國家審計有助于推進霧霾治理嗎？

韓 峰

(1.中國社會科學(xué)院 生態(tài)文明研究所，北京 100028；2.南京審計大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，江蘇 南京 211815)

一、引言

堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，是黨的十九大做出的一項重大決策，而打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)又是污染防治攻堅戰(zhàn)的重中之重。2018年我國相繼頒發(fā)的《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》和《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議》，不僅對污染防治攻堅戰(zhàn)應(yīng)完成的具體任務(wù)和時間進行了詳細規(guī)劃，而且強調(diào)必須建立規(guī)范嚴密的法律制度，依法治理霧霾污染。2021年李克強總理在政府工作報告中也進一步提出了“強化大氣污染綜合治理和聯(lián)防聯(lián)控”的要求。為貫徹落實十九大報告精神，加強污染防治和生態(tài)建設(shè)，國家“十三五”審計工作發(fā)展規(guī)劃中明確要求，要“對重大污染防治和生態(tài)系統(tǒng)保護項目實行審計全覆蓋，推動加快生態(tài)文明建設(shè)”。國家審計作為國家治理的基石和重要保障，負有改善民生、保障經(jīng)濟安全、推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要責(zé)任，因而也勢必在霧霾污染防治中發(fā)揮應(yīng)有作用。那么，國家審計是否有助于推進霧霾治理呢？其內(nèi)在作用機制究竟如何？

縱觀目前關(guān)于霧霾污染影響機制的各類研究，多數(shù)文獻主要探討了經(jīng)濟增長[1][2]、外商直接投資[3]、財政分權(quán)[4]、產(chǎn)業(yè)集聚[5]、技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[6][7]等經(jīng)濟因素與霧霾污染間的關(guān)系，但從國家審計視角探討霧霾污染治理機制的研究還較為鮮見。即使有研究探討了國家審計與大氣污染治理效率間的關(guān)系[8]，也主要是針對省級層面的樣本數(shù)據(jù)進行研究，且對大氣污染的界定限于二氧化碳、二氧化硫、工業(yè)煙粉塵等污染排放物，并未從城市這類更為微觀的空間單元視角來探討國家審計對霧霾污染的影響，而對國家審計推進霧霾治理的內(nèi)在作用機制更是缺乏系統(tǒng)、深入的認識。本文擬在系統(tǒng)分析和歸納國家審計對霧霾污染影響機制的基礎(chǔ)上構(gòu)建空間杜賓模型(SDM)，以我國2006～2017年283個地級及以上城市面板數(shù)據(jù)為樣本，系統(tǒng)探討國家審計對霧霾污染的內(nèi)在作用機制及空間外溢效應(yīng)，以期為進一步深化和完善國家審計治理功能、提升霧霾污染治理效率，進而“打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”提供有益借鑒。

與現(xiàn)有文獻相比，本文貢獻可能體現(xiàn)在以下方面：其一，從技術(shù)進步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、財政支出偏好等方面系統(tǒng)分析了國家審計對霧霾污染的影響機制，建立了國家審計推進霧霾治理的理論框架；其二，由于霧霾污染主要產(chǎn)生于城市，而采用省級數(shù)據(jù)實際上掩蓋了霧霾污染在不同城市間的異質(zhì)性特征，本文通過解析全球PM2.5濃度年均值的衛(wèi)星監(jiān)測柵格數(shù)據(jù)，得到2006～2017年全國283個地級及以上城市的PM2.5年均濃度數(shù)據(jù)，從而能夠真實反映不同城市的霧霾污染程度，有助于研究的進一步深化；其三，由于霧霾污染外部性具有無界性和溢出性特點，本文通過構(gòu)建空間杜賓模型研究了國家審計對霧霾污染的空間作用機制；最后，本文從“大氣十條”政策實施前后、不同等級城市的異質(zhì)性視角分析了國家審計對城市霧霾污染的空間影響及其差異，有助于把握國家審計對霧霾污染的深層次作用機理。

本文余下部分安排如下：第二部分為機制分析與研究假設(shè)，第三部分是研究設(shè)計，第四部分是空間計量檢驗與結(jié)果分析，第五部分是機制檢驗，第六部分是進一步分析，最后是結(jié)論和政策啟示。

二、機制分析與研究假設(shè)

霧霾污染治理貫穿于國家審計的各個方面，國家審計可通過直接和間接兩種途徑推進霧霾治理。首先，從直接角度而言，國家審計能夠通過生態(tài)環(huán)境政策落實跟蹤審計，監(jiān)督、檢查各項霧霾防治政策的貫徹執(zhí)行，客觀地反映真實情況和問題，促進各項治理政策落實到位；其次，國家審計通過領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計促進霧霾防治相關(guān)制度的健全與完善，發(fā)揮“抵御”作用以防范可能存在的漏洞和風(fēng)險；最后，國家審計能夠通過環(huán)境績效審計揭示和反映霧霾治理中存在的問題和潛在風(fēng)險，保障生態(tài)環(huán)保相關(guān)專項資金合理使用，有效防治霧霾污染[4]。從間接角度來看，國家審計還可通過對地方政府的財政預(yù)算審計、國家重大政策措施落實情況跟蹤審計、經(jīng)濟責(zé)任審計等各個方面，通過鑒證、監(jiān)督、評價地方政府的財政支出真實性、效率性、國家政策的貫徹落實情況等，推動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、優(yōu)化資源配置，進而提高環(huán)保資金的使用效率，促進霧霾污染治理?？梢姡瑖覍徲嬙陟F霾治理方面有著不可替代的作用。

(一)國家審計可通過促進技術(shù)創(chuàng)新作用于霧霾污染治理

國內(nèi)外學(xué)者普遍認為技術(shù)創(chuàng)新是提高生產(chǎn)率、提升環(huán)境質(zhì)量、推進霧霾污染治理的關(guān)鍵因素[9][10]。而國家審計作為國家治理的重要組成部分，具有揭露腐敗、制約權(quán)力運行等功能，可通過對地方政府和國有企業(yè)進行審計，促進技術(shù)進步和企業(yè)創(chuàng)新，進而降低霧霾污染水平。中國是一個“政治集權(quán)、經(jīng)濟分權(quán)”的國家，以GDP為主的晉升錦標賽促使地方政府更多關(guān)心任期內(nèi)的經(jīng)濟績效[12]，而忽視環(huán)境保護、技術(shù)創(chuàng)新等在短期內(nèi)無法獲得明顯政績的公共支出以及相關(guān)政策的落實。地方政府在環(huán)境保護和環(huán)境污染外部性治理方面的少作為或不作為，對轄區(qū)內(nèi)國有企業(yè)的不當(dāng)干預(yù)以及腐敗的滋生等，都會導(dǎo)致其在技術(shù)創(chuàng)新方面的少投入或不投入，從而削弱技術(shù)創(chuàng)新的污染治理效應(yīng)，加劇霧霾污染[13][14]。首先，國家審計可以發(fā)揮反腐倡廉功能，嚴肅揭示和查處諸如地方政府招投標、專項資金使用等過程中存在的內(nèi)幕交易、貪污受賄等違法違規(guī)問題，為地方和企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新營造良好的政治環(huán)境，促進企業(yè)重視自身創(chuàng)新水平，促進技術(shù)創(chuàng)新[15][16]。其次，國家審計可以通過重大政策措施落實跟蹤情況審計、財政部門預(yù)算審計等方式，提高地方官員對技術(shù)創(chuàng)新等方面的重視程度，督促相關(guān)部門履職盡責(zé)，保證與大氣污染防治相關(guān)的各項政策、各項資金得到有效落實，推動科技經(jīng)費的投入和使用，鼓勵地區(qū)技術(shù)創(chuàng)新，促使與技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)的政策、資金達到預(yù)期的效果。最后，國家審計可以開展企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，通過審計領(lǐng)導(dǎo)干部重大經(jīng)濟決策的效率效果以及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的廉潔自律情況，監(jiān)督制約領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運行，保證各地區(qū)和國有企業(yè)良性治理，促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新[17]。張立民等(2015)指出，國有股權(quán)政治關(guān)聯(lián)會降低企業(yè)績效，而國家審計水平提升則有助于降低國有上市公司股權(quán)政治關(guān)聯(lián)對企業(yè)績效的抑制作用[18]?；谏鲜龇治?，本文提出如下假設(shè)：

假設(shè)1：國家審計可通過推進落實國家創(chuàng)新政策、提升研發(fā)資金使用效率等途徑促進城市技術(shù)創(chuàng)新，進而推進霧霾污染治理。

(二)國家審計可通過促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級作用于霧霾污染治理

在GDP錦標賽背景下，地方官員晉升很大程度取決于當(dāng)?shù)氐?GDP 增長率，因此地方政府更容易選擇發(fā)展短期內(nèi)能夠帶來經(jīng)濟增長績效的工業(yè)而不是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)[12][19]。陸銘和歐海軍(2011)認為經(jīng)濟增長競爭壓力和稅收最大化動機使得地方政府傾向于引進投資規(guī)模巨大的企業(yè)，優(yōu)先推動資本密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展[20]。李斌和趙新華(2011)、邵帥等(2016)認為推進以資本密集型產(chǎn)業(yè)為主的重工業(yè)快速發(fā)展，使資源消耗率逐漸超過資源的再生速率和環(huán)境承受能力，加劇了環(huán)境狀況惡化和霧霾污染[7][11]。促進先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，已成為推進生態(tài)文明建設(shè)、提升城市環(huán)境質(zhì)量的重要決定因素[21]。國家審計作為推動深化改革的重要力量，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級具有明顯促進作用。一方面，國家審計通過重大政策措施落實跟蹤審計，對反映宏觀調(diào)控政策的項目進行全程監(jiān)控，及時掌握信息，發(fā)現(xiàn)管理的薄弱環(huán)節(jié)和存在的問題，提出有針對性的建議[15]，進而促進重大項目順利推進和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。另一方面，國家審計通過財政績效審計對產(chǎn)能過剩的企業(yè)財政資金做到事前、事中和事后全過程監(jiān)督管理，重點關(guān)注財政支出在項目中的利用率和能耗情況、財政資金在產(chǎn)能過剩項目中的成本效益情況等信息，通過建立有效的產(chǎn)能過剩退出機制，淘汰高污染、高排放和高消耗的過剩產(chǎn)能和企業(yè)，進而促進企業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，降低霧霾污染水平?；谏鲜龇治觯疚奶岢鋈缦录僭O(shè)：

假設(shè)2：國家審計可通過促進產(chǎn)業(yè)政策落實和產(chǎn)能過剩企業(yè)退出等措施推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，進而推進霧霾污染治理。

(三)國家審計通過調(diào)節(jié)財政支出偏好作用于霧霾污染治理

中國式的財政分權(quán)是經(jīng)濟分權(quán)和政治集權(quán)的集合，這使得地方政府在晉升激勵下只愿對上負責(zé)，將更多財政資金用于招商引資、優(yōu)先推動資本密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，忽視教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等公共投入[20][22]，而環(huán)境保護支出不足，勢必不利于霧霾污染治理。國家審計作為財政資金使用的“守護者”，主要以經(jīng)濟監(jiān)督為主線，監(jiān)督政府權(quán)力、責(zé)任的履行以及公共資金使用情況，有助于糾偏地方政府財政支出偏好，加強各地區(qū)環(huán)境保護等公共服務(wù)支出，降低霧霾污染。一方面，國家審計可以通過財政審計等方式，監(jiān)控財政資金使用的效率效果情況，有助于提升地方政府財政資金使用效率、減少非效率投資，防止地方官員的短視行為和尋租行為，抑制地方政府不合理的財政支出偏好，使財政資金的效用得到更大程度的發(fā)揮，進而促進經(jīng)濟長期發(fā)展[23]。預(yù)算決算審計有助于從財政資金使用的源頭保障用于環(huán)境保護的投資支出，并促使其落到實處。財政財務(wù)收支審計每年選取若干民生支出進行重點審計，嚴肅查處民生支出管理使用中的擠占挪用行為，保障用于環(huán)保、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和住房等方面的公共支出落到實處，從財政源頭抑制違規(guī)、違紀行為，維護人民群眾的切身利益，促進各級財政加強管理，保障資金安全。經(jīng)濟責(zé)任審計將人民福祉、人民滿意度、經(jīng)濟決策活動的社會效益和環(huán)境效益等納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況的評價指標體系，也在一定程度上提升了領(lǐng)導(dǎo)干部對環(huán)境保護、公共工程的關(guān)注度[24]。另一方面，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計”的要求。國家審計機關(guān)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，通過審計自然資源資產(chǎn)法規(guī)政策執(zhí)行情況、自然資源資產(chǎn)重大決策事項、自然資源資產(chǎn)管理情況及自然資源資產(chǎn)負債表等，調(diào)節(jié)地方政府對工業(yè)和生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政支出偏好，促進環(huán)保政策有效落實，提高環(huán)保資金使用效率，進而促進地方政府環(huán)境管理責(zé)任的履行，改善環(huán)境治理績效[25]?；谏鲜龇治觯疚奶岢鋈缦录僭O(shè)：

假設(shè)3：國家審計可通過糾正地方政府工業(yè)偏向型財政支出偏好，提升公共服務(wù)和環(huán)境保護資金的支出份額和使用效率，進而推進霧霾污染治理。

(四)國家審計通過空間外溢效應(yīng)作用于霧霾污染治理

國家審計除能推進本地區(qū)霧霾治理外，還可能具有明顯的空間外溢效應(yīng)。一方面，霧霾污染本身呈現(xiàn)出明顯的空間溢出特征。霧霾污染很大程度上通過大氣環(huán)流等自然因素以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、工業(yè)集聚、交通流動等經(jīng)濟機制擴散或轉(zhuǎn)移到鄰近地區(qū)，從而使得本地區(qū)的霧霾污染程度與地理或經(jīng)濟相近地區(qū)的霧霾污染水平密切相關(guān)[2][7]。構(gòu)建區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作，成為目前加強霧霾污染治理的普遍共識。國家審計作為國家治理的重要保障，能夠跟蹤審計本地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控落實情況，有助于促進地區(qū)間環(huán)境治理方案的統(tǒng)籌規(guī)劃和落實，從而進一步加強環(huán)境規(guī)制力度，形成霧霾治理的區(qū)域合力。另一方面，當(dāng)本地區(qū)由于霧霾治理問題受到審計等監(jiān)管部門處理處罰且依據(jù)要求進行相應(yīng)整改時，審計的“震懾機制”和“抵御機制”便會發(fā)揮作用。與此同時，審計結(jié)果公開、完善體制機制等審計成果的運用使得本地區(qū)的審計結(jié)果在公眾輿論壓力和官員生態(tài)績效考核等影響下，促使鄰近地區(qū)采取相應(yīng)措施降低霧霾污染，從而使國家審計對霧霾污染治理的影響效應(yīng)具有明顯的空間外溢特征。鑒于此，本文提出如下假設(shè)：

假設(shè)4：國家審計可通過霧霾污染自身的外部性和地方政府間的策略性互動行為對周邊地區(qū)霧霾污染產(chǎn)生空間外溢效應(yīng)。

三、研究設(shè)計

(一)空間計量模型設(shè)定

(1)

(2)

式(2)顯示，霧霾污染與全要素生產(chǎn)率、治污投入呈反比，與勞動力和資本數(shù)量呈正比。令κ=1-λ代表城市未用于霧霾治理的資源比例。將式(2)取對數(shù)，并寫為矩陣形式，得到：

(3)

根據(jù)上文理論機制分析，國家審計可通過推進技術(shù)進步、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級以及調(diào)節(jié)財政支出偏好等途徑推進霧霾治理。由于結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新和財政支出偏好等均是決定地區(qū)全要素生產(chǎn)率提升的重要因素，因而國家審計也必然會對全要素生產(chǎn)率產(chǎn)生影響并具有空間外溢效應(yīng)。根據(jù)Ertur和Koch(2007)的研究[27]，全要素生產(chǎn)率不僅依賴于本城市的特征變量和生產(chǎn)要素，而且也受到其他城市全要素生產(chǎn)率的影響。假定城市間全要素生產(chǎn)率的相互依賴通過空間外部性而起作用，且某一城市國家審計產(chǎn)生的空間外部性將突破城市界線并延伸到其他城市，但由于在地理距離以及由社會經(jīng)濟和制度等差異所導(dǎo)致的各類摩擦影響下，城市間存在的邊界效應(yīng)將導(dǎo)致空間外溢的強度逐漸減弱。鑒于此，全要素生產(chǎn)率(Ai)可設(shè)定為：

(4)

A=(I-δW)-1A0+η(I-δW)-1(AU)+?(I-δW)-1W(AU)

(5)

式(5)中，AU為國家審計的N×1矩陣,W為包含空間摩擦項wij的N×N維矩陣。將式(5)代入式(3)并在兩邊同乘以(I-δW)，得到:

P=Δ+δWP-η(AU)+αL+βK+θκ-?W(AU)-Φ1WL-Φ2WK-Φ3Wκ

(6)

(7)

(8)

式(8)中φ1、φ2、φ3和φ4分別為外商直接投資、城市化、人均GDP及人均GDP二次項對城市霧霾污染的影響彈性，Φ4、Φ5、Φ6和Φ7則分別為其空間交互項的彈性系數(shù)。式(8)同時包含了被解釋變量和解釋變量的空間交互項，而未包含誤差項的空間交互項，因而被稱為空間杜賓模型(SDM)。

(二)變量說明、指標測度與數(shù)據(jù)來源

本文以2006～2017年中國283個地級及以上城市的面板數(shù)據(jù)為研究樣本。為保證面板數(shù)據(jù)的完整性和可得性，本文刪除了拉薩、巢湖、隴南和中衛(wèi)等數(shù)據(jù)缺失較多的地市，其中2010年以前的巢湖市數(shù)據(jù)并入合肥市，作為合肥市的樣本數(shù)據(jù)。本文數(shù)據(jù)主要來源于2007～2018年《中國審計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》。所有貨幣價值數(shù)據(jù)以2006年為基期進行價格調(diào)整②，各地級市所在省份價格數(shù)據(jù)來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。

1.城市霧霾污染數(shù)據(jù)(P)。我國從2012年開始在北京、天津、河北和長三角、珠三角等重點區(qū)域以及直轄市和省會城市開展PM2.5監(jiān)測，直到2015年監(jiān)測地區(qū)才擴展至所有地級以上城市。為解決PM2.5濃度歷史數(shù)據(jù)缺失的問題，我們采用哥倫比亞大學(xué)社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)和應(yīng)用中心公布的、基于衛(wèi)星監(jiān)測的全球PM2.5濃度年均值的柵格數(shù)據(jù)[7][28]，并利用ArcGis軟件將其解析為2006～2017年中國283個地級城市年均PM2.5濃度數(shù)據(jù)，用以衡量城市霧霾污染程度。

2.國家審計治理能力(AU)。由于歷年《中國審計年鑒》和已有的公開途徑中并未報告關(guān)于霧霾治理領(lǐng)域環(huán)境審計、重大政策跟蹤審計以及經(jīng)濟責(zé)任審計等具體審計形式的詳細數(shù)據(jù)，因而囿于數(shù)據(jù)可得性限制，我們根據(jù)韓峰(2019)的做法，從審計執(zhí)行能力、審計處理處罰能力、審計矯正能力和審計協(xié)作能力四個方面衡量城市層面的國家審計治理能力指標[29]。其中，審計執(zhí)行能力采用審計機關(guān)查處的違規(guī)金額數(shù)量與GDP比重表示；審計處理處罰能力使用審計機關(guān)做出的審計處理處罰金額與查處的問題金額的比值來表示；審計矯正能力采用已上繳財政金額、已減少財政撥款或補貼的金額、已歸還原渠道資金及已調(diào)賬處理金額四項之和與審計機關(guān)查處的問題金額的比值表示；審計協(xié)作能力以審計機關(guān)提交的審計報告和審計信息被采納的比率來衡量。得到以上指標后，本文采用主成分分析法對以上四個指標進行降維處理，得到地級及以上城市國家審計治理能力綜合測度指標。

3.其他變量。治污投入(λ)體現(xiàn)了城市對霧霾污染的治理力度，本文以城市市轄區(qū)三廢綜合利用產(chǎn)品產(chǎn)值(萬元)來代表城市的污染治理力度。由于《中國城市統(tǒng)計年鑒》中報告的三廢綜合利用產(chǎn)品為全市數(shù)據(jù)，本文假設(shè)環(huán)境治理投入與城市經(jīng)濟規(guī)模呈正比，因此采用全市三廢綜合利用產(chǎn)品產(chǎn)值乘以市轄區(qū)在全市的GDP份額來代表市轄區(qū)環(huán)境污染投入水平。鑒于年鑒中的城市三廢綜合利用產(chǎn)品產(chǎn)值額僅到2010年，本文采用二次指數(shù)平滑法近似補齊后續(xù)年份的環(huán)境污染治理投入指標(平滑系數(shù)設(shè)定為0.7)③。工業(yè)部門勞動力數(shù)量(L)取自《中國城市統(tǒng)計年鑒》中的單位從業(yè)人員數(shù)。工業(yè)資本存量(K)和外商直接投資存量(FDI)均采用永續(xù)盤存法計算，折舊率為5%。城市化率(URB)用城市市轄區(qū)非農(nóng)人口與總?cè)丝谥缺硎?，?shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》及各省統(tǒng)計年鑒。人均GDP(AGDP)以城市市轄區(qū)地區(qū)增加值與城市人口之比表示(元/人)④。

四、空間計量檢驗與結(jié)果分析

(一)空間計量模型基本估計結(jié)果

本文通過構(gòu)建地理距離空間權(quán)重矩陣(Wd)進行空間計量分析，即：Wd=1/dij。其中，dij是使用經(jīng)緯度數(shù)據(jù)計算的城市間距離，且i≠j，i=j時則為0。地理距離矩陣度量了空間單元地理位置上的鄰近性，是影響產(chǎn)業(yè)和人口空間分布的重要因素，往往在地理上越接近的城市其經(jīng)濟聯(lián)系也越緊密?；诘乩砭嚯x矩陣測算的城市霧霾污染的面板Moran’s I值為0.1542，伴隨概率為0，因而霧霾污染在空間中表現(xiàn)出顯著為正的空間關(guān)聯(lián)性。本文參考Elhorst(2014)的檢驗思路[30]，使用拉格朗日乘數(shù)法(LM)、似然比(LR-test)檢驗法、Hausman檢驗以及Wald或LR檢驗法對空間計量模型進行檢驗⑤。結(jié)果顯示，雙重固定效應(yīng)的空間杜賓模型更適用于估計本文的空間面板數(shù)據(jù)。本文使用偏誤修正的最大似然法對空間杜賓模型進行估計，并根據(jù)Elhorst(2014)的方法[30]，進一步估算空間杜賓模型中國家審計及其他控制變量對城市霧霾污染的直接效應(yīng)和空間外溢效應(yīng)，估計結(jié)果如表1所示。由表1可以發(fā)現(xiàn)，無論是直接效應(yīng)還是外溢效應(yīng)，國家審計(lnAU)與城市霧霾污染均顯著負相關(guān)，說明國家審計對本地區(qū)和鄰近地區(qū)霧霾污染均具有明顯的抑制作用，國家審計對霧霾污染的治理作用得到印證。國家審計對霧霾污染的治理作用既可能是通過揭示霧霾治理中存在的問題和潛在風(fēng)險、監(jiān)督檢查各項霧霾防治政策的貫徹執(zhí)行、促進霧霾防治相關(guān)制度健全完善等而對霧霾污染產(chǎn)生直接影響，也可能是通過推進結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、技術(shù)創(chuàng)新和糾正地方政府偏好等機制對霧霾污染產(chǎn)生間接作用。此外，國家審計在促進本地區(qū)霧霾污染治理的同時，還會因其“震懾機制”和“抵御機制”等使鄰近地區(qū)加大對霧霾污染的治理力度，從而具有明顯的空間外溢效應(yīng)。

表1 地理距離矩陣下國家審計對城市霧霾污染的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)

由表1還可知，工業(yè)勞動力(lnL)和工業(yè)資本存量(lnK)增加對本地區(qū)和鄰近地區(qū)霧霾污染均具有明顯的促進作用，說明工業(yè)企業(yè)規(guī)模擴張不僅加劇了本地區(qū)的霧霾污染，而且通過“逐底競爭”的不斷傳導(dǎo)，也導(dǎo)致鄰近地區(qū)產(chǎn)生較為嚴重的霧霾污染。治污投入(lnλ)對本地區(qū)和鄰近地區(qū)霧霾污染的影響均不顯著，這可能是因為地方政府偏向大規(guī)模投資而忽視公共環(huán)保支出，資金使用監(jiān)管不嚴以及腐敗等原因使得治污投入無法發(fā)揮其應(yīng)有作用。外商直接投資(lnFDI)的直接效應(yīng)和外溢效應(yīng)均顯著為正，說明外商直接投資加劇了本地區(qū)和周邊地區(qū)的霧霾污染。在增長競爭和財政最大化激勵下，各地區(qū)在招商引資中具有競相降低引資質(zhì)量的底線競爭行為。這些外商直接投資企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)水平整體較為落后，處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中低端，不利于各地區(qū)霧霾污染防治和空氣環(huán)境質(zhì)量的改善。城市化(lnURB)水平的提升有利于促進本地區(qū)和鄰近地區(qū)的霧霾污染治理，說明城市化通過規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)不僅降低了本地區(qū)霧霾污染，而且其空間外溢效應(yīng)也對鄰近地區(qū)的霧霾污染產(chǎn)生了明顯抑制作用。人均GDP一次項(lnAGDP)及其二次項(lnAGDPsq)的直接效應(yīng)和外溢效應(yīng)均分別顯著為正和為負，表明我國經(jīng)濟發(fā)展與霧霾污染之間存在“倒U型”曲線關(guān)系，印證了環(huán)境庫茲涅茨理論關(guān)于人均GDP與環(huán)境污染的“倒U型”曲線假說。

(二)內(nèi)生性問題

空間杜賓模型可用于解決遺漏變量問題以及由遺漏變量所導(dǎo)致的內(nèi)生性問題，但該模型卻無法解決由解釋變量和被解釋變量相互影響而產(chǎn)生的聯(lián)立內(nèi)生性問題。考慮到國家審計與霧霾污染之間可能存在的聯(lián)立內(nèi)生性，本文使用Vega和Elhorst(2015)提出的空間滯后解釋變量模型(SLX)對國家審計影響霧霾污染的效應(yīng)進行兩階段最小二乘(2SLS)估計[31]。SLX模型由于形式簡潔，不僅可以靈活地使用各類估計方法進行實證分析，而且模型中解釋變量空間滯后項的系數(shù)便反映了空間外溢效應(yīng)[31]。在用SLX模型進行估計時無須再進一步測算直接效應(yīng)和外溢效應(yīng)，且采用SLX模型估計的空間外溢效應(yīng)與SDM模型測度的外溢效應(yīng)在效果上基本一致。因而，SLX模型是對SDM估計結(jié)果進行內(nèi)生性檢驗的良好工具。具體而言，本文使用國家審計的滯后變量作為工具變量進行2SLS估計。由于滯后變量與當(dāng)期內(nèi)生解釋變量相關(guān)，且滯后變量已經(jīng)發(fā)生，取值已經(jīng)固定，與當(dāng)期的擾動項不相關(guān)，因而符合作為工具變量的條件。本文采用國家審計的滯后一期和滯后二期變量作為工具變量進行內(nèi)生性檢驗。表2顯示，F(xiàn)檢驗結(jié)果拒絕了弱工具變量原假設(shè)，因而所選的工具變量與內(nèi)生變量高度相關(guān)；Sargan 檢驗統(tǒng)計量均在10%以上顯著性水平上接受工具變量有效的原假設(shè)，因而本文選擇的工具變量是合理的，估計結(jié)果也是可取的。從估計結(jié)果來看，國家審計均有助于促進本地區(qū)和鄰近地區(qū)的霧霾污染治理，與表1結(jié)果高度一致。

表2 國家審計對霧霾污染的SLX模型估計結(jié)果

(三)穩(wěn)健性檢驗

五、機制檢驗

本文理論分析顯示，國家審計可通過促進技術(shù)進步、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和調(diào)節(jié)地方政府財政支出偏好來促進霧霾污染治理。為檢驗這一機制，本文選擇地級及以上城市技術(shù)創(chuàng)新水平(UIA)、第三產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值之比(TSR)以及地方政府財政支出偏好(FER)作為機制變量，通過加入國家審計與機制變量的交互項來檢驗國家審計影響霧霾污染的傳導(dǎo)機制。首先，由于《中國城市統(tǒng)計年鑒》等公開出版的數(shù)據(jù)資料中均缺乏城市層面的研發(fā)和創(chuàng)新數(shù)據(jù)，本文采用復(fù)旦大學(xué)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心寇宗來和劉學(xué)悅(2017)公布的中國城市創(chuàng)新指數(shù)來表征其技術(shù)創(chuàng)新水平[33]。城市創(chuàng)新指數(shù)是一個更加微觀、能夠反映專利更新行為以及質(zhì)量差異的創(chuàng)新指數(shù)，對把握各城市的技術(shù)創(chuàng)新行為具有重要的參考價值。該指數(shù)涵蓋了全國338個地級及以上城市或區(qū)域2001～2016年的信息，數(shù)據(jù)類型為城市—年份平衡面板。因而，本文檢驗技術(shù)創(chuàng)新中介效應(yīng)的面板數(shù)據(jù)樣本區(qū)間為2006～2016年。其次，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化代表了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的重要方向，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化程度越高，則經(jīng)濟發(fā)展過程中的污染排放便越少，本文以第三產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值之比代表城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級狀況，數(shù)據(jù)來源于歷年《中國城市統(tǒng)計年鑒》。最后，在財政最大化和增長競爭激勵下，地方政府具有明顯的生產(chǎn)性支出偏好，從而造成資本密集型產(chǎn)業(yè)過度發(fā)展、產(chǎn)能過剩和較為嚴重的環(huán)境污染。本文以地方政府對科技和教育的公共服務(wù)支出占全部公共財政支出的比例近似代表地方政府財政支出偏好，以此來探討國家審計通過糾偏地方政府支出偏好進而降低霧霾污染的作用機制，該數(shù)據(jù)亦來源于歷年《中國城市統(tǒng)計年鑒》。表3報告了引入交互項后的回歸結(jié)果。

表3 國家審計對霧霾污染影響的機制檢驗

首先，國家審計和城市創(chuàng)新指數(shù)交互項的直接效應(yīng)和外溢效應(yīng)均顯著為負，說明國家審計能夠通過促進技術(shù)進步進而推進霧霾污染治理，并進一步改善周邊地區(qū)霧霾污染狀況。國家審計可以通過發(fā)揮其揭示、預(yù)防和抵御功能，提高公共研發(fā)資金使用效率，促進地方政府對技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能減排等政策的落實，加強企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，降低霧霾污染，進而改善空氣環(huán)境質(zhì)量。該結(jié)果驗證了上文中提到的假設(shè)1和假設(shè)4。其次，加入國家審計與第三產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)比值的交互項后，交互項的直接效應(yīng)和外溢效應(yīng)亦顯著為負，意味著國家審計通過發(fā)揮其鑒證、評價和監(jiān)督職能，助力國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的穩(wěn)步推進，促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展和資本密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。這不僅有助于弱化第二產(chǎn)業(yè)對霧霾污染的促進作用，強化第三產(chǎn)業(yè)對霧霾污染的抑制作用，而且能夠提升周邊地區(qū)霧霾污染防治的效果，改善周邊地區(qū)的空氣環(huán)境質(zhì)量，從而驗證了本文的假設(shè)2和假設(shè)4。最后，國家審計和公共服務(wù)財政支出交互項的直接效應(yīng)和外溢效應(yīng)均顯著為負，表明國家審計能夠通過糾正地方政府財政支出偏好來弱化其對霧霾污染的促進作用，強化科技和教育支出對霧霾污染的抑制作用，從而促進本地區(qū)和周邊地區(qū)霧霾污染治理。地方政府在中國式財政分權(quán)和晉升激勵雙重作用下，易于將投資集中于短期內(nèi)能夠獲得經(jīng)濟增長績效的資本密集型產(chǎn)業(yè)，而忽視公共服務(wù)支出，加重霧霾污染。國家審計通過財政資金審計和對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，能夠有效糾正地方政府扭曲的財政支出結(jié)構(gòu)，提高環(huán)保資金等公共服務(wù)支出的使用效率，進而降低霧霾污染。這一結(jié)果驗證了本文的假設(shè)3和假設(shè)4。

六、進一步分析

(一)基于“大氣十條”政策的進一步分析

國務(wù)院2013年印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》(以下稱“大氣十條”)，對霧霾治理是一個重要的時間節(jié)點。為區(qū)分國家對“大氣十條”的考核等生態(tài)文明建設(shè)力度不斷加大與國家審計兩者對霧霾治理的作用，本文進一步構(gòu)建了衡量“大氣十條”政策的虛擬變量，通過在空間杜賓模型中納入“大氣十條”政策虛擬變量與國家審計交互項，檢驗“大氣十條”政策對國家審計霧霾治理效應(yīng)的影響效果。本文樣本區(qū)間為2006～2017年，恰好跨越“大氣十條”頒布實施的前后年份。本文將“大氣十條”頒布及實施的后續(xù)年份(2013年及以后年份)定義為1，未實施“大氣十條”政策的年份定義為0，以此來構(gòu)建“大氣十條”政策虛擬變量(M)。表4報告了在空間杜賓模型中納入“大氣十條”虛擬變量與國家審計交互項后的直接效應(yīng)和外溢效應(yīng)估計結(jié)果。

表4 “大氣十條”政策影響下國家審計對霧霾治理的影響

表4結(jié)果顯示，當(dāng)虛擬變量取值為0時，國家審計的參數(shù)估計便代表著不考慮“大氣十條”政策時國家審計自身對霧霾污染的影響，此時國家審計對霧霾污染的直接效應(yīng)和空間外溢效應(yīng)均顯著為負，說明國家審計單獨發(fā)揮作用時，其對本地區(qū)及周邊地區(qū)霧霾污染均具有明顯抑制作用。當(dāng)考慮“大氣十條”政策的影響后，不僅國家審計對霧霾污染的直接效應(yīng)和外溢效應(yīng)均顯著為負，而且“大氣十條”政策與國家審計交互項的直接效應(yīng)和外溢效應(yīng)亦均顯著為負。這說明 “大氣十條”政策的實施顯著強化了國家審計對霧霾污染的治理效應(yīng)，使國家審計降低霧霾污染、提升大氣環(huán)境質(zhì)量的效應(yīng)得到了明顯增強。

(二)基于不同等級城市的異質(zhì)性分析

由于不同等級城市的經(jīng)濟發(fā)展水平和霧霾污染程度有所差異，為揭示不同規(guī)模等級城市國家審計對霧霾污染的異質(zhì)性影響，本文進一步構(gòu)建了各等級城市地理距離矩陣，對各等級城市樣本進行空間計量分析。表5報告了各等級城市空間杜賓模型的直接效應(yīng)和外溢效應(yīng)估計結(jié)果⑥。

表5 國家審計對不同等級城市霧霾污染的直接效應(yīng)和外溢效應(yīng)

表5顯示，國家審計對I型及以上大城市和Ⅱ型大城市霧霾污染的直接效應(yīng)和外溢效應(yīng)均顯著為負，而對中等城市和小城市霧霾污染的直接效應(yīng)和外溢效應(yīng)均不顯著。這說明國家審計顯著提升了I型及以上大城市、Ⅱ型大城市及其周邊城市的霧霾污染治理水平，而對中小城市霧霾污染并未產(chǎn)生明顯影響。其原因可能在于以下幾個方面：一是，與中小城市相比，大城市易獲得更多審計資源。大型城市整體發(fā)展水平較高，與中小城市相比，在各方面受到的政府監(jiān)管和社會監(jiān)督也更多。在這種背景下，審計機關(guān)在霧霾污染防治過程中也會傾向于將審計資源更多配置于大型城市，因而大型城市國家審計對霧霾污染防治的效果會更加顯著。而中小城市自身審計資源相比大城市本就不足，在審計資源偏向配置于大型城市的情況下，國家審計對霧霾污染的防治作用可能更小，因此其估計結(jié)果并不顯著。二是不同等級城市地方官員訴求不同。大城市及其居民對環(huán)境質(zhì)量的要求較高，并且財政收入相對充足，政府也愿意將更多的資源投入到環(huán)境治理中，整改力度也會更強。隨著國家對環(huán)境保護重視程度的加大，在國家審計等國家治理體系的監(jiān)督下，大城市對企業(yè)進入已經(jīng)實現(xiàn)了較嚴格的審批制度。諸如上海、北京等城市中心城區(qū)已經(jīng)不允許發(fā)展重工業(yè)，而主要以發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和清潔型產(chǎn)業(yè)為主。這推動了大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和全要素生產(chǎn)率提升，降低了污染排放量。而對于中小城市而言，經(jīng)濟發(fā)展水平較低、財政收入相對較少，政府官員更易于在GDP為標尺的晉升錦標賽影響下發(fā)展政績型產(chǎn)業(yè)而忽視環(huán)境治理。國家審計對中小城市大氣污染防治的監(jiān)管力度較弱以及后續(xù)處理處罰力度不足，審計的震懾作用也不明顯，從而使得國家審計并不能從根本上對中小城市霧霾污染產(chǎn)生有效治理作用，進而未對霧霾污染產(chǎn)生明顯影響。

七、結(jié)論和政策啟示

在政治晉升和財政最大化壓力下，地方政府為了在短期內(nèi)達到經(jīng)濟快速增長的目標，更傾向于將資源投入到能快速產(chǎn)生經(jīng)濟利益的重工業(yè)，忽視地方環(huán)境公共服務(wù)支出，造成地方財政支出結(jié)構(gòu)扭曲，給環(huán)境質(zhì)量帶來不利影響。本文系統(tǒng)地探討了國家審計對霧霾污染的影響機制，并利用2006～2017年地級及以上城市面板數(shù)據(jù)，通過構(gòu)建空間杜賓模型探討了國家審計對霧霾污染的影響及其空間外溢效應(yīng)。結(jié)果顯示，國家審計不僅能夠通過促進地區(qū)技術(shù)進步、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和調(diào)節(jié)地方財政支出偏好等機制促進本地區(qū)霧霾污染治理，而且對周邊地區(qū)霧霾污染程度的降低也具有顯著的空間外溢效應(yīng)。進一步研究發(fā)現(xiàn)，“大氣十條”政策的實施進一步強化了國家審計的霧霾污染治理效應(yīng)；且不同類型城市的國家審計對霧霾污染的影響效果各異，其中，國家審計顯著提升了I型及以上大城市、Ⅱ型大城市及其周邊城市的霧霾污染治理水平，而對中小城市的霧霾污染未產(chǎn)生明顯影響。

根據(jù)以上結(jié)論，本文可以得到以下政策啟示：首先，深入推進大氣污染防治審計工作，因地制宜開展環(huán)境審計。國家審計應(yīng)在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上，繼續(xù)通過開展各類環(huán)境審計項目，強化不同作用路徑對大氣污染的作用效果，將其發(fā)展成為大氣污染防治方面的常規(guī)性審計，進一步提升我國城市環(huán)境質(zhì)量。但與此同時，各城市自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、全要素生產(chǎn)率和政府財政支出偏好等有所差異，國家審計不同作用路徑的影響效果也必然有所差異，因地制宜地開展大氣污染防治方面的審計工作，可以使國家審計對大氣污染防治的作用效果最大化。各地審計機關(guān)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，結(jié)合國家審計對大氣污染防治的作用路徑，發(fā)揮各自的區(qū)域優(yōu)勢和特點，自主確定審計重點，有針對性地開展大氣污染防治審計工作。此外，因地制宜地開展審計工作還能夠調(diào)動審計人員的積極性，激發(fā)審計工作人員的工作潛力，拓寬大氣污染防治審計工作的審計范圍，創(chuàng)新審計模式和方法，實現(xiàn)各地審計機關(guān)審計工作互相補充、審計成果互相學(xué)習(xí)借鑒，最終達到共同進步的目的。其次，探索大氣污染防治的協(xié)同審計模式。霧霾污染外溢效應(yīng)的存在，使得碎片化的治理模式容易引起各地區(qū)對大氣污染的防治力度不同，整改效果有所差異，無法抑制周邊地區(qū)“搭便車”行為的產(chǎn)生，進而導(dǎo)致各地區(qū)治理效果不明顯。大氣污染防治審計要克服碎片化的審計模式，考慮國家審計的空間聯(lián)動性，探索大氣污染防治的協(xié)同審計模式。協(xié)同審計不是單個審計主體審計成果的簡單加總，而是通過多元主體之間的相互協(xié)作使得大氣污染防治的整體防治效果大于單獨審計之和。因此，要發(fā)揮國家審計多元協(xié)同審計模式的最佳效能，就必須形成各級審計機關(guān)之間、審計機關(guān)與其他部門之間的互相補充、協(xié)同合作。通過推進相鄰地區(qū)針對霧霾污染的協(xié)同審計，形成審計合力，確保國家審計降低霧霾污染目標的實現(xiàn)，最終促進各城市環(huán)境質(zhì)量的共同提升。最后，優(yōu)化不同等級城市的審計資源配置。在大型城市對霧霾污染的防治力度逐漸增強和城市生產(chǎn)成本較高的雙重作用下，污染物排放較多的企業(yè)逐漸轉(zhuǎn)移到中小城市，而目前國家審計對中小城市的大氣污染防治效果較差，因而在藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的決勝期，國家審計應(yīng)根據(jù)實際情況，對國家審計資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理配置，針對不同城市采取差異化的審計治理措施。對于中等城市和小城市，應(yīng)加強對這些地區(qū)霧霾污染的監(jiān)管和監(jiān)測力度，及時調(diào)整高污染地區(qū)霧霾污染治理的不合理行為，提升城市群乃至整個區(qū)域霧霾污染的治理水平；而針對I型及以上大城市和II型大城市，也應(yīng)在保持審計常規(guī)性的同時，重點審計污染高發(fā)地區(qū)，確保其帶來的積極空間外溢效應(yīng)和示范效應(yīng)得到充分發(fā)揮，以促進周邊城市霧霾污染的協(xié)同治理。

注釋：

①引入人均GDP二次項的目的在于檢驗霧霾污染是否與人均GDP存在倒“U”型的非線性關(guān)系。

②由于缺乏城市層面的價格數(shù)據(jù)，本文用省級層面價格數(shù)據(jù)對城市數(shù)據(jù)進行價格調(diào)整。

③由于多數(shù)城市該指標的時間序列數(shù)據(jù)呈明顯上升趨勢，本文選擇0.6、0.7和0.8三個平滑系數(shù)進行試算，通過比較不同平滑系數(shù)值下的預(yù)測標準誤差，選取預(yù)測標準誤差最小的0.7作為治污投入的平滑系數(shù)值。

④限于篇幅，各變量詳細的樣本統(tǒng)計值備索。

⑤限于篇幅，詳細的空間計量檢驗步驟和結(jié)果備索。

⑥本文城市規(guī)模等級劃分標準參照2014年11月21日國務(wù)院頒布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，按市轄區(qū)常住人口將中國城市劃分為Ⅰ型及以上大城市(人口300萬以上)、Ⅱ型大城市(人口100萬至300萬)、中等城市(人口50萬至100萬)和小城市(人口50萬以下)四類。