《國家東中西區(qū)域合作示范區(qū)建設(shè)總體方案》實(shí)施效果評估及政策優(yōu)化研究

古龍高，古 璇

（1.江蘇省社會科學(xué)院沿海沿橋發(fā)展研究中心，江蘇連云港222006；2.江蘇海洋大學(xué)法律與公共管理學(xué)院，江蘇連云港222005）

2011 年，國務(wù)院批準(zhǔn)在江蘇省連云港市設(shè)立國家東中西區(qū)域合作示范區(qū)（以下簡稱示范區(qū)），并正式批復(fù)《國家東中西區(qū)域合作示范區(qū)建設(shè)總體方案》（以下簡稱《方案》），對示范區(qū)的建設(shè)發(fā)展進(jìn)行了制度設(shè)計和整體安排，根據(jù)《方案》安排，示范區(qū)到2020 年全面建成。本研究對《方案》10 年來的實(shí)施效果進(jìn)行評估，并對《方案》政策的進(jìn)一步優(yōu)化提出對策建議。

一、評估內(nèi)容、方法與指標(biāo)體系設(shè)計

（一）基本做法

為了做好本次評估，課題組做了充分的籌劃準(zhǔn)備，對評估目的、評估對象、評估具體要求進(jìn)行了認(rèn)真研究。編制評估報告研究方案，并深入調(diào)研，取得一手資料；對《方案》進(jìn)行目標(biāo)分解，對《方案》實(shí)施過程、實(shí)施效益、方案的可持續(xù)性進(jìn)行評估分析，形成了最終評估研究報告。

（二）評估內(nèi)容

對《方案》實(shí)施效果的評估，分為三個層面進(jìn)行，一是對《方案》作為一項(xiàng)國家級決策進(jìn)行政策影響的評估。這一層面的評估，主要是對方案的必要性、前瞻性、可操作性的整體評估。二是對《方案》確定的具體政策效率、政策效應(yīng)的評估。這一層面的評估，是對方案實(shí)施效果，即設(shè)計目標(biāo)與實(shí)際達(dá)到目標(biāo)的驗(yàn)證、效益與效應(yīng)的評估。三是在前兩項(xiàng)評估的基礎(chǔ)上，對《方案》實(shí)施情況進(jìn)行分析，得出結(jié)論，并對《方案》做出是否需要再持續(xù)、是否能夠再持續(xù)、如何再持續(xù)的評估。

（三）研究方法

1.評估方法選擇

《方案》的一個顯著特點(diǎn)，是政策目標(biāo)具有明確的方向性和可度量性。從方向性看，其中明確提出到2015 年，示范區(qū)建設(shè)初見成效，服務(wù)中西部地區(qū)對外開放的能力顯著提升；到2020 年，示范區(qū)全面建成。在此基礎(chǔ)上，《方案》又進(jìn)一步提出到2015 年，港口服務(wù)功能進(jìn)一步完善，大陸橋沿線地區(qū)出海更加便捷高效；區(qū)域合作服務(wù)平臺初步形成，面向中西部地區(qū)的合作服務(wù)體系基本建立；產(chǎn)業(yè)合作基地建設(shè)初見成效，與中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)分工更加合理、協(xié)作更加緊密；合作體制機(jī)制創(chuàng)新取得重要進(jìn)展，東中西地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策體系初步形成；服務(wù)中西部地區(qū)對外開放的重要窗口功能更加完善。以港口為核心的綜合交通樞紐作用充分發(fā)揮，面向中西部地區(qū)的合作服務(wù)體系更加完備，東中西區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作層次進(jìn)一步提升，促進(jìn)區(qū)域合作的體制機(jī)制基本形成。上述發(fā)展目標(biāo)具有可度量性。

基于上述特點(diǎn)，本研究評估方法主要采用成功度分析法。將《方案》內(nèi)容細(xì)化為指標(biāo)體系，與實(shí)施情況進(jìn)行比對，評估《方案》確定的目標(biāo)、價值是否有差異，檢查《方案》是否達(dá)到設(shè)定的目標(biāo)及達(dá)到目標(biāo)的程度，據(jù)此做出《方案》是否成功的判斷。

2.政策評估指標(biāo)體系構(gòu)建

（1）指標(biāo)體系

本次評估的指標(biāo)體系由三級指標(biāo)構(gòu)成。根據(jù)內(nèi)容，將《方案》內(nèi)容拆分為7 個一級指標(biāo)：出海通道功能、合作服務(wù)體系、產(chǎn)業(yè)合作基地建設(shè)、機(jī)制體制創(chuàng)新、功能分區(qū)落實(shí)、支持政策落實(shí)和組織實(shí)施情況，每項(xiàng)一級指標(biāo)又包含若干具體指標(biāo)內(nèi)容，為評估的二級指標(biāo)，如出海通道功能包括開放服務(wù)功能完善情況、綜合交通樞紐建設(shè)情況、健全口岸“大通關(guān)”體系完成情況等。本次評估共設(shè)置26 項(xiàng)二級指標(biāo)。每一項(xiàng)二級指標(biāo)又分為若干三級指標(biāo)，如方案中“產(chǎn)業(yè)合作基地實(shí)施情況”為一級指標(biāo)，對其評估包括“進(jìn)口資源加工基地、出口產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地、產(chǎn)業(yè)承接與轉(zhuǎn)移基地”3 個二級指標(biāo)的實(shí)施情況，而“進(jìn)口資源加工基地”指標(biāo)的評估，又包括“石油化工加工基地、有色金屬加工基地、精品鋼材等加工基地”3 項(xiàng)評估指標(biāo)。本次評估共設(shè)置80 項(xiàng)二級指標(biāo)。

綜上所述，此次評估共分為三級評估指標(biāo)體系，共設(shè)置7 項(xiàng)一級指標(biāo)，26 項(xiàng)二級指標(biāo)，80 項(xiàng)三級指標(biāo)。

（2）評估方法

每一項(xiàng)指標(biāo)的評估結(jié)果，根據(jù)完成情況，分為完全成功、成功、部分成功、不成功四類，分別以AA、A、B、C 代替。超額完成目標(biāo)為完全成功，完成目標(biāo)為成功，部分完成為部分成功，沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展為不成功。一級指標(biāo)評估結(jié)果由其二級指標(biāo)評估結(jié)果決定，二級考評指標(biāo)結(jié)果由其三級考評指標(biāo)評估結(jié)果決定，三級指標(biāo)的評估結(jié)果是整個評估體系的基礎(chǔ)。一級指標(biāo)評估結(jié)果的確定，看其二級指標(biāo)的評估結(jié)果，如A 類及以上超過半數(shù)為該項(xiàng)指標(biāo)成功；B 類及以下超過半數(shù)為該項(xiàng)指標(biāo)不成功。三級指標(biāo)亦然，以此類推。

二、《方案》實(shí)施效果評估

（一）《方案》作為國家級決策政策影響的整體評估

1.示范區(qū)的設(shè)立具有理論的可行性

理論上，之所以設(shè)立示范區(qū)，是因?yàn)槭痉秴^(qū)位于新亞歐大陸橋東端起點(diǎn)，是新亞歐大陸橋海陸聯(lián)運(yùn)的接點(diǎn)。新亞歐大陸橋國內(nèi)段依托隴海蘭新鐵路這條交通大動脈，因此，連云港成為沿線地區(qū)最便捷的出?？?，新亞歐大陸橋成為最便捷的出海通道。這樣，新亞歐大陸橋、東中西地區(qū)與示范區(qū)之間形成了一種空間依賴關(guān)系，形成了一個特定的經(jīng)濟(jì)地域系統(tǒng)，我們稱為“陸橋經(jīng)濟(jì)帶”。在這個關(guān)系中，示范區(qū)具有重要功能。示范區(qū)以港口為核心載體，港口經(jīng)濟(jì)模式對處于內(nèi)陸的中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有拉動效應(yīng)，港口功能對中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有互補(bǔ)效應(yīng)。同樣，中西部地區(qū)既為港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支撐，也為示范區(qū)發(fā)展提供活力。新亞歐大陸橋作為連接示范區(qū)與中西部的交通軸線，為相互間的人流、物流、資金流、技術(shù)流、信息流等的快速流動提供了載體與支撐。三者的有機(jī)配合，一方面將不同的資源稟賦、區(qū)域特征、比較優(yōu)勢形成一個相互聯(lián)系的有機(jī)整體，構(gòu)筑“以港興腹、以腹促港、港腹互動”的經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)，促進(jìn)陸橋經(jīng)濟(jì)帶的整體發(fā)展。另一方面，陸橋經(jīng)濟(jì)帶利用示范區(qū)的開放優(yōu)勢、東方橋頭堡的門戶優(yōu)勢，積極參與國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，借助兩個市場、利用兩種資源加快自身發(fā)展步伐的同時，促進(jìn)示范區(qū)臨港經(jīng)濟(jì)的快速集聚，徐圩新區(qū)作為我國七大石化基地的形成，便是典型的例證。

2.示范區(qū)的設(shè)立具有現(xiàn)實(shí)的必要性

在連云港設(shè)立示范區(qū)，是由連云港的區(qū)域特點(diǎn)決定的。連云港是新亞歐大陸橋的東方橋頭堡，不僅是交通樞紐，也是國際、國家、地區(qū)等多層面區(qū)域經(jīng)濟(jì)樞紐。因而，在連云港設(shè)立示范區(qū)具有多重戰(zhàn)略意義和重大現(xiàn)實(shí)意義。新亞歐大陸橋沿線中西部省區(qū)地處內(nèi)陸地區(qū)，多屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)，從20 世紀(jì)80 年成立隴海蘭新經(jīng)濟(jì)研究促進(jìn)會起，沿線省區(qū)及城市就主動應(yīng)對，開始了依托交通通道走區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展道路的自發(fā)探索。盡管這個探索過程是艱難的、漫長的，但通過長期合作，形成了合作建設(shè)示范區(qū)的重要共識和基礎(chǔ)。10 年示范區(qū)建設(shè)的實(shí)踐證明，建設(shè)示范區(qū)有利于發(fā)揮新亞歐大陸橋便捷的出海通道作用，更好地服務(wù)中西部地區(qū)發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)，提升我國整體對外開放水平；有利于促進(jìn)資源的跨區(qū)域合理流動和優(yōu)化配置，發(fā)揮東中西部地區(qū)的比較優(yōu)勢，推動?xùn)|部與中西部地區(qū)在更寬領(lǐng)域、更高層次上開展交流與合作。

3.示范區(qū)的設(shè)立具有樣本的典型性

為了推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，國家下發(fā)一系列區(qū)域的多類型發(fā)展規(guī)劃，僅長三角地區(qū)就有《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》《國家東中西區(qū)域合作示范區(qū)建設(shè)總體方案》等。其中示范區(qū)雖然設(shè)在連云港市連云區(qū)，但其依托的新亞歐大陸橋包含了蘇、豫、皖、陜、甘及新疆等省（自治區(qū)），在上述區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中，具有行政區(qū)劃發(fā)展矛盾的典型特征。示范區(qū)的設(shè)立，不僅對于探索新時期區(qū)域合作的新途徑，創(chuàng)新統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的體制機(jī)制，為推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)和示范具有重要意義，而且對于區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，更具有樣本的典型意義。

（二）《方案》實(shí)施具體效果評估

1.一級指標(biāo)評估結(jié)果

從7 項(xiàng)一級指標(biāo)評估結(jié)果看，綜合評估結(jié)果為A的4 項(xiàng)，B 類3 項(xiàng)。針對出海通道功能評估中，有3 項(xiàng)二級評估指標(biāo)，評估結(jié)果為3 項(xiàng)A，綜合評價應(yīng)為A，具體情況如表1 所示。

表1 出海通道功能評估表

針對合作服務(wù)體系功能評估，共有4 項(xiàng)二級指標(biāo)，其中2 項(xiàng)A，2 項(xiàng)B，綜合評價為A，具體情況如表2 所示。

表2 合作服務(wù)體系功能評估表

針對產(chǎn)業(yè)合作基地功能評估，共有3 項(xiàng)二級指標(biāo)，其中1 項(xiàng)A，2 項(xiàng)B，綜合評價為B，具體情況如表3 所示。

表3 產(chǎn)業(yè)合作基地功能評估表

針對合作體制機(jī)制創(chuàng)新評估，共有4 項(xiàng)二級指標(biāo)，其中1 項(xiàng)A，3 項(xiàng)B，綜合評價為B，具體情況如表4 所示。

表4 合作體制機(jī)制創(chuàng)新評估表

針對支持政策落實(shí)評估評估，共有4 項(xiàng)二級指標(biāo)，其中1 項(xiàng)A，3 項(xiàng)B，綜合評價為B，具體情況如表5 所示。

表5 合作體制機(jī)制創(chuàng)新評估表

針對功能分區(qū)落實(shí)情況評估，共有5 項(xiàng)二級指標(biāo)，其中5 項(xiàng)A，綜合評價為A，具體情況如表6 所示。

表6 功能分區(qū)落實(shí)情況評估表

針對組織實(shí)施情況評估，共有3 項(xiàng)二級指標(biāo)，其中3 項(xiàng)A，綜合評價為A，具體情況如表7 所示。

表7 組織實(shí)施情況評估表

2.指標(biāo)總數(shù)評估結(jié)果

從指標(biāo)總數(shù)評估結(jié)果看，80 項(xiàng)三級評估指標(biāo)中，評估結(jié)果為AA 的6 項(xiàng)，占評估總數(shù)的7.6%；評估結(jié)果為A 的41 項(xiàng)，占評估總數(shù)的51.25%；評估結(jié)果為B 的28 項(xiàng)，占評估總數(shù)的35%；評估結(jié)果為C 的5項(xiàng)，占評估總數(shù)的6.25%。

綜合上述一級、二級、三級指標(biāo)評估結(jié)果，在國家、江蘇省和陸橋沿線省區(qū)的共同努力下，《方案》確定的目標(biāo)基本完成，示范區(qū)空間格局趨于優(yōu)化，連云港服務(wù)中西部區(qū)域的能力顯著提高?？傮w上看，完成了《方案》確定的基本任務(wù)，有些方面還取得了突破性的成效，如連云港自貿(mào)片區(qū)、中哈基地、上合園區(qū)、跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，中國七大石化基地的建設(shè)等。《方案》實(shí)施時間為10 年，從上述評估情況看，總體上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)。10 年的實(shí)踐證明，示范區(qū)的設(shè)立是必要的，《方案》的實(shí)施是成功的。

（三）《方案》可持續(xù)性評估

1. 從踐行我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的需要看，《方案》具有可持續(xù)性

我國東中西區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，需要優(yōu)化《方案》的政策，需要示范區(qū)的持續(xù)支持。習(xí)近平總書記指出，我國幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展從來都是一個重大問題。要面向第二個百年目標(biāo)，作些戰(zhàn)略性考慮。目前，以“一帶一路”建設(shè)和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)的陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟(jì)的全面開放新格局逐步形成，示范區(qū)在實(shí)現(xiàn)東、中西部地區(qū)優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制不斷完善中發(fā)揮重要作用。

2.從建設(shè)“標(biāo)桿與示范項(xiàng)目”的需要看，《方案》具有可持續(xù)性

習(xí)近平總書記提出，將新亞歐陸海聯(lián)運(yùn)通道打造為“一帶一路”合作倡議的標(biāo)桿示范項(xiàng)目（以下簡稱“標(biāo)桿和示范項(xiàng)目”）。這需要優(yōu)化《方案》的政策，需要示范區(qū)的持續(xù)支持。共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展中，新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊作為東中西區(qū)域合作的主軸作用進(jìn)一步突出。習(xí)近平總書記提出建設(shè)“標(biāo)桿和示范項(xiàng)目”，示范區(qū)地處“一帶一路”的交匯點(diǎn)，是落實(shí)總書記指示的重要抓手。

3.從建設(shè)“一帶一路”倡議支點(diǎn)的需要看，《方案》具有可持續(xù)性

連云港在“一帶一路”建設(shè)中，被定位為“強(qiáng)支點(diǎn)”，建設(shè)“一帶一路”倡議支點(diǎn)需要示范區(qū)的支持。國務(wù)院在《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中已經(jīng)明確提出“繼續(xù)推進(jìn)皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、連云港東中西區(qū)域合作示范區(qū)、江蘇沿海地區(qū)發(fā)展。”將連云港東中西區(qū)域合作示范區(qū)發(fā)展放在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要位置。連云港市在示范區(qū)融入“一帶一路”倡議方面，有許多創(chuàng)新的做法，國家在示范區(qū)的區(qū)域空間里又設(shè)立了更為開放的江蘇自貿(mào)區(qū)連云港片區(qū)，使示范區(qū)的政策更完善，為做好示范區(qū)升級版奠定了基礎(chǔ)。

綜上所述，示范區(qū)具有可持續(xù)性，建議在原有的基礎(chǔ)上，按照目標(biāo)引領(lǐng)和問題導(dǎo)向的要求，對《方案》進(jìn)行修訂，制定《方案》升級版，并將《方案》實(shí)施期延長至2025 年，啟動實(shí)施《國家東中西區(qū)域合作示范區(qū)2021—2025 建設(shè)方案》。

三、政策優(yōu)化的原則、思路與對策

（一）示范區(qū)政策優(yōu)化的原則

1.以目標(biāo)引領(lǐng)為原則

在國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立示范區(qū)后，連云港又被賦予三大發(fā)展目標(biāo)，迎來發(fā)展新階段。一是被賦予“打造標(biāo)桿和示范項(xiàng)目”目標(biāo)的發(fā)展新階段。①“打造標(biāo)桿和示范項(xiàng)目”是“將連云港－霍爾果斯串聯(lián)起的新亞歐陸海聯(lián)運(yùn)通道打造為‘一帶一路’合作倡議的標(biāo)桿和示范項(xiàng)目”的簡稱。2017 年6 月8 日，習(xí)近平總書記在哈薩克斯坦訪問期間，與哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫共同出席在連云港中哈物流基地舉行的中哈亞歐跨境運(yùn)輸視頻連線儀式上發(fā)表的重要講話中要求“將連云港－霍爾果斯串聯(lián)起的新亞歐陸海聯(lián)運(yùn)通道打造為‘一帶一路’合作倡議的標(biāo)桿和示范項(xiàng)目”?！按蛟鞓?biāo)桿和示范項(xiàng)目”是習(xí)近平總書記對連云港的“一個重要的囑咐和需要完成的任務(wù)，是連云港在“一帶一路”倡議中新的角色定位，也是示范區(qū)建設(shè)必須承擔(dān)的一項(xiàng)新責(zé)任。示范區(qū)的建設(shè)，一定要將“打造標(biāo)桿和示范項(xiàng)目”做實(shí)做好，在踐行“一帶一路”倡議中為發(fā)展“通道經(jīng)濟(jì)”提供可借鑒、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)做法。二是被賦予打造“一帶一路”倡議支點(diǎn)目標(biāo)的發(fā)展新階段?！敖K處于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21 世紀(jì)海上絲綢之路的交匯點(diǎn)上”是習(xí)近平總書記對江蘇在“一帶一路”倡議中的定位，“一帶一路”倡議支點(diǎn)是省委省政府對連云港在“一帶一路”倡議中的定位，這個定位，確立了連云港在江蘇“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)中“承接‘一帶一路’倡議最直接、最具體的交匯點(diǎn)”支點(diǎn)城市的地位，凸顯了連云港在“一帶一路”倡議中的特殊定位。三是被賦予建設(shè)“亞歐重要國際交通樞紐、集聚優(yōu)質(zhì)要素的開放門戶、‘一帶一路’沿線國家（地區(qū)）交流合作平臺”目標(biāo)的發(fā)展新階段。這是國務(wù)院在《中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中對連云港自貿(mào)片區(qū)的定位。連云港自貿(mào)片區(qū)位于示范區(qū)空間范圍，也是示范區(qū)的重要功能，建設(shè)好連云港自貿(mào)片區(qū)是新時期連云港的一項(xiàng)責(zé)任與義務(wù)。

2.以問題導(dǎo)向?yàn)樵瓌t

通過對《方案》的評估發(fā)現(xiàn)，《方案》實(shí)施中存在以下三方面問題。

一是部分政策未能有效開展。在陸橋過境運(yùn)輸方面，建立隴海蘭新鐵路運(yùn)輸協(xié)調(diào)機(jī)制、制定隴海蘭新鐵路沿線地區(qū)到連云港港的集裝箱“五定”班列運(yùn)價優(yōu)惠沒有落實(shí)。雖然鄭州中心站（圃田）至連云港（連云港港口）的集裝箱“五定”班列開通，但是雙層集裝箱“五定”班列未開通。在金融創(chuàng)新方面，國外金融機(jī)構(gòu)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)還未突破，金融中介服務(wù)發(fā)展也相對滯后。與此關(guān)聯(lián)的是示范區(qū)“為中西部地區(qū)企業(yè)發(fā)展進(jìn)出口業(yè)務(wù)提供金融服務(wù)”功能難以有效發(fā)揮。機(jī)制體制創(chuàng)新方面，收益共享機(jī)制未取得突破性進(jìn)展，項(xiàng)目投產(chǎn)后產(chǎn)生的增值稅、所得稅地方留成部分由合作雙方按一定比例分成的政策未能發(fā)揮作用；環(huán)境管理機(jī)制未取得突破性進(jìn)展，多污染物協(xié)同減排合作、建立規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的聯(lián)動機(jī)制政策未能發(fā)揮作用；示范區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的收益由合作各方分享等，只停留在文件層面，尚未落實(shí)。

二是部分政策至今尚在進(jìn)行中，有些重要政策雖然已經(jīng)破題，但至今未能完成。在合作平臺建設(shè)方面，國外大型企業(yè)在示范區(qū)設(shè)立區(qū)域性總部和研發(fā)生產(chǎn)、采購配送、商品交易中心，以及面向中西部地區(qū)的資源集中采購平臺建設(shè)、技術(shù)交易市場建設(shè)等政策實(shí)施未有突破性進(jìn)展。在合作基地建設(shè)方面，如利用臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)與中西部地區(qū)進(jìn)口資源深加工企業(yè)合作建設(shè)石油化工、有色金屬、精品鋼材等加工基地和中西部地區(qū)外向型企業(yè)在示范區(qū)建設(shè)出口產(chǎn)品加工分裝、裝備制造出口組裝等專業(yè)化生產(chǎn)加工基地方面，都未有突破性進(jìn)展。在合作園區(qū)方面，計劃在中西部地區(qū)在示范區(qū)設(shè)立“區(qū)中區(qū)”“園中園”、采取委托管理、投資合作等多種方式參與示范區(qū)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)合作和共建共享基礎(chǔ)設(shè)施的新模式等重要機(jī)制體制創(chuàng)新的政策規(guī)定，主要還停留在政策文件層面。雖然中西部地區(qū)在連云港設(shè)立的商務(wù)辦事機(jī)構(gòu)已近300 家，但在連云港設(shè)立中西部地區(qū)駐連云港辦事機(jī)構(gòu)集中區(qū)未形成規(guī)模；在大陸橋沿線重要城市共建共用連云港港方面，也未有突破性進(jìn)展。

三是部分重大項(xiàng)目至今未能投產(chǎn)達(dá)效。《方案》提出的加強(qiáng)徐圩新區(qū)鐵路支線、骨干公路、內(nèi)河航道建設(shè)，提高對外運(yùn)輸能力，徐宿連航道、徐圩鐵路支線等重大基礎(chǔ)設(shè)施尚未全面建成。此外，還有部分重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目未能在示范區(qū)全面建成之前投產(chǎn)達(dá)效。因此，連云港對中西部產(chǎn)業(yè)協(xié)同能力要在“十四五”期間進(jìn)一步提升，發(fā)揮更大的作用。

（二）示范區(qū)政策優(yōu)化的思路

《方案》優(yōu)化的基本思路，是在鞏固示范區(qū)建設(shè)已有成果的基礎(chǔ)上，確立新階段示范區(qū)發(fā)展的新定位，踐行的新路徑。

1.突破示范區(qū)建設(shè)僅局限于國內(nèi)段區(qū)域合作的認(rèn)識誤區(qū)，建設(shè)合作國際示范區(qū)

示范區(qū)實(shí)踐的10 年中，經(jīng)過“十二五”“十三五”的發(fā)展，我國中西部地區(qū)東西雙向互濟(jì)、陸海內(nèi)外聯(lián)動的區(qū)域協(xié)同開放格局初步形成。在此背景下，習(xí)近平總書記提出了“將新亞歐陸海聯(lián)運(yùn)通道打造為‘一帶一路’合作倡議的標(biāo)桿示范項(xiàng)目”的新目標(biāo)，賦予新亞歐陸海聯(lián)運(yùn)通道在“一帶一路”倡議中新的歷史使命。推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)仍然是我國“十四五”時期的發(fā)展重點(diǎn)，推進(jìn)示范區(qū)發(fā)展，要著眼于依托新亞歐大陸橋國際通道，發(fā)揮示范區(qū)在服務(wù)“一帶一路”倡議、踐行國內(nèi)國際雙循環(huán)戰(zhàn)略中不可替代的區(qū)域合作示范區(qū)作用，打造連接?xùn)|中西部地區(qū)的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)支點(diǎn)，打造聯(lián)通日韓與中亞、環(huán)太平洋沿岸國家地區(qū)與歐洲市場的雙向流通、加工、制造的國際經(jīng)濟(jì)樞紐和國際供應(yīng)鏈中心，建設(shè)以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的合作國際示范區(qū)。

2.突破對示范區(qū)模式“線性”認(rèn)識的思維誤區(qū)，建設(shè)跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展樣板區(qū)

設(shè)立示范區(qū)，不僅可以更好地服務(wù)中西部地區(qū)發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)，而且可以利用示范區(qū)在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中南聯(lián)長三角，北接渤海灣，隔海東臨東北亞，又通過隴海鐵路西連中西部地區(qū)以至中亞的重要戰(zhàn)略地位以提升我國整體對外開放水平。示范區(qū)建設(shè)10 年間，隴海蘭新、沿海兩大聯(lián)系中國東西南北的鐵路大通道在此交匯，因此，新時期示范區(qū)的區(qū)域合作，不僅僅是東中西間的區(qū)域合作，還應(yīng)以示范區(qū)為圓心，依托隴海蘭新、沿海兩大交通干線，從東中西區(qū)域合作、東中西區(qū)域與長三角、環(huán)渤海的合作互動來考量。特別是“十四五”時期，促進(jìn)集聚、消除分割和縮短距離將成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方向，示范區(qū)的區(qū)域合作應(yīng)該主動探索協(xié)調(diào)發(fā)展新路，成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的先行區(qū)、示范樣板區(qū)。

3.突破示范區(qū)建設(shè)重實(shí)體輕機(jī)制的實(shí)踐誤區(qū)，建設(shè)區(qū)域合作體制機(jī)制創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)

“健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制”是“十四五”時期我國推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一項(xiàng)重要任務(wù)，對保障區(qū)域協(xié)同發(fā)展十分重要。國務(wù)院批復(fù)設(shè)立的各類示范區(qū)中，冠以“國家”二字的，只有在連云港設(shè)立的《國家東中西區(qū)域合作示范區(qū)》。一方面，說明示范區(qū)建設(shè)在國家區(qū)域發(fā)展格局中具有重要戰(zhàn)略地位；另一方面，示范區(qū)之所以冠以“國家”與其巨大的空間跨度不無聯(lián)系。在連云港設(shè)立國家級示范區(qū)，安徽、河南、陜西、甘肅、新疆等中西部?。ㄗ灾螀^(qū)）貨物可以依托隴海蘭新線從連云港出海，通過大通道把沿線的發(fā)展帶動起來。巨大的空間跨度必然涉及沿線行政管理體制分割帶來的合作難度大、市場分割帶來的要素流動不暢、同質(zhì)化帶來的激烈競爭等問題，要通過示范區(qū)的建設(shè)探索建立區(qū)域統(tǒng)一大市場，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共治共享，蘊(yùn)含了巨大的挑戰(zhàn)性，難度不容小覷。

在對《方案》實(shí)施評估中發(fā)現(xiàn)，《方案》中沒有能夠完成的項(xiàng)目、完成進(jìn)度緩慢的項(xiàng)目，基本上與機(jī)制體制創(chuàng)新不夠息息相關(guān)。如，由于收益分配機(jī)制、建設(shè)管理機(jī)制創(chuàng)新不夠，導(dǎo)致“區(qū)中區(qū)”“園中園”①連云港市也要利用國土資源部2012 年第1 次部務(wù)會議就修訂通過了《閑置土地處置辦法》，對示范區(qū)的土地進(jìn)行一次清查，對確認(rèn)為閑置的土地依法收回；對現(xiàn)有的園區(qū)規(guī)劃站在國家戰(zhàn)略角度進(jìn)行調(diào)整，使“區(qū)中區(qū)”“園中園”在土地、規(guī)劃層面首先得到保障，同時研究、制定配套的政策。政策、出口產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地建設(shè)政策、多污染物協(xié)同減排合作、規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的聯(lián)動機(jī)制等中西部共建、共用、共享示范區(qū)的政策大多都停留在文件層面。因此，推進(jìn)機(jī)制體制創(chuàng)新，使示范區(qū)首先成為區(qū)域合作體制機(jī)制創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，極為關(guān)鍵。

（三）示范區(qū)政策優(yōu)化的對策

1.將中哈基地、上合園區(qū)建設(shè)成為國家合作層面的國際經(jīng)濟(jì)循環(huán)功能型平臺

中哈基地、上合園區(qū)是“一帶一路”倡議提出后新設(shè)立的兩個位于示范區(qū)的國際物流平臺，將中哈基地、上合園區(qū)建設(shè)成為更高開放度的功能型平臺，是示范區(qū)建設(shè)深度融入和服務(wù)“一帶一路”倡議的重要載體。

首先，將中哈（連云港）物流合作基地建設(shè)、管理、運(yùn)營上升到兩國政府層面。②該項(xiàng)目也是中哈兩國政府共同關(guān)注的項(xiàng)目，2014 年12 月中哈兩國總理第二次定期會晤時，該項(xiàng)目被寫進(jìn)“中哈總理第二次定期會晤聯(lián)合公報”，并與“中國西部－歐洲西部”國際公路一起，上升到“落實(shí)上述項(xiàng)目將有助于實(shí)施兩國元首關(guān)于復(fù)興偉大絲綢之路的重要倡議，即2013 年中華人民共和國主席習(xí)近平在阿斯塔納提出建設(shè)‘絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶’的倡議和2012 年哈薩克斯坦共和國總統(tǒng)納扎爾巴耶夫倡議建設(shè)‘哈薩克斯坦－新絲綢之路’項(xiàng)目?！?015 年兩國政府聯(lián)合公報中又明確提出“雙方將共同努力確保中哈（連云港）物流合作基地穩(wěn)定、高效運(yùn)營，共同打造陸海聯(lián)運(yùn)便捷通道”“雙方將本著開放、協(xié)商合作、互利共贏的原則，共同推進(jìn)新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)。”中哈基地是習(xí)近平總書記提出“一帶一路”倡議后建設(shè)的首個國際合作項(xiàng)目，習(xí)近平總書記親自見證了該項(xiàng)目的簽約，而且見證了該項(xiàng)目的啟動、運(yùn)營。目前，中哈基地僅僅是一個企業(yè)性質(zhì)的物流園，不能發(fā)揮承擔(dān)“復(fù)興偉大絲綢之路的重要倡議”的功能。因此，建議將中哈基地從目前企業(yè)性質(zhì)上升為以兩國政府主導(dǎo)為主，參照中哈共同運(yùn)營“霍爾果斯國際邊境合作中心”模式，建立中哈基地部級協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)雙方規(guī)劃和政策協(xié)調(diào)，提升共同運(yùn)營和管理水平。建議將統(tǒng)籌規(guī)劃和推動中哈物流基地務(wù)實(shí)合作列入中哈總理定期會晤機(jī)制，推動中哈物流基地務(wù)實(shí)合作提質(zhì)升級。同時，建議在連云港建立中哈地方合作論壇永久會址，通過該機(jī)制為兩國相關(guān)地區(qū)加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)、交通、投資、人文領(lǐng)域合作提供補(bǔ)充。

其次，將上合組織（連云港）國際物流園建設(shè)成為上海合作組織憲章框架下的國際合作園區(qū)。上合物流園是落實(shí)李克強(qiáng)總理2013 年在上合組織成員國總理第十二次會議上提出的“中國愿在新亞歐大陸橋東端的連云港，為成員國提供物流、倉儲服務(wù)”而設(shè)立的服務(wù)上合組織國家的物流園區(qū)，對上海合作組織區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作具有重要的示范意義。目前上合園區(qū)是個純企業(yè)的省級重點(diǎn)物流基地，難以承擔(dān)中亞—環(huán)太平洋的商貿(mào)物流集散中心、服務(wù)“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的國際物流合作基地的責(zé)任。因此，建議在上海合作組織憲章框架下，成立中國與上合組織國家政府以法律的形式構(gòu)建的上合園區(qū)共同組織機(jī)構(gòu)，從目前純企業(yè)園區(qū)上升為以國家主導(dǎo)的合作園區(qū)?？山梃b蘇州工業(yè)園區(qū)中新聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會的成功模式，建立合作園區(qū)聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會，①理事會主席由兩國副總理分別擔(dān)任，兩國有關(guān)部委及江蘇省和連云港市的負(fù)責(zé)人為協(xié)調(diào)理事會成員，定期舉行會議，及時協(xié)調(diào)解決合作中心發(fā)展中存在的重大問題。理事會下設(shè)雙邊工作委員會，委員會雙方定期聯(lián)系，就合作中心建設(shè)、運(yùn)行、管理中的具體工作進(jìn)行協(xié)商，并分別向理事會中的兩國副總理報告工作。在園區(qū)設(shè)立成員國政府層面開放型經(jīng)濟(jì)功能型平臺，組織成員國企業(yè)在園區(qū)內(nèi)設(shè)立保稅展示交易平臺、依托園區(qū)發(fā)展跨境貿(mào)易電子商務(wù)平臺、引進(jìn)國際物流企業(yè)在園區(qū)內(nèi)建立區(qū)域總部或營運(yùn)中心、設(shè)立分銷中心等。中哈兩國政府在關(guān)于“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)與“光明之路”新經(jīng)濟(jì)政策對接合作規(guī)劃中已經(jīng)明確提出“雙方愿著力采取行動，在連云港國際物流園區(qū)進(jìn)行物流終端設(shè)施建設(shè)。”證明這是可行的。

2. 示范區(qū)建設(shè)與自貿(mào)片區(qū)聯(lián)動發(fā)展，建設(shè)踐行“雙循環(huán)”的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)

第一，在服務(wù)“一帶一路”倡議中建設(shè)擴(kuò)大開放的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)。示范區(qū)海陸交匯點(diǎn)與開放門戶的特殊區(qū)位，決定了要將建設(shè)踐行“雙循環(huán)”的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)放在突出位置。大力發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)承載區(qū)，要突出與“一帶一路”沿線重點(diǎn)國家地區(qū)合作，以東亞、東盟成員國及臺灣、香港地區(qū)為主，大力發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，在自貿(mào)片區(qū)內(nèi)打造總部經(jīng)濟(jì)群。探索與“一帶一路”沿線國家開展貿(mào)易供應(yīng)鏈安全與便利化合作，推動示范區(qū)、自貿(mào)片區(qū)內(nèi)企業(yè)以自建、收購、股權(quán)合作等多種方式在“一帶一路”沿線國家建立境外營銷、物流、結(jié)算等區(qū)域性運(yùn)營總部。比如，建立國際會展經(jīng)濟(jì)繁榮區(qū)。自貿(mào)片區(qū)、示范區(qū)依托連云港國際商務(wù)中心大力舉辦國家級展會，發(fā)展會展經(jīng)濟(jì)，爭取在自貿(mào)片區(qū)、示范區(qū)內(nèi)舉辦的展會中，境外展品在展期內(nèi)進(jìn)口和銷售享受免稅政策。又如，建立創(chuàng)新性經(jīng)濟(jì)先導(dǎo)區(qū)。抓住國家賦予連云港“建設(shè)首次進(jìn)口藥品和生物制品口岸”契機(jī)，大力引進(jìn)國外優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，建設(shè)淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域醫(yī)療中心。加強(qiáng)國際合作，建設(shè)大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展基地。

第二，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級中促進(jìn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外循環(huán)。示范區(qū)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，包括在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中已經(jīng)形成了的石化產(chǎn)業(yè)、新醫(yī)藥、新材料、新能源、裝備制造等產(chǎn)業(yè)，特別要推動石化全產(chǎn)業(yè)鏈開放發(fā)展。依托連云港自貿(mào)片區(qū)，加強(qiáng)與世界知名石油化工企業(yè)的合作，支持連云港石化產(chǎn)業(yè)基地建成全國最大的原料多元化烯烴產(chǎn)業(yè)基地、最具影響力的聚酯原材料生產(chǎn)基地、電子化學(xué)品和聚合物添加劑生產(chǎn)基地、亞洲最大的油脂科技產(chǎn)業(yè)基地以及世界最大的苯二酚系列產(chǎn)品生產(chǎn)基地。引進(jìn)國際先進(jìn)技術(shù)，聚焦產(chǎn)業(yè)高端，打造精深加工產(chǎn)業(yè)鏈。允許連云港綜合保稅區(qū)徐圩片區(qū)內(nèi)企業(yè)開展?；方?jīng)營，以原油、成品油為重點(diǎn)，開展油品、LNG 等大宗商品保稅儲運(yùn)加工業(yè)務(wù)，建設(shè)國際油品儲運(yùn)基地。賦予相關(guān)煉化企業(yè)來料加工資質(zhì)，支持開展油品保稅煉制、保稅加工、保稅出口，對一線入境的生產(chǎn)料件實(shí)施保稅監(jiān)管。發(fā)揮自貿(mào)片區(qū)、綜合保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)優(yōu)勢，加速落實(shí)油品煉制行業(yè)對外開放政策，探索發(fā)展油品保稅煉制、保稅加工、保稅出口等業(yè)務(wù)。積極爭取允許徐圩新區(qū)適度開展成品油非國營貿(mào)易出口，搭建成品油內(nèi)外貿(mào)分銷網(wǎng)絡(luò)，支持以油品煉化基地為基礎(chǔ)，豐富產(chǎn)品種類和銷售渠道，逐步取消成品油出口配額。積極爭取放開保稅燃料油供應(yīng)資質(zhì)限制，吸引境內(nèi)外“保稅燃料油供應(yīng)商開展供油服務(wù)，豐富市場競爭主體。”借鑒浙江自貿(mào)區(qū)的做法，建設(shè)“供油港口、儲罐、加注錨地”等設(shè)施，保稅燃料油海關(guān)監(jiān)管模式，建設(shè)保稅燃料油加注服務(wù)基地。加強(qiáng)石油儲備國際合作，為跨國石油公司等儲存油品，探索為期貨市場投資者提供交割周轉(zhuǎn)儲備庫、保稅交割倉庫；支持與國際產(chǎn)油國共建石油儲運(yùn)基地，建設(shè)國家油氣戰(zhàn)略儲備基地。

第三，建立以共建共用為核心的制度體系，構(gòu)建服務(wù)沿橋經(jīng)濟(jì)大循環(huán)骨架。建立陸橋沿線區(qū)域共建示范區(qū)的省部際聯(lián)席會議制度?！笆奈濉睍r期，國家將繼續(xù)深入推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，示范區(qū)10 年的建設(shè)實(shí)踐充分證明，共建示范區(qū)涉及區(qū)域廣、建設(shè)內(nèi)容多、需協(xié)調(diào)的事項(xiàng)繁雜。雖然《方案》提出安徽、河南、山西、甘肅、新疆等亞歐大陸橋沿線?。ㄗ灾螀^(qū)）要積極參與示范區(qū)建設(shè)，但落實(shí)起來難度極大，急需建立更加高效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。江蘇省政府2013 年就提出“爭取建立國家陸橋沿線區(qū)域聯(lián)席會議制度”，但一直沒有落實(shí)。因此，建議建立完善省部際聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)國家層面對《方案》與沿線地區(qū)規(guī)劃的銜接及實(shí)施的監(jiān)督，共同解決跨區(qū)域合作中遇到的問題，并配套建立《方案》實(shí)施情況的監(jiān)測、評估、獎懲、調(diào)整機(jī)制，確保東中西區(qū)域合作重大事項(xiàng)、重大政策的落地。另外，建立沿橋城市政府間共用示范區(qū)的合作機(jī)制。目前，我國的區(qū)域政策正從地區(qū)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)榈貐^(qū)導(dǎo)向和流動要素導(dǎo)向相結(jié)合，示范區(qū)建設(shè)要順應(yīng)這個發(fā)展變化，建立大陸橋沿線城市政府間旨在加強(qiáng)進(jìn)口加工、出口生產(chǎn)基地及“區(qū)中區(qū)”“園中園”等實(shí)體層面合作的組織機(jī)制，加快示范區(qū)服務(wù)中西部的平臺、基地、園區(qū)建設(shè)。回顧《方案》實(shí)施過程中，雖然具體提出鼓勵利用臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)與中西部地區(qū)進(jìn)口資源深加工企業(yè)合作建設(shè)石油化工、有色金屬、精品鋼材等加工基地，建設(shè)中西部地區(qū)出口產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地，建設(shè)出口產(chǎn)品加工分裝、裝備制造出口組裝等專業(yè)化生產(chǎn)加工基地，目前示范區(qū)已具備項(xiàng)目承接條件，但實(shí)際建設(shè)過程中缺少這一機(jī)制抓手，許多《方案》提出的任務(wù)，目前都尚未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破，特別是那些體量大、基地型、龍頭型的項(xiàng)目落地緩慢，體制機(jī)制掣肘是主要因素。另外，國家有關(guān)部委、江蘇省也要加大賦權(quán)力度，落實(shí)示范區(qū)、有關(guān)查驗(yàn)單位機(jī)構(gòu)級別組織架構(gòu)和人員配置。

3.將示范區(qū)建設(shè)融入“打造標(biāo)桿和示范項(xiàng)目”，建設(shè)成為服務(wù)“一帶一路”供應(yīng)鏈走廊的海陸門戶

落實(shí)總書記“打造標(biāo)桿和示范項(xiàng)目”的目標(biāo)要求，建立由中國政府牽頭、新亞歐大陸橋沿橋國家特別是中亞國家共同參與的、高層次的、政府間的大陸橋過境陸橋運(yùn)輸協(xié)調(diào)機(jī)制，定期磋商解決發(fā)展中所存在的各種問題。①共同探討簽署包括運(yùn)輸價格、運(yùn)輸時間、信息服務(wù)、快速通關(guān)和運(yùn)輸安全等內(nèi)容在內(nèi)的新亞歐大陸橋多邊過境運(yùn)輸協(xié)定。盡快制定新亞歐大陸橋國際集裝箱過境運(yùn)輸管理辦法，進(jìn)一步規(guī)范新亞歐大陸橋國際運(yùn)輸代理、通關(guān)、經(jīng)營等行為，鼓勵和支持國際運(yùn)輸企業(yè)參與新亞歐大陸橋運(yùn)輸。將連云港至中亞、歐洲沿線定位成新亞歐大陸橋通道建設(shè)的主導(dǎo)線路，在連云港建立國際聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)統(tǒng)一受理平臺，進(jìn)行受理、審單、商定國際聯(lián)運(yùn)計劃、報關(guān)轉(zhuǎn)關(guān)、協(xié)調(diào)服務(wù)等系列相關(guān)事宜。設(shè)立“新亞歐陸海聯(lián)運(yùn)通道協(xié)調(diào)機(jī)制”，落實(shí)《方案》提出的“制定隴海蘭新鐵路沿線地區(qū)到連云港港的集裝箱‘五定’班列運(yùn)價優(yōu)惠政策，盡快開通沿線地區(qū)至連云港港雙層集裝箱‘五定’班列。”完善多式聯(lián)運(yùn)體系，創(chuàng)建大陸橋運(yùn)輸、中歐班列國際品牌。發(fā)揮“連云港-霍爾果斯-東門”雙樞紐在陸橋運(yùn)輸和中歐班列中的樞紐作用，積極探索“班列+園區(qū)”“班列+口岸”等“班列+”服務(wù)模式，創(chuàng)新中歐班列集拼集運(yùn)模式，逐步將中歐班列（連云港）發(fā)展為集跨境電子商務(wù)、中轉(zhuǎn)集拼、國際鐵海聯(lián)運(yùn)等功能于一體的綜合系統(tǒng)。推進(jìn)和完善“連云港—里?！惫?yīng)鏈基地項(xiàng)目建設(shè)，在連云港和阿克套分別建設(shè)供應(yīng)鏈基地，形成集供應(yīng)鏈管理、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、跨境貿(mào)易于一體的“一帶一路”國際經(jīng)貿(mào)合作新模式。

4.以建設(shè)千萬標(biāo)箱集裝箱大港為抓手實(shí)現(xiàn)示范區(qū)建設(shè)率先突破②無論是標(biāo)桿示范項(xiàng)目建設(shè)，還是強(qiáng)支點(diǎn)、示范區(qū)建設(shè)，港口都是核心載體。因此，要堅(jiān)持以港口為核心不動搖，以建設(shè)千萬標(biāo)箱集裝箱大港為抓手實(shí)現(xiàn)示范區(qū)建設(shè)率先突破。

第一，深耕日韓、中亞、陸橋沿線中西部地區(qū)城市，構(gòu)建千萬標(biāo)箱集裝箱大港支撐空間。發(fā)揮已經(jīng)形成的“連云港-東門”國際物流雙樞紐、“連云港—里?！眹H物流供應(yīng)鏈優(yōu)勢，加強(qiáng)與日韓、中亞、歐洲等國家港口開展國際聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)的大客戶、鐵路、船貨代理公司的交流、合作，支持境內(nèi)外企業(yè)在陸橋沿線共建海外倉、物流中轉(zhuǎn)基地和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，加快形成和完善國際物流供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈。強(qiáng)化陸橋沿線區(qū)域合作，立足與中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，擴(kuò)展示范區(qū)服務(wù)中西部的空間，包括拓展產(chǎn)業(yè)鏈的需求空間、拓展港口產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)的需求空間、拓展產(chǎn)業(yè)帶動的需求空間，拓展航運(yùn)服務(wù)的需求空間。強(qiáng)化與陸橋沿線中西部地區(qū)城市、口岸（特別是鄭州、西安、烏魯木齊等陸橋沿線樞紐城市）在集拼集運(yùn)方面合作，增強(qiáng)港口中轉(zhuǎn)集拼功能，打造“東部出口基地+中西部集結(jié)中心”的樞紐型運(yùn)輸模式，全方位推進(jìn)示范區(qū)與中西部地區(qū)的融合發(fā)展。還要進(jìn)一步做好淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)、蘇北魯南地區(qū)以及本地貨源企業(yè)使用連云港港口的組織引導(dǎo)，做好點(diǎn)對點(diǎn)貨源爭取工作。

第二，建設(shè)國際物流中心，拓展千萬標(biāo)箱集裝箱大港的承載空間。抓住連云港自貿(mào)片區(qū)擴(kuò)大對外開放的契機(jī)，加快國際物流中心建設(shè)。落實(shí)《中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（以下簡稱《自貿(mào)區(qū)總體方案》）“支持規(guī)劃建設(shè)鐵路集裝箱中心站”的政策，加快鐵路集裝箱中心站建設(shè)步伐。設(shè)立過境運(yùn)輸拆拼箱中心，打造以連云港為中心的新亞歐陸海聯(lián)運(yùn)貨物中轉(zhuǎn)分撥基地、我國大區(qū)域集裝箱集散中心，國際物流中心。落實(shí)《自貿(mào)區(qū)總體方案》“授予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)鐵路對外開放口岸資質(zhì)”政策，放大海上啟運(yùn)港退稅政策，實(shí)現(xiàn)多式聯(lián)運(yùn)物流監(jiān)管中心、保稅物流園區(qū)、保稅庫等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域與鐵路相連，加快國際物流中心建設(shè)。落實(shí)《自貿(mào)區(qū)總體方案》提出“建設(shè)大宗商品集散中心”要求，建設(shè)大宗商品集散中心及現(xiàn)貨交易所和交易平臺。重點(diǎn)建設(shè)油品、化工產(chǎn)品、糧食、煤炭、鐵礦石等區(qū)域性大宗商品交易市場，設(shè)立鐵礦石、銅礦砂、小麥等大宗商品集散中心及現(xiàn)貨交易所和交易平臺，開展現(xiàn)貨交易，實(shí)現(xiàn)由運(yùn)輸集散中心到貿(mào)易中心的轉(zhuǎn)型升級。建設(shè)保稅燃料油交易中心，以保稅燃料油供應(yīng)為突破口，在擴(kuò)大現(xiàn)貨交易基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)期貨交易，探索保稅燃料油業(yè)務(wù)的海關(guān)監(jiān)管等配套的政策創(chuàng)新。與上海期貨交易所等合作，設(shè)立大宗商品期貨保稅交割庫，開展期貨保稅交割和倉單質(zhì)押融資等金融業(yè)務(wù)（優(yōu)先發(fā)展銅礦期貨交易），提高對大宗商品的定價能力，形成集大宗商品運(yùn)輸、倉儲、貿(mào)易、金融等于一體的業(yè)務(wù)集群，爭取擴(kuò)大保稅混礦范圍。

第三，加快建設(shè)國際航運(yùn)試驗(yàn)區(qū)，提升千萬標(biāo)箱集裝箱大港的政策空間。連云港港口、連云港自貿(mào)片區(qū)位于示范區(qū)區(qū)域內(nèi)，建議國家先行批準(zhǔn)在連云港設(shè)立國際航運(yùn)試驗(yàn)區(qū)，借鑒上海臨港新片區(qū)政策，“在沿海捎帶、國際船舶登記、國際航權(quán)開放等方面加強(qiáng)探索”；開展國際船舶登記業(yè)務(wù)，對境內(nèi)制造船舶在中國連云港登記從事國際運(yùn)輸?shù)?，視同出口，給予出口退稅；完善啟運(yùn)港退稅相關(guān)政策，探索外籍國際航行船舶開展以連云港港為國際中轉(zhuǎn)港的外貿(mào)集裝箱沿海捎帶業(yè)務(wù)；支持在示范區(qū)內(nèi)按照國務(wù)院文件要求“設(shè)立外商獨(dú)資的國際船舶運(yùn)輸、國際船舶管理、國際海運(yùn)貨物裝卸、國際海運(yùn)集裝箱站和堆場企業(yè)，允許外商以合資、合作形式從事國際船舶代理業(yè)務(wù)，外方持股比例放寬至51%?！睂?shí)現(xiàn)航運(yùn)稅制、航運(yùn)金融、船舶登記、海關(guān)監(jiān)管等方面政策和制度創(chuàng)新，加快國際航運(yùn)市場開放，完善國際樞紐港功能，提高對國際航線、貨物資源的集聚和配置能力。此外，建議以連云港自貿(mào)片區(qū)為載體探索建設(shè)連云港自由貿(mào)易港，賦予示范區(qū)更大改革自主權(quán)。示范區(qū)要依托新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊，面向東亞、東北亞、東南亞，服務(wù)海陸絲路經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域，以過境運(yùn)輸、轉(zhuǎn)口貿(mào)易為重點(diǎn)，以自貿(mào)港為載體，加快將連云港打造成為我國面向環(huán)太平洋沿岸國家地區(qū)的重要對外開放門戶。鑒于自貿(mào)港的設(shè)立是一個較長的過程，建議先行擴(kuò)大示范區(qū)享受連云港自貿(mào)片區(qū)政策范圍，將自貿(mào)片區(qū)現(xiàn)有的政策擴(kuò)展延伸至包括國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、上合園區(qū)、連云港主港區(qū)（包括中哈園區(qū)）、連云新城在內(nèi)的示范區(qū)區(qū)域。其中主港區(qū)享受上海洋山自貿(mào)片區(qū)政策，連云新城、上合園區(qū)享受上海臨港新片區(qū)政策。先行在自貿(mào)片區(qū)港口區(qū)塊內(nèi)設(shè)立“物理圍網(wǎng)區(qū)域”，建設(shè)對標(biāo)國際公認(rèn)、競爭力最強(qiáng)自由貿(mào)易園區(qū)的特殊綜合保稅區(qū)，實(shí)施更高水平的轉(zhuǎn)口貿(mào)易自由化便利化政策和制度。

第四，采取有效措施，夯實(shí)千萬標(biāo)箱集裝箱大港基礎(chǔ)。在爭取國家進(jìn)一步加大對40 萬噸礦石泊位和配套航道的改擴(kuò)建工程支持力度的基礎(chǔ)上，在建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)港口區(qū)塊“五大中心”中，突出超大型智能化集裝箱中心建設(shè)，把現(xiàn)有深水泊位升級為15 萬噸級，新建20 萬噸級集裝箱泊位，提高智能化水平，適應(yīng)千萬標(biāo)箱集裝箱大港的發(fā)展需要。吸引國內(nèi)外港口企業(yè)入港，采取多種形式共建共用千萬標(biāo)箱集裝箱干線大港。加大對船公司運(yùn)營近遠(yuǎn)洋干線的支持力度，強(qiáng)化與國內(nèi)外知名船公司合作力度，吸引世界知名船公司、跨國公司在連設(shè)立區(qū)域總部或分公司，把連云港港作為基本港；對來連設(shè)立區(qū)域分公司的船公司給予相應(yīng)政策扶持；建議設(shè)立省級層面專項(xiàng)補(bǔ)貼資金、省級財政轉(zhuǎn)移支付等方式，統(tǒng)籌用于支持連云港遠(yuǎn)洋航線、集裝箱各項(xiàng)業(yè)務(wù)發(fā)展，將已實(shí)施的航線補(bǔ)貼政策延續(xù)到2025 年，并逐年提高補(bǔ)貼的力度，千方百計提高遠(yuǎn)洋航線數(shù)量、航線密度和覆蓋面，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)洋干線的快速突破。打通“堵點(diǎn)”，暢通和完善集疏運(yùn)體系。實(shí)現(xiàn)示范區(qū)與陸橋沿線地區(qū)、長三角地區(qū)、蘇北魯南地區(qū)的有效溝通和聯(lián)動，強(qiáng)化集裝箱貨源集聚能力。開通連鹽鐵路的貨運(yùn)功能，爭取盡快啟動沿海高鐵連云港至鹽城段規(guī)劃建設(shè)，推進(jìn)連云港至臨沂貨運(yùn)鐵路建設(shè)；加快港口、園區(qū)連通隴海線大通道的鐵路支線建設(shè)，徐圩鐵路支線等港口、園區(qū)貨運(yùn)鐵路專用線建設(shè)；放大“一港四線”格局，推動連接京杭運(yùn)河、淮河、沙潁河及連申線等海江河聯(lián)運(yùn)“黃金水道”航道升級擴(kuò)能，打通京杭運(yùn)河入海通道經(jīng)通榆運(yùn)河至灌河的全程二級航道，加快連宿徐航道等重點(diǎn)工程進(jìn)度，構(gòu)建通江達(dá)海的內(nèi)河航道網(wǎng)和集裝箱精品網(wǎng)。