民法典時(shí)代住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則研究

趙子誠

（西南政法大學(xué)，重慶，401120）

2021年1月，中央部委工作會(huì)發(fā)布“民生清單”，彰顯出國家對(duì)公民住房問題的高度重視。住建部表示，在“十四五”開局之年，需進(jìn)一步加強(qiáng)住房保障體系建設(shè)，妥善解決好城市住房的突出問題。而住房問題中，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題，一直被社會(huì)各界熱議。2020年出臺(tái)的《民法典》在《物權(quán)法》的基礎(chǔ)上對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則做出了進(jìn)一步規(guī)定，但從法條內(nèi)容看，《民法典》尚未全面回應(yīng)實(shí)踐中的續(xù)期問題及相關(guān)爭(zhēng)議。因此，在后民法典時(shí)代，如何合理解釋《民法典》對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題的相關(guān)規(guī)定，并予以細(xì)化、完善后應(yīng)用于實(shí)踐，使其民生保障功能得以充分發(fā)揮，已成為亟需解決的問題。

一、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則的實(shí)踐困囿

就立法層面而言，我國尚未對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題進(jìn)行完整、系統(tǒng)的立法。相關(guān)規(guī)定散見于《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》之中。而后《物權(quán)法》的出臺(tái)首次確立了自動(dòng)續(xù)期規(guī)則，但何為“自動(dòng)續(xù)期”法條本身并未給出明確解釋[1]?！睹穹ǖ洹返?59條在《物權(quán)法》第149條的基礎(chǔ)上僅增加了一句：“續(xù)期費(fèi)用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！边@不僅未對(duì)“自動(dòng)續(xù)期”作出細(xì)化解釋，在具體的減免內(nèi)容、繳費(fèi)模式等問題上，更未予以回應(yīng)[2]?！睹穹ǖ洹芬浴傲⒎舭住钡男问?，再次將具體制度的設(shè)計(jì)留給未來。

立法的模糊性、零散性是導(dǎo)致實(shí)踐中住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題頻發(fā)的根本原因。深圳、青海、溫州三個(gè)地區(qū)對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則的實(shí)踐，更是把該規(guī)則的適用問題暴露無遺。具體而言，可以總結(jié)為以下三個(gè)方面：

第一，續(xù)期費(fèi)用引發(fā)民眾不滿。2016年初，溫州市一批土地使用年限為20年的房屋即將到期，溫州市國資局對(duì)到期房屋進(jìn)行評(píng)估、計(jì)算后，要求有關(guān)居民須重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，并支付當(dāng)時(shí)房產(chǎn)交易價(jià)的1/2左右的土地出讓金，才能獲得土地使用權(quán)的續(xù)期。該方案一出，立刻遭到了輿論的強(qiáng)烈譴責(zé)，民眾紛紛表示，該方案下土地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用過高，如此沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，實(shí)令人無法接受。

第二，續(xù)期期限不明。深圳市政府在2004年出臺(tái)文件對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿的續(xù)期問題做出規(guī)定①《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》第3 條，“到期房地產(chǎn)，業(yè)主需繼續(xù)使用該土地的，在不改變用途的情況下，按有償使用土地的原則延長(zhǎng)土地使用年期。延長(zhǎng)方式包括補(bǔ)交地價(jià)簽訂土地出讓合同或支付土地租金簽訂土地租賃合同。在國家規(guī)定的最長(zhǎng)土地使用年期減去已使用年期的剩余年期范圍內(nèi)約定年期的，補(bǔ)交地價(jià)數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價(jià)的35%并按約定年期修正，補(bǔ)交地價(jià)一次性支付；土地租金按年支付，其標(biāo)準(zhǔn)由市國土管理部門定期公布。”。但深圳市政府的文件僅解決了首次續(xù)期問題，卻未對(duì)住宅此后再次到期的處理問題做出規(guī)定。具言之，對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后續(xù)期的次數(shù)，以及每次續(xù)期的年限這兩個(gè)問題尚不明確。

第三，續(xù)期程序問題難以達(dá)成共識(shí)。2009年，青島市阿里山小區(qū)出現(xiàn)了我國首例出現(xiàn)土地使用權(quán)到期問題。由于法律未對(duì)如何續(xù)期進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，青島市國土資源和房屋管理局曾欲通過與居民協(xié)商的方式解決續(xù)期問題，最終雙方未對(duì)這一方案達(dá)成合意，導(dǎo)致該方案被擱置。同時(shí)，由于土地使用權(quán)到期，居民對(duì)房屋的正常轉(zhuǎn)讓、抵押等行為也受到限制。

二、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則之爭(zhēng)議評(píng)析

（一）續(xù)期費(fèi)用的評(píng)析

《民法典》第359條的后句提到，續(xù)期費(fèi)用的繳納或減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。該句語義上包含續(xù)期費(fèi)用可能出現(xiàn)全額繳納、減少繳納和免除繳納三種結(jié)果，但《民法典》對(duì)這三種結(jié)果出現(xiàn)的情形選擇回避，欲通過擇機(jī)立法的方式解決該問題。事實(shí)上，對(duì)于續(xù)期規(guī)則的有償性問題，學(xué)界一直呈現(xiàn)相互對(duì)立的狀態(tài)。

持“無償續(xù)期說”觀點(diǎn)的學(xué)者理由主要包括：第一，從語義解釋看，法條中“自動(dòng)”一詞的語義即包含無需支付即可續(xù)期之意[3]。第二，從立法目的看，物權(quán)制度的立法初衷即在于保障人民安居樂業(yè)，無償續(xù)期能夠減輕居民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，更有利于保障居民權(quán)益[4]。第三，從我國現(xiàn)實(shí)國情看，各地房?jī)r(jià)長(zhǎng)久居高不下，貸款買房行為普遍，若還要征收續(xù)期費(fèi)用，對(duì)貸款買房者無疑是雪上加霜[5]。第四，城鄉(xiāng)居民的土地使用權(quán)利應(yīng)當(dāng)具有平等性，而農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有無償永久的性質(zhì)，城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)亦應(yīng)如此[6]。

持“有償續(xù)期說”觀點(diǎn)的學(xué)者理由主要包括：第一，土地公有制是我國一項(xiàng)基礎(chǔ)性的政治制度，土地所有權(quán)歸屬國家，倘若土地自動(dòng)續(xù)期且不必繳納費(fèi)用，其實(shí)質(zhì)是將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移給了個(gè)人，這就破壞了現(xiàn)有土地制度。第二，土地出讓金作為政府財(cái)政的重要來源，無償續(xù)期的方式勢(shì)必會(huì)減少財(cái)政收入，削弱政府對(duì)社會(huì)管理、民生保障的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。第三，有償續(xù)期規(guī)則會(huì)倒逼擁有多套房產(chǎn)的人減持房產(chǎn)，在一定程度上遏制炒房行為，而無房者能夠通過相關(guān)政策優(yōu)惠獲得房產(chǎn)，這對(duì)縮小貧富差距、促進(jìn)社會(huì)公平有一定意義。

筆者認(rèn)為，首先，上述兩種觀點(diǎn)的部分理由不能成立。“無償續(xù)期說”中以“自動(dòng)”的語義得出無償?shù)慕Y(jié)論純屬天然捏造；將住宅建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)則與農(nóng)村宅基地使用權(quán)規(guī)則相類比的做法忽略了城市與農(nóng)村的差異，農(nóng)村人地關(guān)系和諧，自然具備無償、無期限使用土地的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，而城市人多地少，且囤房、炒房等行為普遍，與農(nóng)村的情形相差甚遠(yuǎn)，故不具有類比的合理性?！坝袃斃m(xù)期說”中認(rèn)為無償續(xù)期實(shí)為土地私有化，但依據(jù)《民法典》第350條之規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人并不能自行隨意改變土地用途，因此，權(quán)利人對(duì)土地的該項(xiàng)權(quán)利有別于所有權(quán)，該理由亦無法成立。其次，上述兩種觀點(diǎn)形成對(duì)立的根本原因在于，維護(hù)的利益主體不同?！盁o償續(xù)期說”主要立足居住人的利益，尤其是為維護(hù)經(jīng)濟(jì)條件不佳的居住人利益；而“有償續(xù)期說”看似立足政府利益，旨在增加政府財(cái)政收入，但政府財(cái)政本就取之于民，用之于民，在現(xiàn)行政策下，更會(huì)傾斜保障經(jīng)濟(jì)落后群體的權(quán)益。故其實(shí)質(zhì)是維護(hù)社會(huì)的整體利益。因此，宏觀來看，“有償續(xù)期說”更具合理性。最后，結(jié)合《民法典》第359條后半句之表述，在具體的規(guī)則構(gòu)造時(shí)，應(yīng)當(dāng)以有償續(xù)期為原則，充分考慮不同主體的利益訴求，明確續(xù)期費(fèi)用的減免事由，力求達(dá)到最優(yōu)社會(huì)效果。

（二）續(xù)期期限的評(píng)析

對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期限，僅在《暫行條例》中規(guī)定了最高為70年。此后立法對(duì)該問題避而不談。學(xué)界對(duì)續(xù)期期限問題的討論主要包括三種典型學(xué)說：一是“永久續(xù)期說”，有學(xué)者認(rèn)為，基于對(duì)民生的保障，給予權(quán)利人長(zhǎng)久使用土地的福利是自動(dòng)續(xù)期規(guī)則的應(yīng)有之義；同時(shí)，依據(jù)“房地一體”的原則，不設(shè)土地續(xù)期期限能夠與房屋所有權(quán)的永久性向適應(yīng)[7]。二是“安全使用年限說”，即將房屋剩余的安全使用年限作為續(xù)期期限，以緩和房屋所有權(quán)與住宅建設(shè)用地使用權(quán)的沖突[8]。三是“固定期限說”，部分學(xué)者建議為住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期限設(shè)定一個(gè)全國統(tǒng)一的年限標(biāo)準(zhǔn)，以便實(shí)施。具體而言，有學(xué)者從發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)效用、增加土地收入的角度出發(fā)，認(rèn)為續(xù)期期限為30年[9]；也有學(xué)者基于當(dāng)今社會(huì)人均壽命的考量，認(rèn)為續(xù)期年限設(shè)定為80年更為妥當(dāng)[10]。

以上觀點(diǎn)可謂各有利弊。首先，“永久續(xù)期說”看似對(duì)民生保障有利，但忽略了住宅建設(shè)用地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到時(shí)限的限制，并且永久續(xù)期會(huì)導(dǎo)致被永久占有的土地越來越多，國家可調(diào)控的土地資源不斷減少，尚無房產(chǎn)的人獲得房產(chǎn)的難度大增，勢(shì)必引起更大的社會(huì)不公。其次，“安全使用年限說”考慮到了房屋所有權(quán)人對(duì)房屋事實(shí)上的所有權(quán)期限僅限于房屋安全使用年限內(nèi)，意欲將住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限與事實(shí)上的房屋所有權(quán)期限保持一致，從而貫徹“房地一體”原則。但應(yīng)當(dāng)注意到，隨著社會(huì)發(fā)展，房屋本身的安全使用年限會(huì)不斷延長(zhǎng)，并且房屋加固、修繕等技術(shù)也在不斷進(jìn)步，這就使得續(xù)期期限可能會(huì)超乎預(yù)期的長(zhǎng)久。此外，對(duì)于獨(dú)棟住宅，房屋所有權(quán)人完全能夠在安全使用年限將至之時(shí)重建房屋，這就極易引發(fā)“安全使用年限說”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝谰美m(xù)期說”。最后，持“固定期限說”的學(xué)者都僅從一個(gè)因素出發(fā)，為住宅建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立最高年限，而續(xù)期期限問題本就復(fù)雜，需要綜合考量各種因素，做到具體問題，具體分析。這種“一刀切”的方式實(shí)屬不妥。

三種觀點(diǎn)相比較而言，“安全使用年限說”不與相關(guān)法理沖突且能夠適應(yīng)個(gè)案的不同情況，故學(xué)界對(duì)其支持程度最高。筆者認(rèn)為，在具體規(guī)則設(shè)計(jì)之時(shí)，可以房屋的安全使用年限作為重要的考慮指標(biāo)，但也應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)相應(yīng)配套規(guī)則規(guī)避前文所述的問題。

（三）續(xù)期程序的評(píng)析

正如前文所述，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則在續(xù)期程序方面，經(jīng)歷了法律明文規(guī)定權(quán)利人需與政府部門重新簽訂合同、辦理登記到“自動(dòng)續(xù)期”的轉(zhuǎn)變。那么“自動(dòng)續(xù)期”一詞是否意味著續(xù)期時(shí)權(quán)利人不必重新簽訂合同、辦理登記，此是一個(gè)仍然存在爭(zhēng)議的問題。持“無條件續(xù)期論”者認(rèn)為，“自動(dòng)”一詞的語義即表明不需要權(quán)利人有任何作為；且節(jié)省重新簽訂合同的程序有利于減輕行政負(fù)擔(dān)[11]。而持“有條件續(xù)期論”者認(rèn)為，若將“自動(dòng)”一詞擴(kuò)大解釋為不必重新簽訂合同，超越了立法本意，是影響原合同效力的，此為不合理解釋[12]。

對(duì)此，筆者贊成“有條件續(xù)期論”，理由有二：一方面，依據(jù)《民法典》第348條和第349條之規(guī)定，出讓是住宅建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的主要方式，且程序上需要簽訂出讓合同與登記兩個(gè)要件，當(dāng)住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿時(shí)，原合同已然失效，之后續(xù)期的價(jià)款、期限等內(nèi)容也都發(fā)生了變化，故此時(shí)重新訂立合同并進(jìn)行登記具有必要性。另一方面，出于對(duì)交易安全的考量，在上述內(nèi)容可能發(fā)生變化的情況下，需要以重新訂立合同和登記的方式，為權(quán)利人提供物權(quán)變動(dòng)的證明，也為第三人提供具有公信力的權(quán)利外觀。

三、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則之構(gòu)造

前文針對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則在我國實(shí)踐中的主要爭(zhēng)議進(jìn)行了評(píng)析，下文將以此為基礎(chǔ)，對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用的計(jì)算、續(xù)期的確定、續(xù)期程序的完善進(jìn)行具體構(gòu)造，使該規(guī)則具備可操作性。

（一）續(xù)期規(guī)則的構(gòu)造原則

1.土地利用兼顧效率與公平原則。隨著我國人口增長(zhǎng)，人地矛盾不斷凸顯。“有房無人住，無房買不起”既是資源問題，更是民生問題，需要國家在法律層面予以解決。這既是對(duì)《民法典》綠色原則的貫徹，也是對(duì)可持續(xù)發(fā)展理念的落實(shí)。一方面，由于我國土地公有的性質(zhì)，權(quán)利人的房屋所有權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)在存續(xù)期限上存在固有矛盾，這就需要合理設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期期限，使之盡可能與房屋實(shí)際居住期限相適應(yīng)，以提高土地流轉(zhuǎn)效率，做到物盡其用[13]。另一方面，我國較大的貧富差異導(dǎo)致部分家庭擁有多套空置房屋，部分家庭購房困難的現(xiàn)象屢見不鮮。這就要求在續(xù)期費(fèi)用的計(jì)算上給予購房弱勢(shì)群體傾斜保護(hù)，而對(duì)于買房不住、購房投資等行為加以經(jīng)濟(jì)手段的遏制。

2.續(xù)期過程平衡公權(quán)與私權(quán)原則。住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題的核心自然是公民私權(quán)的保障，但土地所有權(quán)人是國家且續(xù)期程序涉及政府的管理，因而這一私法問題也充斥著公法的色彩。在此情形下，如何平衡公權(quán)與私權(quán)無疑是具體規(guī)則構(gòu)造中需要著重考慮的問題。公權(quán)與私權(quán)本就具有對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，其對(duì)立性體現(xiàn)在公權(quán)一旦被濫用，則會(huì)嚴(yán)重?fù)p害私權(quán)，統(tǒng)一性體現(xiàn)在公權(quán)力的合理行使能夠更好保障私權(quán)以及維護(hù)社會(huì)整體利益。在住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的語境下，公權(quán)主體國家享有土地所有權(quán)，私權(quán)主體公民需通過付費(fèi)的方式獲得用益物權(quán)，以實(shí)現(xiàn)居住目的。雙方地位具有明顯的不平等性。因此，在續(xù)期制度的具體構(gòu)造過程中，應(yīng)當(dāng)以保障公民的生存、居住權(quán)益為重點(diǎn)，同時(shí)兼顧國家利益。具言之，在續(xù)期費(fèi)用的收取上，政府應(yīng)當(dāng)充分考慮民眾的經(jīng)濟(jì)水平，在保證應(yīng)有的財(cái)政收入的前提下，適當(dāng)?shù)淖尷诿?；在續(xù)期程序上，政府部門應(yīng)當(dāng)盡可能簡(jiǎn)化續(xù)期手續(xù)，切實(shí)貫徹高效、便民的理念；同時(shí)，針對(duì)社會(huì)貧富差距問題，政府在再分配時(shí)需注重公平，全力實(shí)現(xiàn)住有所居的社會(huì)目標(biāo)。

（二）續(xù)期費(fèi)用的計(jì)算

依據(jù)《民法典》第359條之表述，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期費(fèi)用應(yīng)當(dāng)包括一般情形的繳納和特殊情形的減免。下文將在續(xù)期規(guī)則的基本原則指引下，對(duì)一般繳費(fèi)情形與特殊減免情形的事由進(jìn)行確認(rèn)，并探索出行之有效的費(fèi)用計(jì)算方法。

1.一般繳費(fèi)情形的費(fèi)用計(jì)算。對(duì)于一般繳費(fèi)情形下費(fèi)用的計(jì)算，學(xué)界主要提出以下四種需參考的指標(biāo)：（1）使用人的房屋數(shù)量；（2）使用人的房屋面積或人均面積；（3）使用人對(duì)房屋的親自使用時(shí)長(zhǎng)；（4）房屋的用途。其中前兩項(xiàng)與續(xù)期費(fèi)用的多少呈正相關(guān)，第三項(xiàng)與續(xù)期費(fèi)用的多少呈負(fù)相關(guān)。房屋用途分為生活型住房、享受型住房、投資型住房，所對(duì)應(yīng)的續(xù)期費(fèi)用依次增加。該四項(xiàng)指標(biāo)對(duì)續(xù)期費(fèi)用的計(jì)算皆具有考量的價(jià)值，但對(duì)于使用人對(duì)房屋親自使用的時(shí)長(zhǎng)與房屋的用途確認(rèn)嚴(yán)重缺乏可操作性。我國幅員遼闊，人口眾多，政府部門不可能長(zhǎng)時(shí)間深入了解每戶居民對(duì)房屋的使用時(shí)長(zhǎng)與用途。然而，這是否意味著這兩項(xiàng)衡量指標(biāo)完全不予考慮？其實(shí)，房屋使用時(shí)常能夠被房屋數(shù)量間接反映，房屋用途能夠被房屋面積間接反映。申言之，對(duì)房屋數(shù)量與房屋使用時(shí)長(zhǎng)的考量都是為了解決房屋閑置的問題，使用人房屋數(shù)量越多自然意味著部分房屋使用時(shí)間越短；而對(duì)房屋用途與人均面積的考量都是為了遏制炒房現(xiàn)象，保障真正的居住之需。因此，在具體費(fèi)用的計(jì)算上，以房屋數(shù)量與人均面積作為計(jì)算因素能夠確保續(xù)期費(fèi)用計(jì)算的合理性與可行性。

具體到計(jì)算方法上，建議采用“續(xù)期費(fèi)用=土地基準(zhǔn)地價(jià)×費(fèi)用比率”的公式確定。參考深圳的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由于不同地段的土地具有不同價(jià)值，因而考慮土地續(xù)期費(fèi)用時(shí)，應(yīng)將續(xù)期土地本身的價(jià)值作為首要考慮因素。而土地基準(zhǔn)地價(jià)是由政府對(duì)不同地段、級(jí)別的土地價(jià)值進(jìn)行評(píng)估后公布的國有土地使用權(quán)的平均價(jià)格，能夠準(zhǔn)確反映土地的價(jià)值，廣泛影響著土地出讓、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)行為的價(jià)格。“費(fèi)用比率”的確認(rèn)應(yīng)當(dāng)采用區(qū)分對(duì)待原則，即結(jié)合個(gè)案中權(quán)利人房屋的數(shù)量及人均居住面積加以確定。對(duì)于僅擁有一套房屋且人均居住面積低于續(xù)期當(dāng)年全國人均居住面積的情況，應(yīng)當(dāng)以最低費(fèi)率征收；而對(duì)于超過一套房屋與超過人均居住面積的情形，費(fèi)率應(yīng)當(dāng)根據(jù)房屋數(shù)量與人均居住面積兩項(xiàng)指標(biāo)的增加而提高。具體費(fèi)率有政府土地管理部門根據(jù)當(dāng)年社會(huì)情況在經(jīng)濟(jì)學(xué)定量分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行確定。

2.續(xù)期費(fèi)用減免的情形。住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用減免的主體應(yīng)當(dāng)是特殊主體，具體包括保障型主體和激勵(lì)型主體兩類。一方面，生活困難的人群，如低收入人群、殘障人士、獨(dú)居老人等弱勢(shì)群體理應(yīng)受到續(xù)期費(fèi)用減免的保障。另一方面，類比我國《個(gè)人所得稅法》第4條和第5條的稅收減免規(guī)定，軍人、烈士等對(duì)國家做出卓越貢獻(xiàn)的群體也應(yīng)受到續(xù)期費(fèi)用的減免[14]。這樣既能發(fā)揮法律對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)作用，維護(hù)社會(huì)正義；也能對(duì)正義行為進(jìn)行激勵(lì)，發(fā)揮法律的指引作用。

（三）續(xù)期期限的確定

首先，應(yīng)將是否已過房屋安全使用年限作為是否允許續(xù)期的前提。有觀點(diǎn)認(rèn)為，建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的前提是房屋存在，若房屋已經(jīng)滅失，則不存在續(xù)期的基礎(chǔ)[15]。本文認(rèn)為，此處的“房屋滅失”不應(yīng)僅指房屋事實(shí)上的不存在，從維系住房安全的角度出發(fā)，應(yīng)解釋為房屋已超過安全使用期限。若使用人申請(qǐng)續(xù)期時(shí)，房屋已經(jīng)超過安全使用期限還被允許續(xù)期的話，不僅會(huì)對(duì)居住人帶來安全隱患，還可能危害社會(huì)公共安全，故續(xù)期的前提應(yīng)為房屋尚未超出安全使用年限。

其次，續(xù)期期限應(yīng)由房屋剩余安全使用期限確定。承接前文對(duì)房屋安全使用期之于房屋續(xù)期期限重要性的論證，對(duì)于續(xù)期時(shí)尚未達(dá)到安全使用期限的房屋，續(xù)期期限理應(yīng)為續(xù)期之時(shí)房屋的剩余安全使用期限。就該規(guī)則具體的實(shí)施而言，為保證房屋安全使用期限的準(zhǔn)確性和公正性，評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)為政府?？捎烧M織有關(guān)專家制定具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；每次續(xù)期時(shí)由政府委托具有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)房屋剩余安全使用年限進(jìn)行專業(yè)評(píng)估；并對(duì)評(píng)估流程、評(píng)估結(jié)果予以公示，確保評(píng)估過程的準(zhǔn)確、透明。

最后，對(duì)于房屋所有人通過修繕、重建等方式延長(zhǎng)房屋安全使用期的行為應(yīng)分情形采取規(guī)制措施。毫無疑問，房屋所有人以修繕、重建房屋獲得更長(zhǎng)土地使用期限的行為侵害了社會(huì)公共利益，是不值得鼓勵(lì)的行為。具體而言，此種行為可能在兩種時(shí)間段內(nèi)進(jìn)行：一是房屋所有人在土地續(xù)期前夕修繕、加固房屋，以獲得更長(zhǎng)的土地使用期限。對(duì)此，可以參考日本《借地借房法》中的相關(guān)規(guī)定，續(xù)期時(shí)將土地的最高使用年限直接限定為20年[16]，相應(yīng)加以規(guī)制。二是房屋所有人在第一次續(xù)期后對(duì)房屋進(jìn)行修繕或重建，并請(qǐng)求政府重新評(píng)估房屋的安全使用期限。此時(shí)，政府不應(yīng)受理該請(qǐng)求，并且應(yīng)當(dāng)明確，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的次數(shù)僅為一次。將土地續(xù)期次數(shù)限于一次，在時(shí)間上足以滿足安全使用期限內(nèi)“房地一體”的原則；也能使房屋所有權(quán)人以修繕房屋的方式試圖被多次評(píng)估后延長(zhǎng)土地使用期限的行為得以規(guī)制。

（四）續(xù)期程序的完善

1.續(xù)期程序設(shè)計(jì)。前文已對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期程序中簽訂合同與登記兩個(gè)步驟的必要性進(jìn)行了論證。下文將對(duì)續(xù)期程序的全部步驟進(jìn)行設(shè)計(jì)與優(yōu)化，盡可能使該規(guī)則在實(shí)施中起到高效、便民的作用。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期程序應(yīng)包括：“申請(qǐng)—審核—重新簽訂合同—付費(fèi)—登記”五個(gè)步驟。第一步是“申請(qǐng)”，需要使用人在土地到期前一年內(nèi)自愿以書面的形式向政府部門申請(qǐng)續(xù)期。之所以續(xù)期程序需依申請(qǐng)啟動(dòng)，是因?yàn)槭褂萌送耆梢砸虻厣辖ㄖ飶U棄等原因放棄申請(qǐng)。第二步是“審核”，政府部門應(yīng)對(duì)申請(qǐng)房屋的安全使用期限以及有無國家為公共利益征收等情形進(jìn)行審核，排除不予續(xù)期的情形。第三步是“重新簽訂合同”，簽訂雙方無疑是使用人和政府，但對(duì)于多層整棟住宅，涉及的土地使用人眾多，都與政府重新簽訂合同顯然過于低效，故可由全體住戶推選業(yè)主代表與政府部門簽訂合同。第四步與第五步是“付費(fèi)”和“登記”，即使用人依法繳納續(xù)期費(fèi)用并辦理登記。

2.違反續(xù)期程序的后果。實(shí)踐中，往往會(huì)出現(xiàn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿，使用人未申請(qǐng)續(xù)期的情形。《物權(quán)法》出臺(tái)前，法律對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后使用人不申請(qǐng)續(xù)期的后果都規(guī)定為國家無償取得地上建筑物和其他附著物。《物權(quán)法》及《民法典》既未延續(xù)這一規(guī)定，也未明確期滿使用人不申請(qǐng)續(xù)期時(shí)地上建筑的后果。筆者認(rèn)為，基于房屋對(duì)公民的重要性，這一規(guī)定不應(yīng)被延續(xù)，而應(yīng)分情況進(jìn)行討論。首先，政府部門應(yīng)對(duì)到期房屋的安全期限進(jìn)行評(píng)估，對(duì)于期滿房屋安全使用權(quán)確已到期，繼續(xù)居住將存在安全隱患的，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行改造或拆遷等行為，并給予使用人合理補(bǔ)償。而對(duì)于安全使用期限尚未屆滿，使用人又未申請(qǐng)續(xù)期的，則需查明未申請(qǐng)續(xù)期的原因。若是使用人放棄對(duì)地上不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)與土地的使用權(quán)，則將其收歸國有；若是使用人主觀希望繼續(xù)占有、使用土地與房屋，因其他原因未申請(qǐng)，則可以參考青島的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，即限制對(duì)住宅轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)利，待其補(bǔ)繳相關(guān)費(fèi)用后，才能享有完整權(quán)利[17]。總之，需視具體情況細(xì)化規(guī)定。

后民法典時(shí)代，如何構(gòu)建住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則是一個(gè)值得探討的問題。從1990年至2020年的立法變遷看，法律對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則的規(guī)定趨于簡(jiǎn)化，在續(xù)期費(fèi)用、續(xù)期期限、續(xù)期程序等問題上逐漸模糊化；從該規(guī)則在我國溫州、青島、深圳三地的立法實(shí)踐看，民眾主要對(duì)續(xù)期費(fèi)用問題抱怨不止，同時(shí)，實(shí)踐中各地對(duì)續(xù)期期限問題未做出細(xì)化規(guī)定。這也是學(xué)界對(duì)續(xù)期費(fèi)用、續(xù)期期限、續(xù)期程序問題爭(zhēng)論巨大的癥結(jié)所在。這些問題的解決需要立足我國國情，在堅(jiān)持土地利用兼顧效率與公平原則、續(xù)期過程平衡公權(quán)與私權(quán)原則的基礎(chǔ)上，用“土地基準(zhǔn)地價(jià)×費(fèi)用比率”計(jì)算續(xù)期費(fèi)用，其中費(fèi)用比率費(fèi)率應(yīng)當(dāng)根據(jù)使用人的房屋數(shù)量與個(gè)人平均居住面積兩項(xiàng)指標(biāo)的增加而提高；續(xù)期期限應(yīng)由房屋剩余安全使用期限確定；續(xù)期程序應(yīng)當(dāng)包括使用人申請(qǐng)、政府審核、雙方重新訂立合同、使用人付費(fèi)、登記五個(gè)步驟。如此細(xì)化住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則，旨在為該制度在后民法典時(shí)代的順利實(shí)施提供指引，為人民安居樂業(yè)提供制度保障。