“聯(lián)合處罰”：跨部門協(xié)同機(jī)制研究
——以環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?yàn)槔?/h1>

2021-11-29 15:11:18劉泓妤

魅力中國(guó)訂閱 2021年25期 收藏

關(guān)鍵詞：機(jī)制生態(tài)

劉泓妤

（香港城市大學(xué)公共政策學(xué)院，香港 999077）

在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中，加強(qiáng)對(duì)跨部門協(xié)同合作的方式，主要還是采取聯(lián)合處罰等方法，對(duì)于破壞生態(tài)環(huán)境與自然環(huán)境的行為進(jìn)行集中處罰。在聯(lián)合處罰的這種行政執(zhí)法機(jī)制中，如何進(jìn)一步發(fā)揮出這種管理的模式，其實(shí)也是優(yōu)化當(dāng)前環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中執(zhí)法權(quán)限的運(yùn)用模式。生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)全球性的問(wèn)題，實(shí)際上在執(zhí)法的過(guò)程中，也應(yīng)該加強(qiáng)重視而聯(lián)合處罰作為一種處罰的方式，在這一領(lǐng)域中也得到了一些相關(guān)法律制度的保障，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)也不斷強(qiáng)化其聯(lián)合處罰與聯(lián)合執(zhí)法的作用。但是目前中國(guó)的生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法仍然存在比較大的問(wèn)題。這些問(wèn)題包括了執(zhí)法的方式上還存在著一些不全面的問(wèn)題，以及涉及到環(huán)境嚴(yán)格處罰，效果上面不夠理想等，這些都應(yīng)該在具體的操作過(guò)程中加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合處罰與執(zhí)法的科學(xué)性，加強(qiáng)其依法執(zhí)法的理念。

一、聯(lián)合處罰及跨部門協(xié)作機(jī)制的主要問(wèn)題

在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中，聯(lián)合處罰以及跨部門的協(xié)作機(jī)制，仍然存在著一些方面的問(wèn)題，隨著當(dāng)前工業(yè)化與城市化的高速發(fā)展，城市規(guī)模迅速擴(kuò)大生活，排污與工業(yè)排污的現(xiàn)象也是普遍存在的，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，尤其是跨部門協(xié)作開展聯(lián)合處罰與行政執(zhí)法的工作是迫在眉睫的。造成當(dāng)前生態(tài)環(huán)境的因素是多元性的，但是在聯(lián)合處罰與環(huán)保的跨部門執(zhí)法方面不到位是一個(gè)比較重要的問(wèn)題，在一定的程度上要解決這些執(zhí)行的問(wèn)題是極為重要的，如果僅僅是存在法律，但是缺乏執(zhí)行，那么法律的存在，無(wú)法對(duì)人的行為進(jìn)行約束。而且從另一角度上看，如果遵守法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)沒有科學(xué)運(yùn)作，那么相關(guān)的法律權(quán)利也就無(wú)法讓人進(jìn)行享受。由此可見，解決當(dāng)前跨部門的聯(lián)合處罰與執(zhí)法的問(wèn)題極為重要，這是讓生態(tài)環(huán)境法規(guī)真正在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中發(fā)揮重要價(jià)值的基礎(chǔ)。

第一方面，當(dāng)前跨部門執(zhí)行以及聯(lián)合處罰的法制層面上存在一些缺陷。對(duì)于生態(tài)環(huán)境管理權(quán)方面的分配，在中國(guó)的縱向環(huán)境保護(hù)法規(guī)的體制中，主要還是以落實(shí)地方政府為行政主體的管理體制，環(huán)保部門作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，地方的生態(tài)環(huán)境部門主要還是歸口地方政府領(lǐng)導(dǎo)，地方政府則是對(duì)本地區(qū)范圍之內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)籌，這也就意味著地方政府對(duì)于專業(yè)的生態(tài)環(huán)境部門有直接的指導(dǎo)和調(diào)控作用。在這種基礎(chǔ)上，由于地方政府往往在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)上比較看重，為了促進(jìn)國(guó)民生產(chǎn)總值提升，不可避免的還是朝著經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大化的方向發(fā)展，因此在聯(lián)合執(zhí)法的過(guò)程中，往往沒有對(duì)于地方政府的各種行政資源進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的利益沖突時(shí)，地方政府往往還是側(cè)重于經(jīng)濟(jì)利益的保障，對(duì)于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法而言，其實(shí)造成了一些程度上的干預(yù)。

另一個(gè)層面的問(wèn)題是，由于聯(lián)合執(zhí)法的權(quán)限，主要還是在地方政府的統(tǒng)籌之下開展的，這也意味著生態(tài)環(huán)境部門在領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的過(guò)程中開展聯(lián)合處罰的活動(dòng)，仍然還是會(huì)受到地方政府的干預(yù)。在這種背景之下，如何進(jìn)一步地強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境部門的獨(dú)立性，并且能夠讓生態(tài)環(huán)境部門作為主要的牽頭部門進(jìn)行管理，這也是十分重要的，只有在執(zhí)法的層面上有著比較強(qiáng)烈的相對(duì)獨(dú)立性，這樣才能夠在執(zhí)法的過(guò)程中避免聯(lián)合處罰的行為流于形式，或者生態(tài)環(huán)保執(zhí)法被弱化，這樣才能真正保障好生態(tài)環(huán)境的安全。

第二方面是生態(tài)環(huán)境在聯(lián)合處罰與跨部門執(zhí)法方面存在著一些法律層面上的障礙。在針對(duì)自然生態(tài)環(huán)境進(jìn)行綜合性執(zhí)法的過(guò)程中，環(huán)保執(zhí)法的法律層面中，增長(zhǎng)存在著一些障礙，特別是跨部門的職責(zé)劃分問(wèn)題，環(huán)保法規(guī)在立法的層面上，并沒有對(duì)其他協(xié)作性部門進(jìn)行比較明確的界定，很多相關(guān)的法律條文，針對(duì)聯(lián)合執(zhí)法的職責(zé)權(quán)限沒有進(jìn)行比較細(xì)化的明確生態(tài)環(huán)保相關(guān)的法律法規(guī)，在以效率層面上出現(xiàn)了混亂或者沖突。比如針對(duì)地方進(jìn)行企業(yè)的處罰時(shí)，就因?yàn)樗廴镜姆乐畏〞?huì)以及地方性的管理法規(guī)之間互相沖突，會(huì)導(dǎo)致適用的法律存在困惑。而且隨著當(dāng)前時(shí)代的發(fā)展，特別是第八次行政機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，很多地方將生態(tài)環(huán)境相關(guān)的執(zhí)法權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級(jí)這一層面，如何正確履行聯(lián)合執(zhí)法的方式，如何進(jìn)一步的通過(guò)行政執(zhí)法權(quán)限保障自然生態(tài)環(huán)境的安全，這些都是目前相關(guān)配套法規(guī)并沒有進(jìn)行健全的部分環(huán)保的立法缺陷大量的存在，導(dǎo)致大量的自然生態(tài)法律法規(guī)保障的問(wèn)題，還是停留在理性的層面上，并不能夠通過(guò)跨部門執(zhí)法或聯(lián)合處罰的方式得以實(shí)現(xiàn)。

綜合上述的分析是，目前雖然跨部門聯(lián)合的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法是存在的，但是目前的環(huán)保執(zhí)法權(quán)限沒有從立法層面上進(jìn)行明確，大部分的生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門仍然無(wú)法明確知曉自身的執(zhí)法權(quán)限，導(dǎo)致在各個(gè)部門聯(lián)合執(zhí)法的過(guò)程中沒有辦法協(xié)調(diào)各種行政執(zhí)法資源，也就導(dǎo)致聯(lián)合處罰的過(guò)程中可能存在適用法律條文不恰當(dāng)執(zhí)法權(quán)限存在沖突等問(wèn)題。在這一基礎(chǔ)上，環(huán)境執(zhí)法的部門如何進(jìn)一步地體現(xiàn)出其對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的即時(shí)強(qiáng)制權(quán)以及直接強(qiáng)制權(quán)，當(dāng)污染的企業(yè)不履行生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門的聯(lián)合處罰意見時(shí)，是否能夠采取強(qiáng)制性條件進(jìn)行遏制，是當(dāng)前聯(lián)合執(zhí)法或聯(lián)合處罰的主要目標(biāo)，也是進(jìn)一步保障轄區(qū)生態(tài)環(huán)境安全的重要舉措。

二、生態(tài)環(huán)境聯(lián)合處罰即跨部門協(xié)作機(jī)制的形成對(duì)策

生態(tài)環(huán)境作為全世界都關(guān)注的問(wèn)題，只有加強(qiáng)聯(lián)合處罰和部門協(xié)作的機(jī)制，全面保障當(dāng)前各個(gè)區(qū)域的生態(tài)自然環(huán)境不受破壞，才能夠保障中國(guó)的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的發(fā)展。根據(jù)聯(lián)合執(zhí)法和相關(guān)的處罰機(jī)制，要進(jìn)一步形成跨部門的協(xié)作機(jī)制，就必須要針對(duì)生態(tài)環(huán)境嚴(yán)格執(zhí)法的這種執(zhí)法權(quán)限的界定，進(jìn)一步推進(jìn)各種行政執(zhí)法資源的配置，推動(dòng)跨部門的協(xié)作機(jī)制形成與科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)。

首先是要在生態(tài)環(huán)境的聯(lián)合處罰與執(zhí)法方面形成績(jī)效考核的制度。各個(gè)不同的地方，政府部門都要轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法的理念，把發(fā)展才是硬道理的理念進(jìn)行優(yōu)化，真正重視生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)互相之間的聯(lián)系，避免把生態(tài)自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)立的觀念。在聯(lián)合處罰和執(zhí)法的機(jī)制上，要加強(qiáng)人員編制和機(jī)構(gòu)的建設(shè)，形成地區(qū)生態(tài)自然環(huán)境工作的會(huì)商制度，進(jìn)一步健全聯(lián)合執(zhí)法的相關(guān)法律規(guī)定，作為評(píng)價(jià)干部的績(jī)效以及年度考核的最終成果，也應(yīng)該納入生態(tài)環(huán)保相關(guān)的考核標(biāo)準(zhǔn)，這些考核標(biāo)準(zhǔn)是具體并且可以操作的。同時(shí)要強(qiáng)化干部晉升提拔的過(guò)程中，對(duì)于生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的工作的重視程度，必須要有相關(guān)的工作舉措，把其作為維護(hù)生態(tài)環(huán)境的一種基礎(chǔ)的機(jī)制。

其次是對(duì)于生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的權(quán)力分配問(wèn)題，因?yàn)樾姓?zhí)法涉及到相關(guān)的處罰權(quán)限，以及行政執(zhí)法過(guò)程中所涉及到的各層面問(wèn)題，因此在進(jìn)行聯(lián)合處罰和聯(lián)合執(zhí)法的跨部門合作機(jī)制過(guò)程中，就必須要體現(xiàn)出對(duì)于各個(gè)部門各自權(quán)限的界定，這背后主要是體現(xiàn)出國(guó)家強(qiáng)制力作為其聯(lián)合處罰的后盾。因此對(duì)于跨部門執(zhí)法過(guò)程中的查封與扣押等必要手段的運(yùn)行，要進(jìn)行進(jìn)一步的明確，允許跨部門合作過(guò)程中，適當(dāng)?shù)男姓?zhí)法主體強(qiáng)制性的執(zhí)行相關(guān)權(quán)利，使生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法行為能夠真正地符合當(dāng)前的管理需求。另一個(gè)方面就是要對(duì)跨部門合作過(guò)程中，對(duì)于聯(lián)合處罰之后的限期整改治理權(quán)限的決定權(quán)界定，也就是勒令違反生態(tài)環(huán)境法規(guī)的個(gè)人或者企業(yè)等相關(guān)主體，必須在限期之內(nèi)整改，才能夠進(jìn)一步地推動(dòng)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的落實(shí)。而且在環(huán)境的監(jiān)理隊(duì)伍建設(shè)上，也可以聯(lián)合電力或者公安等相關(guān)的部門聯(lián)合，跨部門的打擊嚴(yán)重的環(huán)境違法行為，對(duì)于拒絕不予執(zhí)行的相關(guān)企業(yè)或主體，要對(duì)其電力或者銀行貸款等方面進(jìn)行限制，形成強(qiáng)大的執(zhí)法力量，這樣才能夠徹底的轉(zhuǎn)變生態(tài)環(huán)境，保護(hù)部門力量相對(duì)單薄，無(wú)法真正強(qiáng)而有力的推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)，這樣才能夠真正發(fā)揮出跨部門聯(lián)合處罰的價(jià)值。

三、結(jié)語(yǔ)

在聯(lián)合處罰的機(jī)制中，地方政府要強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)能夠通過(guò)跨部門執(zhí)法的方式維護(hù)生態(tài)環(huán)境的平衡，避免為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，過(guò)度的開發(fā)自然資源，這對(duì)于社會(huì)的均衡發(fā)展有重要的影響。因此在聯(lián)合執(zhí)法的過(guò)程中，必須要嚴(yán)格地提高聯(lián)合跨部門執(zhí)法隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，特別是對(duì)其廉政素質(zhì)的提升，把跨部門執(zhí)法隊(duì)伍作為一支敢作敢為的行政執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行建設(shè)，同時(shí)又要加強(qiáng)對(duì)其執(zhí)法行為的有效監(jiān)督，在執(zhí)法權(quán)限的運(yùn)用上，始終做到依法執(zhí)法與依法處罰，才能夠保障生態(tài)環(huán)境的相關(guān)法律法規(guī)能夠落到實(shí)處。

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