有序進(jìn)行破產(chǎn)清算

如果銀行沒(méi)有通過(guò)公共利益測(cè)試，將采取破產(chǎn)清算的方式進(jìn)行處置。清算人首先需配合金融服務(wù)補(bǔ)償計(jì)劃，賠付受保存款。賠付完成后，對(duì)破產(chǎn)銀行進(jìn)行清算，盡可能為債權(quán)人爭(zhēng)取最優(yōu)結(jié)果。在破產(chǎn)清算程序中，金融服務(wù)補(bǔ)償計(jì)劃的受償次序優(yōu)先于其他債權(quán)人，這一制度安排可有效防止破產(chǎn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)傳遞到其他銀行。個(gè)人及單位儲(chǔ)蓄中超出賠付限額的部分優(yōu)先于其他未受保障的負(fù)債，但在最優(yōu)受償人之后。

(三)日本主要做法及特點(diǎn)

1.成立日本存款保險(xiǎn)公司，全面施行存款保險(xiǎn)制度

日本的存款保險(xiǎn)制度對(duì)于銀行的處置主要采取兩種形式：一是宣布銀行破產(chǎn)，以存款保險(xiǎn)進(jìn)行賠付，在實(shí)施過(guò)程中，逐步調(diào)整存款保險(xiǎn)的賠付額度，以防發(fā)生擠兌，維持金融體系穩(wěn)定；二是向接管高風(fēng)險(xiǎn)銀行的金融機(jī)構(gòu)提供資金援助，以保證業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的連續(xù)性。

2.處置手段多樣化，優(yōu)先選擇資金救助形式

為保障銀行的金融中介功能，日本監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取過(guò)多樣化的處置手段，常見(jiàn)的有：救助式合并、新設(shè)立接盤(pán)銀行、清算及業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓、注入公共資金、政府臨時(shí)管理、日本銀行特別融資支持等[10]。在具體操作時(shí)，處置的重點(diǎn)在于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，避免發(fā)生社會(huì)動(dòng)蕩。因此，日本監(jiān)管機(jī)構(gòu)出于成本及金融風(fēng)險(xiǎn)最小化考慮，一般會(huì)優(yōu)先選擇救助式合并的方式，即為承接銀行提供資金援助，盡量延續(xù)金融中介職能，保障存貸雙方的合法利益。比如，在處置東洋信用金庫(kù)破產(chǎn)時(shí)，存款保險(xiǎn)公司對(duì)承接?xùn)|洋信用金庫(kù)資產(chǎn)負(fù)債的三和銀行提供財(cái)務(wù)資金援助。

五、相關(guān)建議

(一)健全中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置法律體系

一是完善銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算及市場(chǎng)化退出法律法規(guī)。銀行作為一種特殊的經(jīng)濟(jì)組織，一方面集中社會(huì)儲(chǔ)蓄，另一方面為市場(chǎng)主體提供融資，這種業(yè)務(wù)的特殊性和風(fēng)險(xiǎn)傳染性決定了其在風(fēng)險(xiǎn)處置上的復(fù)雜性，有必要在普通破產(chǎn)法等一般性法律法規(guī)基礎(chǔ)上，專(zhuān)門(mén)制定更具針對(duì)性的法律框架，這也是英美日等發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法[11]。同時(shí)，推進(jìn)《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《企業(yè)破產(chǎn)法》等法律法規(guī)的修訂，明確市場(chǎng)參與主體的具體權(quán)利義務(wù)，研究建立專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)處置規(guī)范，為處置高風(fēng)險(xiǎn)銀行提供系統(tǒng)性和可操作性的法律依據(jù)。二是進(jìn)一步明確存款保險(xiǎn)基金在處置中小銀行風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的地位及處置權(quán)利。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，對(duì)非系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的處置和化解責(zé)任通常由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。目前，國(guó)內(nèi)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)尚處于起步階段，建議將存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)明確作為法定的高風(fēng)險(xiǎn)銀行接管和清算機(jī)構(gòu)，提升其風(fēng)險(xiǎn)處置的專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性。三是建立規(guī)范的金融監(jiān)管信息共享機(jī)制。從發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)銀行的處置實(shí)踐來(lái)看，金融監(jiān)管部門(mén)掌握的銀行風(fēng)險(xiǎn)信息越是完整準(zhǔn)確，風(fēng)險(xiǎn)處置和化解的效率就會(huì)越高，相應(yīng)的處置成本就會(huì)越低。因此，在金融穩(wěn)定委員會(huì)集中領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)管框架下，應(yīng)持續(xù)完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息共享和處置協(xié)調(diào)。比如，通過(guò)立法、簽署備忘錄等多種形式，明確存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)與央行、銀保監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管部門(mén)的權(quán)責(zé)劃分、協(xié)調(diào)協(xié)作和信息共享等內(nèi)容。同時(shí)，通過(guò)制度約束規(guī)范監(jiān)管各方的信息共享行為，進(jìn)一步推動(dòng)形成監(jiān)管信息共享常態(tài)化。

(二)構(gòu)建激勵(lì)相容的市場(chǎng)化處置機(jī)制

一是探索構(gòu)建中小銀行市場(chǎng)化退出機(jī)制。在成熟的資本市場(chǎng)中，高風(fēng)險(xiǎn)銀行退出市場(chǎng)并不是一件稀奇事。美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的研究表明，美國(guó)每三家社區(qū)銀行未來(lái)會(huì)有兩家退出市場(chǎng)[12]，高效的退出機(jī)制是維護(hù)金融穩(wěn)定的重要保障。因此，建議采取兼并收購(gòu)、經(jīng)營(yíng)救助及破產(chǎn)清算等多種退出路徑，探索建立符合我國(guó)國(guó)情的中小銀行市場(chǎng)化退出機(jī)制。如果中小商業(yè)銀行達(dá)到了高風(fēng)險(xiǎn)判定標(biāo)準(zhǔn)，按照市場(chǎng)規(guī)律和原則，該退出的堅(jiān)決退出。同時(shí)，積極發(fā)揮存款保險(xiǎn)基金的作用，采取收購(gòu)承接、過(guò)橋銀行等形式化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)存款人的合法權(quán)益。二是推進(jìn)中小銀行破產(chǎn)清算資產(chǎn)定價(jià)市場(chǎng)化。進(jìn)一步加快銀行債權(quán)市場(chǎng)建設(shè)，使存款保險(xiǎn)基金能夠通過(guò)債權(quán)捆綁銷(xiāo)售、分包銷(xiāo)售和拍賣(mài)競(jìng)標(biāo)等多種方式，直接面向社會(huì)公眾出售，從而確保其專(zhuān)注于中小銀行的早期監(jiān)管及儲(chǔ)戶賠償安排，有利于實(shí)現(xiàn)更加市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化的高效處理。三是壓實(shí)各處置主體的責(zé)任。在以存款保險(xiǎn)處置為中心的大前提下，按照“權(quán)責(zé)對(duì)等、激勵(lì)相容”的理念，壓實(shí)銀行的主體責(zé)任、地方政府的屬地管理責(zé)任和金融監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任。同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)各方的積極性，“一行一策”地計(jì)算出風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)化解路徑。

(三)強(qiáng)化識(shí)別預(yù)警、早期糾正和救助的職責(zé)

一是強(qiáng)化高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)早期識(shí)別。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，綜合利用宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、銀行經(jīng)營(yíng)微觀指標(biāo)和監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管信息，對(duì)中小銀行進(jìn)行全面考核評(píng)價(jià)，能夠增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)處置的有效性和可操作性。因此，建議以央行和銀保監(jiān)會(huì)已有的評(píng)級(jí)體系為框架，從流動(dòng)性、清償性、安全性等方面入手，制定以資產(chǎn)負(fù)債率、流動(dòng)性、資本充足率為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建評(píng)估單一銀行風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)模型，及時(shí)識(shí)別中小銀行潛在風(fēng)險(xiǎn)。一旦銀行觸發(fā)預(yù)警指標(biāo)，第一時(shí)間采取現(xiàn)場(chǎng)檢查、暫停營(yíng)業(yè)、壓力測(cè)試等措施，加大風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和研判。二是加強(qiáng)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的早期糾正職能。按照“早識(shí)別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置”的原則，進(jìn)一步細(xì)化存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)早期糾正措施，賦予其更多的信息獲取和現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)，增加限制新業(yè)務(wù)或新設(shè)分支機(jī)構(gòu)等措施，確保能夠精準(zhǔn)識(shí)別銀行風(fēng)險(xiǎn)并盡快啟動(dòng)干預(yù)程序，督促銀行及時(shí)回歸主業(yè)、避免風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大和傳染。同時(shí)，明確其他監(jiān)管部門(mén)在早期糾正環(huán)節(jié)的職責(zé)分工，通過(guò)監(jiān)管協(xié)作等形式共享監(jiān)管信息，判斷是否對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)銀行采取接管、重組或者撤銷(xiāo)等措施。三是壓實(shí)高風(fēng)險(xiǎn)銀行自救主體責(zé)任。要求銀行嚴(yán)控不良、持續(xù)補(bǔ)充資本、完善金融企業(yè)公司治理，限制杠桿業(yè)務(wù)擴(kuò)張，不斷降低風(fēng)險(xiǎn)敞口，減少銀行自身破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。