人民法院法官績效考評制度改革回顧與展望

李國華

( 西北大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安710127)

一、引言

伴隨著司法責(zé)任制改革目標(biāo)的提出、落實(shí)，作為其重要抓手的法官績效考評制度改革也在同步推進(jìn)。法官績效考評制度是通過一套客觀化的指標(biāo)來衡量法官工作勤勉程度及成效的法官管理制度［1］，是對法官績效予以評價的制度［2］。實(shí)踐中出現(xiàn)的考核指標(biāo)設(shè)計不合理、考核主體不合格、考核結(jié)果運(yùn)用不明確等問題弱化、曲解了法官績效考評制度預(yù)期功能的實(shí)現(xiàn)，如何消解、回應(yīng)上述問題需要探究法官績效考評制度的發(fā)展脈絡(luò)與實(shí)踐情況。學(xué)界關(guān)于該制度的研究成果豐碩，但缺少對該制度展開系統(tǒng)的回顧和反思。在司法改革步入深水區(qū)之際，回顧40 余年的改革歷程，總結(jié)梳理法官績效考評制度改革歷程，客觀評價法官績效考評制度改革的成效與不足，有助于明確改革進(jìn)程中人民法院法官績效考評制度所處的歷史坐標(biāo)，對于調(diào)試法官績效考評制度進(jìn)一步改革的基本方向意義重大。

我國近代的法官績效考評制度始于中華民國時期的《司法官考績規(guī)則》，該規(guī)則首次明確了司法官業(yè)績考核的原則和規(guī)則［3］。新中國成立后至20 世紀(jì)90 年代中期，包含法官績效考評制度在內(nèi)的司法制度發(fā)展歷經(jīng)曲折，最終走向恢復(fù)重建與改革創(chuàng)新之路。在圍繞審判組織、審判方式、審判程序和證據(jù)制度方面進(jìn)行司法改革之外，人民法院還側(cè)重組織法上的法院組織和人事制度改革，其中包括法官績效考評。法官績效考評影響和形塑法官的專業(yè)化、職業(yè)化水平，在當(dāng)前階段是深化司法責(zé)任制綜合配套改革的重要組成。法官績效考評制度改革進(jìn)程與司法改革整體步調(diào)相一致。以黨的重要文獻(xiàn)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)我國司法改革以1978 年為起點(diǎn)，以十五大提出司法改革和2013 年十八屆三中全會提出全面深化改革為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)?？傮w而言，我國法官績效考評制度前后歷經(jīng)三個重要發(fā)展階段: 一是1978—1997 年:初步展開時期;二是1997—2013 年:走向成熟時期;三是2013 年至今:全面深化時期。

二、1978—1996:初步展開的法官績效考評制度改革

這一階段的法官績效考評制度改革始于中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會，止于中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會之前。

1978 年12 月，中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會作出將工作重心轉(zhuǎn)移至經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)鍵抉擇。作為肩負(fù)保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)重任的人民法院也進(jìn)入恢復(fù)、重建、改革時期，其中就涉及人民法院的人事制度改革，關(guān)系到如何考核、評價法官工作效果和質(zhì)量的問題。在此階段，法官績效考評制度改革與法院工作重啟同步推進(jìn)，人民法院人事實(shí)踐難題對制度供給的呼喚，成為法官績效考評制度生長的邏輯起點(diǎn)。

1987 年10 月，中國共產(chǎn)黨十三大報告中首次提出了對包括法官在內(nèi)的干部人事制度改革，邁出了新時期改革法官績效考評制度的重要一步。報告在提出建立國家公務(wù)員制度內(nèi)容時，針對人民法院的法官績效考評問題，要求“建立類似國家公務(wù)員的制度進(jìn)行管理”，由此法官績效考評也被置于國家整體人事制度改革中。這意味著國家開始在制度建設(shè)層面重視對包括法官在內(nèi)的公務(wù)人員的績效考評。

1992 年10 月，中國共產(chǎn)黨十四大報告提出:“逐步建立符合機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位不同特點(diǎn)的科學(xué)的分類管理體制和有效的激勵機(jī)制?！比耸轮贫雀母镏饾u深入，開始探討分類管理模式?？梢哉f，這一階段改革法官績效考評制度的外部動力，主要是人民法院出于貫徹中共中央關(guān)于建立符合不同單位特點(diǎn)的科學(xué)的分類管理體制和有效的激勵機(jī)制的精神所做的努力［4］，實(shí)現(xiàn)了針對人民法院法官績效考評規(guī)則的從無到有，初創(chuàng)了適用于法官的績效考評制度。

( 一) 摒棄傳統(tǒng)的法官績效考評制度

在建立專門的法官績效考評制度之前，法官的身份是國家干部，在整體性國家公務(wù)員制度建立初期，戴大檐帽、穿制服的法官與其他公職人員并無實(shí)質(zhì)差異。如此定位在當(dāng)時的歷史條件下有其合理性，但也弊端叢生:一是缺乏科學(xué)的分類，簡單套用黨政干部的單一模式管理所有人員，未能形成各具特色的精細(xì)化管理制度。二是與法院的扁平化體制不符，人民法院并非垂直管理體系，并不存在嚴(yán)格的上下級關(guān)系，在強(qiáng)調(diào)垂直管理的國家公務(wù)員考評制度體系下無法實(shí)現(xiàn)對法官的有效考評。三是與法官的職業(yè)化、專業(yè)化存在根本抵牾，法官從事的審判工作需要較高的專業(yè)性，進(jìn)而要求側(cè)重考察法官的辦案能力、辦案成果。對作為國家干部的法官的管理、考評一直統(tǒng)一沿用普通公務(wù)人員的考評辦法，使得法官績效考評難以針對法官這一群體形成相對獨(dú)立的科學(xué)考評機(jī)制。

在漸進(jìn)的改革中，國家逐漸認(rèn)識到傳統(tǒng)的法官績效考評不應(yīng)直接套用公務(wù)員考評體系。1988 年7月，最高人民法院召開第十四次全國法院工作會議討論《中華人民共和國法官法( 草案) 》，提出了涉及法院自身改革和建設(shè)的六項具體改革措施，其中之一就是改革現(xiàn)行法院人事管理制度，要求通過制定法官法從法官的錄用、考核、獎懲等方面完善法官制度［5］。此次會議提出通過制定專門的《法官法》解決法官考評問題的改革意見，為建立人民法院此后的法官績效考評制度指明了方向。

( 二) 建立新的法官績效考評制度

從1986 年開始起草《法官法》，經(jīng)過列入立法規(guī)劃、試點(diǎn)探索、研討修改，易稿30 多次最終形成了《法官法( 草案) 》，并于1995 年審議通過?！斗ü俜ā芬?guī)定了法官的權(quán)利義務(wù)、任職條件、法官等級、法官工資制度和退休制度以及設(shè)立法官考評委員會等，使得法官績效考評具有了法律載體和依據(jù)?！斗ü俜ā芬?guī)定的法官績效考評機(jī)制脫胎于國家對一般公務(wù)員的人事考評制度，包括了以下基本內(nèi)容:

一是確定法官績效考評主體?？荚u法官首先需要確定考評主體，以考評主體為抓手細(xì)化考評方案。《法官法》規(guī)定，對法官的考核，由所在人民法院組織實(shí)施。第十六章更是專章規(guī)定了法官考評委員會的設(shè)置、職責(zé)、組成人員和主任。這是我國在規(guī)范層面初次明確作為法官績效考評主體的法官考評委員會制度，確立了法官績效考評的責(zé)任主體和實(shí)施主體。

二是明確法官績效考評內(nèi)容。考評法官唯有明確考評的內(nèi)容、對象，被考評者才能在考評內(nèi)容指引下有效地開展工作，考評者也才能夠明確考評方向進(jìn)行科學(xué)、公平的考評?！斗ü俜ā芬?guī)定考評法官績效，應(yīng)當(dāng)以審判工作實(shí)績?yōu)橹攸c(diǎn)，以思想道德水平為基礎(chǔ)，在實(shí)際審判業(yè)務(wù)中綜合評判法官的業(yè)務(wù)能力、理論水平及工作態(tài)度，這綜合考慮了法官從事審判工作的特殊性，其不足是未規(guī)定考評法官工作實(shí)績的具體方式。

三是明確法官績效考評適用原則。面對尚未細(xì)化的考評機(jī)制，確定基本的考評原則就具有了現(xiàn)實(shí)意義。對此，《法官法》在借鑒、吸收國家公務(wù)員績效考核原則的基礎(chǔ)上，規(guī)定對法官的考核應(yīng)當(dāng)“客觀公正，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合，平時考核和年度考核相結(jié)合”。

四是考評結(jié)果的運(yùn)用。法官績效考評結(jié)果可以作為對法官獎懲的依據(jù)，法官可以據(jù)此按照指引的方向調(diào)試工作態(tài)度和工作方法?！斗ü俜ā返诙l規(guī)定，年度考核結(jié)果分為三個等級，包括優(yōu)秀、稱職、不稱職。在考核結(jié)果的運(yùn)用上，該條規(guī)定考核結(jié)果作為對法官獎懲、調(diào)整職級薪酬的依據(jù)。績效考評與獎懲機(jī)制的結(jié)合賦予了績效考評以剛性和強(qiáng)制力，可以有效指引法官對照考評內(nèi)容和目標(biāo)調(diào)整自身的行為。

1996 年6 月，《法官考評委員會暫行組織辦法》規(guī)定，各級法院分別設(shè)立法官考評委員會，由本院人事管理部門作為法官考評委員會的辦事機(jī)構(gòu)。該辦法進(jìn)一步細(xì)化了法官考評委員會的組織、形成方式，增強(qiáng)了法官績效考評制度的可操作性。

這一階段法官績效考評制度改革的主要貢獻(xiàn)在于，國家首次專門針對法官績效考評問題建章立制，擺脫了新中國成立40 多年無專門法官法的局面，通過制定法搭建了考評法官績效的基本制度框架，體現(xiàn)出中央和人民法院內(nèi)部嘗試對法官進(jìn)行科學(xué)、法治化的管理思路?！斗ü俜ā纷⒁獾搅俗鳛閲夜ぷ魅藛T的法官同時還是法律專業(yè)人員，亟需構(gòu)建契合自身特點(diǎn)的考評機(jī)制。搭建法官績效考評制度也有助于對法官的從嚴(yán)管理，回應(yīng)了十四屆三中全會關(guān)于改革、完善司法制度的要求。

這一次法官績效考評制度改革的缺憾在于兩個方面: 一方面是對法官績效考評制度改革重視不夠。在這一改革階段，人民法院尚處于恢復(fù)重建時期，改革側(cè)重點(diǎn)在于優(yōu)化審判方式，增強(qiáng)法官的職業(yè)化建設(shè)等［6］，改革法官績效考評制度屬于次要問題。另一方面，對法官績效考評制度的可操作性和科學(xué)性認(rèn)識不夠，比如對法官績效考評的內(nèi)容規(guī)定不夠細(xì)致，作為重要組織法的《人民法院組織法》更是未能涉及法官績效考評問題，對法官績效考評結(jié)果的應(yīng)用側(cè)重于懲戒和管理法官，而不是用來促進(jìn)法官自我改進(jìn)、提升法官群體的整體素質(zhì)及為負(fù)責(zé)決定法官任用的人員或機(jī)構(gòu)提供相關(guān)信息、合理有效地分配法官。同時，法官績效考評原則等也存在照搬國家公務(wù)員績效考評規(guī)定的現(xiàn)象。

三、1997—2013:走向成熟的法官績效考評制度改革

這一輪的法官績效考評制度改革始于1997 年的中國共產(chǎn)黨十五大，止于2013 年的中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會之前。

1997 年9 月，中國共產(chǎn)黨十五大報告確定了依法治國的基本方略，明確提出:“推進(jìn)司法改革……加強(qiáng)執(zhí)法和司法隊伍建設(shè)”這一改革目標(biāo)［7］，并提出了具體的改革要求。這一時期的司法改革著重解決司法地方化、司法行政化和司法非職業(yè)化的問題。為了貫徹中央要求，1999 年《法院改革一五綱要》基于現(xiàn)行法官管理制度無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求、法官素養(yǎng)亟待提升的現(xiàn)狀，要求2000 年底前，建立審判人員的人事考評制度?！斗ㄔ焊母镆晃寰V要》在法院系統(tǒng)內(nèi)部為法官績效考評制度的實(shí)施創(chuàng)造了條件。

2002 年10 月，中國共產(chǎn)黨十六大報告在十五大報告所提“推進(jìn)司法改革”的基礎(chǔ)上第一次提出了“推進(jìn)司法體制改革”，并強(qiáng)調(diào)“完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度”。更加重視司法機(jī)關(guān)審判業(yè)務(wù)的特殊性，為法官績效考評制度提出了更為明確的要求和指引，要求針對特定法官群體探索和完善人事分類管理制度。

2007 年中國共產(chǎn)黨十七大報告提出“深化司法體制改革”之后，有關(guān)部門多次發(fā)文落實(shí)，其中2009年印發(fā)的《法院改革三五綱要》原則部分提出要“完善司法管理體制”，要求進(jìn)一步改進(jìn)審判管理制度、法官行為規(guī)范，完善反腐倡廉長效工作機(jī)制、人事管理制度和機(jī)構(gòu)設(shè)置、隊伍管理制度等。針對法官績效考評問題強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)推進(jìn)、科學(xué)安排、細(xì)化落實(shí)。

1997 年至2012 年，中央和法院系統(tǒng)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求、貫徹政策要求，立足于審判工作實(shí)際推進(jìn)考評制度的深入和細(xì)化，這一階段的法官績效考評制度大體經(jīng)歷了如下改革:

( 一) 提出改進(jìn)法官績效考評制度

2003 年，為了貫徹十六大關(guān)于司法改革的要求，黨中央成立了中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，從中央層面加強(qiáng)對司法體制改革的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，全面領(lǐng)導(dǎo)司法體制改革工作。落實(shí)體制機(jī)制改革需要相應(yīng)的組織予以保障，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立有助于在整體推進(jìn)過程中形成合力，統(tǒng)籌安排。

2004 年底，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組形成了《關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見》，各部門在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下制定工作安排。2005 年《法院改革二五綱要》區(qū)分了針對法官的績效考評和針對其他公務(wù)員的績效考核，從“績效考核”悄然轉(zhuǎn)向“績效考評”，法官職業(yè)性、專業(yè)性的特質(zhì)在績效考評制度中得以凸顯。

( 二) 調(diào)整考評指標(biāo)

辦案考核考評指標(biāo)指的是用以考核和評價法官工作的量化指標(biāo)，以考評指標(biāo)來引導(dǎo)法官完善工作方式、提升工作能力。為了改進(jìn)辦案考核考評指標(biāo)體系，人民法院采取了如下改革舉措:

一是建立案件質(zhì)量評查與考核指標(biāo)的聯(lián)動機(jī)制。2005 年3 月，最高人民法院頒布了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要〉的若干意見》，在實(shí)現(xiàn)司法公正與廉潔目標(biāo)導(dǎo)向下要求完善案件質(zhì)量評查制度，以程序視角設(shè)立疑難復(fù)雜、法律認(rèn)定存在爭議案件的篩查器，“重點(diǎn)評查發(fā)回重審、二審改判和再審改判的案件”，輔之以“抽查其他個案”，在把握主要矛盾的同時兼顧考評效率，個案的評查與考核指標(biāo)實(shí)現(xiàn)同頻共振。

二是建立科學(xué)的指導(dǎo)思想和考評基點(diǎn)。2009 年《法院改革三五綱要》強(qiáng)調(diào)法官考評制度應(yīng)在體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的前提下適應(yīng)于法院工作特點(diǎn)和審判工作規(guī)律。同時指出，應(yīng)建立健全貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的司法協(xié)調(diào)制度與保障制度，辦案考評體系應(yīng)體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的考評基點(diǎn)，要求完善人民法院錯案認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和違法審判責(zé)任追究制度［8］。將刑事政策內(nèi)化于辦案考評要求之內(nèi)，在辦案考核考評指標(biāo)體系內(nèi)體現(xiàn)審判工作應(yīng)實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一，以個案的審判推進(jìn)社會綜合治理。

三是建立健全審判質(zhì)量效果監(jiān)督控制體系和崗位目標(biāo)考核管理體系。2009 年《法院改革三五綱要》明確提出要建立以案件審判質(zhì)量和效率考核為主要內(nèi)容的審判質(zhì)量效率監(jiān)督控制體系，以法官、法官助理、書記員和其他行政人員的績效和分類管理為主要內(nèi)容的崗位目標(biāo)考核管理體系。“遲到的正義非正義”，案件辦理效率和質(zhì)量是評價個案審判效果的兩大要素，依賴于法官、法官助理、書記員和其他行政人員的勠力同心、協(xié)同一致，以案件考評和定崗考核并行的方式加強(qiáng)法官績效考評制度更為科學(xué)、合理。

( 三) 確立案件質(zhì)效并重的考評標(biāo)準(zhǔn)

案件質(zhì)量評估是人民法院法官績效考評的重要內(nèi)容。2008 年最高人民法院《關(guān)于開展案件質(zhì)量評估工作的指導(dǎo)意見( 試行) 》將法院案件質(zhì)量評估的指標(biāo)體系分解為33 項“三級指標(biāo)”構(gòu)成的審判公正、審判效率和審判結(jié)果3 項“二級指標(biāo)”(1)參見《最高人民法院關(guān)于開展案件質(zhì)量評估工作的指導(dǎo)意見( 試行) 》第七條。。將案件質(zhì)量評估數(shù)字化、具象化，在某種意義上可以概括為探索試行案件質(zhì)量評估的“數(shù)目字管理”。

2011 年1 月，最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)人民法院審判管理工作的若干意見》指出，審判績效管理仍需切實(shí)加強(qiáng)，考核指標(biāo)上要引導(dǎo)法官重視審判的效率問題，明確將“審判質(zhì)效考評”作為審判管理的基本形式。同年3 月，最高人民法院正式將經(jīng)過三年試點(diǎn)探索、驗(yàn)證、改進(jìn)的2008 年《關(guān)于開展案件質(zhì)量評估工作的指導(dǎo)意見( 試行) 》確定為《關(guān)于開展案件質(zhì)量評估工作的指導(dǎo)意見》，該意見對指標(biāo)體系作了進(jìn)一步的調(diào)整，完善了案件質(zhì)量評估的“數(shù)目字管理”，標(biāo)志著法官績效考評制度邁入相對成熟的階段。

法官績效考評的法律依據(jù)在于《法官法》等法律規(guī)范，但《法官法》的規(guī)定較為概括，實(shí)踐操作性和可適用性不強(qiáng)，無法進(jìn)行有效的績效考評，也難以實(shí)施考評。針對此問題，根據(jù)《法院改革二五綱要》“在確保法官依法獨(dú)立判案的前提下，確立科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)，完善評估機(jī)制”的指導(dǎo)思想，人民法院推出了量化指標(biāo)考評法官績效，量化考評模式細(xì)化了《法官法》關(guān)于法官績效考評內(nèi)容的規(guī)定，改革思路在于突出可度量的法官工作實(shí)績在考評工作中的重要性。構(gòu)建明晰的量化考核方案，在一定程度上有利于以直觀的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)辦案的過程和結(jié)果，明確法官的職責(zé)任務(wù)，協(xié)助法院領(lǐng)導(dǎo)者高效管理法官。

量化指標(biāo)考評模式也存在不足:一是理念上過度依賴量化，部分難以量化的考評對象、部分量化指標(biāo)設(shè)計不盡合理都是量化考評模式所要面對的難題。如法官工作作風(fēng)、外界評價難以通過量化的案件指標(biāo)呈現(xiàn)，每一個個案都有其特殊性，量化指標(biāo)難以體現(xiàn)法官面對疑難復(fù)雜案件時的處理能力，而在某種程度上妥當(dāng)審理復(fù)雜疑難新型案件恰能體現(xiàn)法官辦案能力。并且，在證據(jù)與法律適用之間逡巡的審判工作，證據(jù)采信上的靈活性以及法律規(guī)則適用上的可操作性使得裁判權(quán)具有較大的自由裁量空間，自由裁量權(quán)的存在使得用某個指標(biāo)度量法官的廉潔度其實(shí)相當(dāng)困難［9］。二是考評機(jī)構(gòu)的行政化。人民法院的管理實(shí)踐形成了科層制管理模式，2001 年《法官法》關(guān)于考評委員會的設(shè)置亦如此。加之2005 年《公務(wù)員法》將法官納入公務(wù)員序列管理，參與司法延伸工作均作為考核要點(diǎn)。這些做法不僅無助于增進(jìn)法官的職業(yè)化和獨(dú)立性，反而強(qiáng)化了法官考評的行政屬性傾向，將考核公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和程序等規(guī)則普遍適用于法官［10］。三是作為考評主體的法官考評委員會如何組成缺乏規(guī)定，實(shí)踐中法院院長、庭長主導(dǎo)考核，缺乏外部參與，在落實(shí)中不可避免地出現(xiàn)偏差?？荚u內(nèi)容上過度關(guān)注可視化的審判工作，對法官思想品德、審判業(yè)務(wù)、法學(xué)理論水平等落實(shí)不夠?？己私Y(jié)果的運(yùn)用主要在于獎懲法官和獎金發(fā)放等短期管理目標(biāo)，不重視考核結(jié)果對于法官養(yǎng)成進(jìn)程中的問題揭示作用。四是不當(dāng)處理法官績效考評與案件質(zhì)量評估工作的關(guān)系。實(shí)踐中，部分法院徑直將法院面臨的案件質(zhì)量評估套用于針對法官的績效考評，缺失法官個性化特征的考核［11］。上述量化指標(biāo)考核模式呈現(xiàn)的簡單化、僵化特征也是在實(shí)踐過程中逐漸呈現(xiàn)出來的負(fù)面效應(yīng)，但不可否認(rèn)的是，這一階段的法官績效考評制度也更加契合法官審判規(guī)律，逐漸科學(xué)化、規(guī)范化。

四、2013 年至今:全面深化的法官績效考評制度改革

這一階段的法官績效考評制度改革始于十八屆三中全會，目前仍處于持續(xù)深入推進(jìn)的狀態(tài)。

2013 年11 月，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將十八大報告提出的“要進(jìn)一步深化司法體制改革”明確為“深化司法體制改革，加快建立公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度”。2014 年2 月出臺的《關(guān)于深化司法體制和社會體制改革的意見及其貫徹實(shí)施分工方案》明確了深化司法體制改革的目標(biāo)、原則、各項改革任務(wù)的路線圖和時間表。2014 年6 月，《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》的出臺標(biāo)志著我國司法體制改革試點(diǎn)工作正式啟動，以上海、吉林省為代表先行先試，其他省份分為二、三批逐步鋪開改革試點(diǎn)，一以貫之地遵循先試點(diǎn)后總結(jié)再全面推廣的改革路徑，法官績效考評制度在實(shí)踐中不斷自我完善。

為了貫徹中央要求，2014 年7 月，《法院改革四五綱要》發(fā)布，改革的總體思路是解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，改革的目標(biāo)是到2018 年初步建成具有中國特色的社會主義審判權(quán)力運(yùn)行體系。改革愈到深處愈加艱難，需要系統(tǒng)科學(xué)地解決深層次、復(fù)雜化的難題。法官是裁判者而非行政官員，但長期以來，中國對法官沿用普通公務(wù)員管理模式，法官績效考評不僅未能凸顯自身特性，還在一定程度上加重了法官的工作壓力。在專業(yè)的審判工作之外苛以行政官員的考核，雙重考評壓力使得法官難負(fù)其重。針對上述問題，《法院四五改革綱要》提出，“要堅持以法官為中心、以服務(wù)審判工作為重心，建立分類科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、分工明確、保障有力的法院人員管理制度?！?/p>

2014 年10 月，十八屆四中全會專題研究依法治國基本方略，并通過了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國重大問題的決定》，這體現(xiàn)了中央對法治的空前重視。與之相適應(yīng)，2015 年2 月修訂后的《法院改革四五綱要》圍繞建成具有中國特色的社會主義審判權(quán)力運(yùn)行體系這一關(guān)鍵目標(biāo)，改革內(nèi)容囊括了法院組織體系、司法管轄制度、法官履職保障、審判權(quán)力運(yùn)行、法院人事管理等層面，并設(shè)定了具體的路線圖和時間表［12］。在強(qiáng)化司法責(zé)任制、司法人員分類管理、法官員額制改革、建立健全以審判為中心的訴訟制度改革等一系列舉措下優(yōu)化審判權(quán)力運(yùn)行?！斗ㄔ焊母锼奈寰V要》的一大亮點(diǎn)就是法院人事管理改革，提出要“建立科學(xué)合理客觀公正，符合規(guī)律的法官業(yè)績評價機(jī)制”，標(biāo)志著本階段的法官績效考評制度改革正式啟動。

為了深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記全面依法治國新理念，2019 年《法院改革五五綱要》第四條提出貫徹落實(shí)新時代黨的組織路線。堅持把政治標(biāo)準(zhǔn)作為第一標(biāo)準(zhǔn)，在法官遴選任命、考核評價、監(jiān)督管理、培養(yǎng)鍛煉、獎勵懲戒等工作中全面加強(qiáng)政治把關(guān)。強(qiáng)化對法官的政治素養(yǎng)、司法廉潔要求也是貫徹黨對政法工作全面領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)?！蛾P(guān)于貫徹實(shí)施〈關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要( 2019—2023) 〉的分工方案》( 以下簡稱《分工方案》) 進(jìn)一步明確政治部作為牽頭部門，審管辦、監(jiān)察局和司改辦作為參加部門。在全面深化改革階段，法官績效考評制度作了如下具體改革:

( 一) 及時調(diào)整《法官法》相關(guān)規(guī)定

為了吸收鞏固司法改革成果、全面建設(shè)專業(yè)化隊伍，2017 年及2019 年立法者分別對《法官法》作了大幅修改，特別是圍繞法官績效考評制度，2019 年修改的《法官法》在體例和內(nèi)容上均發(fā)生了重大變化:

在體例上，新法將1995 年以來延續(xù)了20 多年的17 章體例壓縮為8 章。具體而言，2019 年《法官法》將2017 年《法官法》中第八章、第十章、第十一章的內(nèi)容和第十六章的法官考評委員會的規(guī)定全部納入新的第六章，使得法官績效考評內(nèi)容在形式上合為一章。

在內(nèi)容上，新法有四處變動。一是法官考評委員會的職責(zé)由“指導(dǎo)對法官的培訓(xùn)、考核、評議”，調(diào)整為“負(fù)責(zé)對本院法官的考核工作”，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)與整體把握;二是取消了對法官考評“實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合”的規(guī)定，更加符合法官專業(yè)性、職業(yè)性的要求; 三是把法官的考核內(nèi)容調(diào)整為“審判工作實(shí)績、職業(yè)道德、專業(yè)水平、工作能力、審判作風(fēng)”，將“思想品德”具化為職業(yè)道德，將法學(xué)理論水平融入專業(yè)水平、工作能力考察;四是年度考核結(jié)果類型由三類調(diào)整為四類。2019 年修訂的《法官法》借鑒2018年《公務(wù)員法》的最新規(guī)定，對法官績效考評結(jié)果的等次進(jìn)行了調(diào)整。修訂前的《法官法》將法官考評規(guī)定為“優(yōu)秀、稱職、不稱職”三個等次，修訂后的《法官法》調(diào)整為“優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職”四個等次。在稱職與不稱職等次中間增加了“基本稱職”，增加了考評的層次性和區(qū)分度。

( 二) 加大考評院庭長

司法責(zé)任制度改革和法官員額制改革之后，作為員額法官的法院管理人員同樣需要接受績效考評?！斗止し桨浮返诙l要求健全院長、庭長辦案常態(tài)化機(jī)制，“合理確定院長、庭長辦案工作量，推動減少其非審判事務(wù)負(fù)擔(dān)……完善對院長、庭長辦案情況的考核監(jiān)督機(jī)制”，第四十三條規(guī)定要在2019年建成人民法院審判管理工作平臺，實(shí)現(xiàn)對全國法院院庭長辦案情況的統(tǒng)計展示，2020 年建立全國法院院、庭長辦案情況通報制度。2017 年4 月10 日，最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)各級人民法院院庭長辦理案件工作的意見( 試行) 》前后以10 條意見明確了院庭長( 包含進(jìn)入員額的院長、副院長、審判委員會專職委員、其他入額院領(lǐng)導(dǎo)、庭長、副庭長和其他有審判職稱的審判( 執(zhí)行) 業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人) 的最低辦案量、辦案的保障和監(jiān)督機(jī)制［13］。關(guān)于院庭長辦案量的硬性要求體現(xiàn)在以下三個方面:一是中級人民法院院長辦案量應(yīng)達(dá)到本院法官平均辦案量的5%，其他入額院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)達(dá)到本院法官平均辦案量的20%～30%;二是基層人民法院院長辦案量應(yīng)達(dá)到本院法官平均辦案量的5%～10%，其他入額院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)達(dá)到本院法官平均辦案量的30%～40%;三是基層、中級人民法院的庭長每年辦案量應(yīng)達(dá)到本部門法官平均辦案量的50%～70%。強(qiáng)化院庭長作為法官身份的辦案考核，在某種程度上使院庭長同時作為考評主體和被考評的對象，進(jìn)一步優(yōu)化了法官績效考評制度。

( 三) 重塑考評指標(biāo)、考評方式和考評結(jié)果運(yùn)用

重塑考評指標(biāo)、考評方式和考評結(jié)果運(yùn)用包括如下幾個方面:一是清理不合理的考評指標(biāo)，增加其它考評指標(biāo)?！斗ㄔ焊母镂逦寰V要》第二十七條要求制定科學(xué)簡便的績效考核方式，“清理取消不合理、不必要的考評指標(biāo)，切實(shí)為基層減負(fù)、為干警減壓”。與此相適應(yīng)，《分工方案》第五十一條規(guī)定，2019年出臺清理取消不合理、不必要的考評指標(biāo)工作辦法并組織實(shí)施。此外，為貫徹司法公開的要求，人民法院也在加強(qiáng)對司法公開工作的考評，如生效裁判文書上網(wǎng)、網(wǎng)上司法拍賣等。二是更加合理地設(shè)定考評指標(biāo)，為了避免因考評干擾下級法院獨(dú)立行使審判權(quán)，合理設(shè)定了改判發(fā)回重審率;為了防止人為阻滯收案，合理設(shè)定了法定正常審限內(nèi)結(jié)案率等審判效率指標(biāo)。三是在考評方式上，建立審判團(tuán)隊績效考評制度，堅持法院分類分級考評，提出了避免簡單排名通報的考評方式。四是更加重視考評結(jié)果的正向激勵功能，但也日益重視對故意辦錯案者的責(zé)任追究。

( 四) 優(yōu)化法官考評委員會的組成人員

法官考評委員會缺乏普通法官參與，則不利于考評者與被考評人員之間的及時溝通，也無助于打破考評過程的封閉化。2017 年中共中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實(shí)司法責(zé)任制的意見》( 下稱《落實(shí)司法責(zé)任制意見》) 針對考核內(nèi)容、指標(biāo)設(shè)置方式、考核信息留痕公開、考評反饋等方面進(jìn)行規(guī)定。

為了貫徹《落實(shí)司法責(zé)任制意見》，最高人民法院通過《人民法院落實(shí)〈保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定〉的實(shí)施辦法》規(guī)定了法官考評委員會必須有若干法官代表參加，而且法官代表應(yīng)由全體法官推選產(chǎn)生。此輪改革之后，地方法院根據(jù)上級要求制定了契合本地實(shí)際的詳細(xì)的法官考評規(guī)范性文件。例如，S 省高級人民法院根據(jù)最高人民法院相關(guān)規(guī)定，制定了《法官、審判輔助人員績效考核及獎金分配指導(dǎo)辦法( 試行) 》，明確規(guī)定績效考核工作委員會成員應(yīng)包括法官代表，這就為普通員額法官參與法官考評委員會提供了規(guī)范依據(jù)。遺憾之處在于沒有規(guī)定法官考核的具體實(shí)施主體。

這一階段法官績效考評制度改革的基本特點(diǎn)在于，沒有自上而下地建立大一統(tǒng)的考評制度，而是采取了最高人民法院宏觀指導(dǎo)，地方各級法院自行細(xì)化考評細(xì)則的做法，充分發(fā)揮了地方各級法院的主動性、積極性。2016 年最高人民法院關(guān)于《法官、審判輔助人員績效考核及獎金分配指導(dǎo)意見( 試行) 》( 下稱《績效考核意見》) 原則性地規(guī)定應(yīng)針對法官辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率和效果等進(jìn)行績效考核，未規(guī)定對應(yīng)指標(biāo)以及相應(yīng)權(quán)重值，授權(quán)地方各級法院自行確定［14］?！犊冃Э己艘庖姟愤€規(guī)定法官“考核業(yè)績評價應(yīng)當(dāng)作為法官等級晉升、崗位調(diào)整和業(yè)績考核獎金分配的重要依據(jù)”?！犊冃Э己艘庖姟愤M(jìn)一步細(xì)化了法官績效考評的具體內(nèi)容，更具有實(shí)操性。改革成效還在于，司法責(zé)任制改革后，就考評對象而言，法院的內(nèi)部考評觀念經(jīng)歷了“由集體主義向法官個人主義的顛覆性大變革”，各地的司法體制改革的經(jīng)驗(yàn)即為明證［15］。針對指標(biāo)設(shè)計行政化的問題，后續(xù)的改革文件設(shè)計的考評模式都在“去行政化”。考評結(jié)果運(yùn)用的導(dǎo)向也傾向于發(fā)揮其正向激勵功能，表現(xiàn)為由獎懲、辭退和工資依據(jù)轉(zhuǎn)向正向激勵，包括晉職晉級、擇優(yōu)遴選。問題在于，針對不同的考評對象進(jìn)行差異化考評何以更有效。此外，司法改革效果評估，能夠及時反饋、矯正司法體制改革中出現(xiàn)的問題，經(jīng)驗(yàn)的積累可以進(jìn)一步助推司法體制改革聚焦的問題、總結(jié)有效方法，提升司法體制改革的科學(xué)性和實(shí)踐性［16］。

五、法官績效考評制度改革的展望

改革開放40 余年來，尤其是中國共產(chǎn)黨十三大報告提出改革干部人事制度之后，堅持穩(wěn)中求進(jìn)的人民法院法官績效考評制度在深深扎根基本國情的基礎(chǔ)之上，實(shí)踐著一條向下直面審判管理難題、向上不斷貼近審判管理規(guī)律的改革之路。這些改革積累了寶貴且需要繼續(xù)堅持的基本經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，歷次法官績效考評制度改革在克服法院審判管理難題的同時也遺留了一些問題;一些新問題也與改革相伴而生，進(jìn)入新時代的審判管理體系和能力更要邁向現(xiàn)代化。這些新情況都使得面向未來的人民法院法官績效考評制度改革要在理念和技術(shù)上“兩條腿走路”。其中，前幾輪改革的經(jīng)驗(yàn)揭示了改革法官績效考評制度應(yīng)秉持三項基本理念。

第一，應(yīng)當(dāng)秉持循序漸進(jìn)的改革思路。我國法官績效考評制度改革堅持了循序漸進(jìn)的改革路徑。1996 年之前，受國家人事制度改革影響，法院通過不斷推進(jìn)專業(yè)化，以破解作為法院三大問題之一的法官“非職業(yè)化”。這時選取了若干地方試點(diǎn)尚在醞釀中的《法官法》。待國家推行公務(wù)員制度后，最高人民法院結(jié)合地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，適時推動全國人大常委會在1995 年通過《法官法》，較為原則地規(guī)定了法官績效考評規(guī)則，建立了法官績效考評制度。這為后續(xù)法官績效考評改革得以展開奠定了基礎(chǔ)。自1997 年始，針對法官績效考評規(guī)定可操作性不強(qiáng)的問題，《法院改革二五綱要》頒布之后，2013 年前的法官績效考評制度借助司法規(guī)范性文件日益邁向“數(shù)字化”的量化考評模式，在細(xì)化考評操作的同時，客觀上削弱了主觀人情因素對法官績效考評結(jié)果的影響。法官績效考評制度改革的目標(biāo)是建立科學(xué)的法官管理制度，但是并非一步到位地定義何為科學(xué)。在十八大后，最高人民法院及時調(diào)整了大一統(tǒng)的考評指標(biāo)，主動與下級法院分權(quán)，宏觀指導(dǎo)考評內(nèi)容，不設(shè)考評指標(biāo)。事實(shí)上，改革的本質(zhì)在于不斷試錯，司法改革亦然。在推進(jìn)司法改革中，循序漸進(jìn)的改革路徑由于不易催生激進(jìn)的改革舉措，有利于減少試錯成本，順利推進(jìn)改革，最終達(dá)成改革目的。今后的改革中這一理念應(yīng)當(dāng)?shù)玫綀猿帧?/p>

第二，應(yīng)當(dāng)堅持公正與效率并重。司法公正是社會公平正義的底線，司法公正需要司法效率為保障。公正與效率議題在人民法院同樣受到關(guān)注。人民法院法官績效考評制度的歷次改革始終圍繞著公正與效率的改革目標(biāo)。在1997 年之前，法官與普通國家干部混同管理、專業(yè)性淡化，而廣大人民群眾的司法需求日益增長，要求通過法律程序解決矛盾和糾紛。社會對司法的需求與傳統(tǒng)的司法體制、運(yùn)行機(jī)制之間的矛盾日益突出。人民法院改革法官績效考評制度旨在通過考評法官倒逼其增強(qiáng)辦案能力、強(qiáng)化公正審判意識。第二個改革階段，為了治理法院腐敗、法官非職業(yè)化、法院地方化和行政化，對法官績效考評采取了較為激進(jìn)的“數(shù)字化管理”模式，進(jìn)入量化考評時期。從量化后的考評指標(biāo)來看，改革的初衷在于進(jìn)一步科學(xué)化的管理法官，確保司法公正與效率。在法官績效考評的第三個改革階段，尤其是司法責(zé)任制改革之后，人民法院法官績效考評模式妥當(dāng)?shù)卣{(diào)整為定性和定量相結(jié)合的考評模式，避免了第二階段考評中案件都是均質(zhì)化的考評假設(shè)，使得考評更加符合司法實(shí)際，對考評者也更加公平、公正。歷次改革的共性在于，人民法院對法官績效考評的考評內(nèi)容、考評方式及考評主體等幾經(jīng)調(diào)整，但考評改革的目標(biāo)導(dǎo)向不變，那就是通過改革增進(jìn)蘊(yùn)含公正價值的司法“生產(chǎn)力”。

第三，應(yīng)當(dāng)深度應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)。法院當(dāng)前存在案多人少的困境，以及司法責(zé)任制背景下的權(quán)力監(jiān)督問題。如果說在此之前，對通過電子手段留痕和監(jiān)督辦案人員的必要性尚不急迫的話，那么當(dāng)前就非常有必要在法官考評中深度運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)。2018 年12 月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步全面落實(shí)司法責(zé)任制的實(shí)施意見》要求網(wǎng)上辦案留痕，對法官辦案過程和結(jié)果進(jìn)行動態(tài)、實(shí)時的智能化管理。最高人民法院于2019 年發(fā)布的《法院改革五五綱要》第十部分專門規(guī)定要“建設(shè)現(xiàn)代化智慧法院應(yīng)用體系”。實(shí)踐中，部分地區(qū)法院已經(jīng)充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)的識別功能和預(yù)測功能，通過法院績效管理，平臺的目標(biāo)管理，動態(tài)管理、數(shù)據(jù)填報等模塊，實(shí)現(xiàn)績效考評工作網(wǎng)上運(yùn)行。強(qiáng)化信息技術(shù)與法官績效考評的融合，能夠促進(jìn)法官績效考評制度的先進(jìn)性，保障績效考評機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而促進(jìn)法官的專業(yè)化、職業(yè)化，提升辦案責(zé)任意識和辦案質(zhì)量。

在充分運(yùn)用好前述審判管理改革經(jīng)驗(yàn)、樹立科學(xué)的改革理念的同時，仍需要不斷探求法官績效考評制度改革的最優(yōu)解，以順應(yīng)不同階段司法改革乃至政法領(lǐng)域的改革對人民法院審判管理提出的新要求。

2018 年10 月黨的十九大報告明確要求“深化司法體制改革”，指出“深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制”。2019 年1 月23 日，中央深改組審議通過《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見》，強(qiáng)調(diào)政法干部專業(yè)化、職業(yè)化。中國共產(chǎn)黨的十九大以來，繼2018 年7 月在深圳召開全面深化司法體制改革推進(jìn)會一年后，2019 年7 月19 日中央政法委在成都召開政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)會。在上一階段改革的基礎(chǔ)上，中共中央政治局委員、中央政法委書記郭聲琨在會議上要求政法機(jī)關(guān)從完善兩大體系、兩大機(jī)制，破解三大難題，處理好五大關(guān)系入手，全力推動政法領(lǐng)域改革不斷深入［17］。其中，與法官績效考評制度改革聯(lián)系最為密切的是“完善兩大機(jī)制”的表述，兩大機(jī)制之一指的就是進(jìn)一步完善政法隊伍建設(shè)管理制度機(jī)制，形成嚴(yán)管厚愛的激勵約束機(jī)制。2020 年2 月5 日，中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的意見》( 下稱《中央綜配改革意見》) ，提出強(qiáng)化績效考核制度建設(shè)。2020 年8 月最高人民法院《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的實(shí)施意見》( 下稱《法院綜配改革實(shí)施意見》) ，細(xì)致規(guī)范了院庭長考核、績效考評內(nèi)容、考核指標(biāo)和考核結(jié)果運(yùn)用。2020 年8 月26 日，政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)會以執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系改革和建設(shè)為主題在線上召開。針對司法腐敗以及中央提出的“完善權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督和制約機(jī)制”要求，會議提出完善政法干警管理制度、領(lǐng)導(dǎo)干部履行監(jiān)管職責(zé)考評機(jī)制。2021 年1 月11 日，中共中央關(guān)于《法治中國建設(shè)規(guī)劃( 2020—2025) 》第十七條指出，要完善對擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的法官、檢察官辦案情況的考核監(jiān)督機(jī)制。

這些重要會議全面回顧、客觀總結(jié)了我國在不同時期優(yōu)化政法機(jī)構(gòu)職能體系和健全司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制上取得的成效，清醒地指出了改革亟需破解的瓶頸性難題。改革的內(nèi)容基本囊括了政法機(jī)構(gòu)改革、司法體制綜合配套改革和政法各單位改革三個方面。在司法體制綜合配套改革中，建設(shè)高素質(zhì)司法隊伍始終占據(jù)著基礎(chǔ)性地位，“建設(shè)高素質(zhì)司法隊伍”要求健全符合司法職業(yè)特點(diǎn)的司法官員績效考核評價機(jī)制，這就暗含著人民法院在人員分類管理、員額制改革、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革以及權(quán)力清單配置改革已經(jīng)基本完成的基礎(chǔ)上，必須著手全面推進(jìn)法官績效考評改革。

中央召開的歷次司法改革會議所提要求、法律修改內(nèi)容以及系列司法規(guī)范性文件出臺預(yù)示著改革的新動向。下一階段的人民法院法官績效考評改革重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從三個方面具體展開:

首先，深化考評模式改革。2017 年8 月中央深改組審議通過《關(guān)于上海市開展司法體制綜合配套改革試點(diǎn)的框架意見》，確定上海作為司法體制綜合配套改革唯一試點(diǎn)地區(qū)。為貫徹中央要求，同年10月上海市委制定《貫徹實(shí)施〈關(guān)于上海市開展司法體制綜合配套改革試點(diǎn)的框架意見〉的分工方案》，確立117 項改革任務(wù)。隨后，上海市高級人民法院分別于2017 年11 月、2018 年5 月兩次針對司法體制綜合配套改革任務(wù)出臺實(shí)施方案和若干意見(2)為貫徹落實(shí)中央、市委的決策部署，確保各項改革任務(wù)精準(zhǔn)落地，上海市高級人民法院于2017 年11 月2 日制定了《上海市高級人民法院關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于上海市開展司法體制綜合配套改革試點(diǎn)的框架意見〉的實(shí)施方案》( 將改革任務(wù)細(xì)化分解為8 大類72 條136 項具體任務(wù)) ，并在2018 年5 月18 日出臺了《上海市高級人民法院關(guān)于加強(qiáng)司法體制綜合配套改革推進(jìn)機(jī)制建設(shè)的若干意見》。。至2019 年9 月，上海部分法院在考核模式上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了人民法院對法官個體的直接考核，不同于以往僅考核至部門、再由部門考核個人的考核操作。新型考評模式能統(tǒng)一各部門對法官評價不統(tǒng)一的問題、弱化部門自行組織績效考評難以克服的人情因素，還能夠保證人民法院更直觀地掌握法官的績效數(shù)據(jù)和工作表現(xiàn)?！白寣徖碚卟门校尣门姓哓?fù)責(zé)”是對司法責(zé)任制的經(jīng)典表達(dá)。落實(shí)司法責(zé)任制必然要求考核到法官個體，考評主體跨過法官所屬部門直接考評法官使得考評和管理更加扁平化，但這還可能大幅增加考評委員會工作量，將來需充分考慮是否要重構(gòu)考評委員會的組織架構(gòu)、如何高效實(shí)施新的考評機(jī)制。

其次，深化考評內(nèi)容改革。人民法院法官績效考評內(nèi)容的新變化體現(xiàn)在三個方面。一是注重審判質(zhì)量的過程考核。2017 年10 月《關(guān)于加強(qiáng)法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實(shí)司法責(zé)任制的意見》“建立健全司法績效考核制度”部分要求“緊緊圍繞辦案質(zhì)量和效率進(jìn)行考核”，2020 年2 月《中央綜配改革意見》愈加明確提出“更要注重辦案質(zhì)量”。實(shí)踐中部分法院在審判工作量、效率和審判質(zhì)量等考核要素中，已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)向?qū)徟匈|(zhì)量為導(dǎo)向的法官考核體系。就審判質(zhì)量考核的內(nèi)容而言，相對于傳統(tǒng)的是否被上級法院改判、再審等指標(biāo)，試點(diǎn)地區(qū)更加重視對庭審規(guī)范化和裁判文書制作等審判的程序性要素的考核。二是將辦案績效和履行監(jiān)管職責(zé)情況作為院庭長考核的重要內(nèi)容。2018年深圳全面深化司法體制改革推進(jìn)會提出，要把辦案績效作為院庭長考核的重要內(nèi)容。2019 年7 月19 日，在政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)會中郭聲琨再次強(qiáng)調(diào)建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部辦案考核監(jiān)督制度，并首次提出“強(qiáng)化院庭長監(jiān)督管理職責(zé)，完善案件監(jiān)管全程留痕制度，將履行監(jiān)管職責(zé)情況納入考核評價體系，切實(shí)解決不愿管、不敢管、不會管問題”。2020 年7 月31 日《法院綜配改革實(shí)施意見》第八條指出，院庭長不得以主持或參加專業(yè)法官會議、協(xié)調(diào)督辦重大敏感案件、監(jiān)督“四類案件”、接待來訪、指揮執(zhí)行等充抵辦案數(shù)量，但相關(guān)事務(wù)可以記入工作量，納入績效考評內(nèi)容。三是添加新的考核內(nèi)容。2019年8 月1 日，最高人民法院《關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制、一站式訴訟服務(wù)中心的意見》要求，法院工作上要把訴前調(diào)解工作量納入考核統(tǒng)計范圍。這意味著人民法院也要真正融入訴源治理之中。以上這些改革重點(diǎn)表明法官績效考評內(nèi)容并非一成不變，而是就實(shí)踐問題而不斷作出調(diào)整。下一步，如何實(shí)現(xiàn)辦案質(zhì)量與辦案數(shù)量和辦案效率等的關(guān)系的動態(tài)平衡，如何全面、客觀評價院庭長的審判管理活動以及法官參與的非辦案任務(wù)在績效考評中應(yīng)有的地位和權(quán)重，如何協(xié)調(diào)減少院庭長的事務(wù)性工作負(fù)擔(dān)，如何在監(jiān)督管理與辦案之間找準(zhǔn)平衡機(jī)制，都將成為人民法院需要直面的問題。

最后，深化法官績效考評等次和結(jié)果運(yùn)用改革?？荚u等次是法官年度考核的最終結(jié)果，是對法官年度表現(xiàn)的一種高度概括性的法定評價形式。確定合理的考核等次并賦予其法律效力是法院管理的重要舉措，也是法官獎懲的主要依據(jù)，對于調(diào)動法官辦案積極性、促進(jìn)辦案質(zhì)效提升具有重要意義。深入落實(shí)新《法官法》設(shè)定的“四分法”考評等次是《法官法》與《公務(wù)員法》有機(jī)銜接的必然要求，是新時期人民法院人事制度建設(shè)的新走向，也是精細(xì)評價法官表現(xiàn)、實(shí)現(xiàn)考核目的的新舉措。此外，為了破解激勵不足的難題，應(yīng)當(dāng)更加注重對考評結(jié)果的運(yùn)用。2017 年《關(guān)于加強(qiáng)法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實(shí)司法責(zé)任制的意見》、2018 年深圳全面深化司法體制改革推進(jìn)會、2020 年4 月《法院綜配改革實(shí)施意見》對考評結(jié)果運(yùn)用的要求具有一致性，其一，考評結(jié)果是決定薪酬高低的重要依據(jù); 其二，考評結(jié)果是職級升降、員額進(jìn)出的重要依據(jù)。實(shí)際上，在將考評結(jié)果與獎金分配掛鉤外，堅持將其與職級升降、員額退出建立直接關(guān)聯(lián)，是全面深化改革的要求，也是落實(shí)司法責(zé)任制的有力保證，應(yīng)繼續(xù)推廣。

歷經(jīng)40 余年的人民法院法官績效考評制度改革，推進(jìn)構(gòu)建了一套行之有效、適應(yīng)國情的法官績效考評制度，有效維護(hù)了法官職業(yè)尊榮感，有力保障了案件公正審判。但司法改革只有進(jìn)行時，沒有完成時，人民法院法官績效考評制度改革亦然。在全面深化政法領(lǐng)域改革之際，我們期待系統(tǒng)回顧和細(xì)致總結(jié)人民法院法官績效考評制度的過去，能夠?yàn)槲磥淼乃痉ǜ母镓暙I(xiàn)有價值的理論支撐［18］。