“聯(lián)合處罰”：跨部門協(xié)同機制研究
——以環(huán)境保護領(lǐng)域為例

劉泓妤

（香港城市大學公共政策學院，香港 999077）

在環(huán)境保護領(lǐng)域中，加強對跨部門協(xié)同合作的方式，主要還是采取聯(lián)合處罰等方法，對于破壞生態(tài)環(huán)境與自然環(huán)境的行為進行集中處罰。在聯(lián)合處罰的這種行政執(zhí)法機制中，如何進一步發(fā)揮出這種管理的模式，其實也是優(yōu)化當前環(huán)境保護領(lǐng)域中執(zhí)法權(quán)限的運用模式。生態(tài)環(huán)境保護作為一個全球性的問題，實際上在執(zhí)法的過程中，也應(yīng)該加強重視而聯(lián)合處罰作為一種處罰的方式，在這一領(lǐng)域中也得到了一些相關(guān)法律制度的保障，環(huán)境保護執(zhí)法機構(gòu)也不斷強化其聯(lián)合處罰與聯(lián)合執(zhí)法的作用。但是目前中國的生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法仍然存在比較大的問題。這些問題包括了執(zhí)法的方式上還存在著一些不全面的問題，以及涉及到環(huán)境嚴格處罰，效果上面不夠理想等，這些都應(yīng)該在具體的操作過程中加強生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合處罰與執(zhí)法的科學性，加強其依法執(zhí)法的理念。

一、聯(lián)合處罰及跨部門協(xié)作機制的主要問題

在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中，聯(lián)合處罰以及跨部門的協(xié)作機制，仍然存在著一些方面的問題，隨著當前工業(yè)化與城市化的高速發(fā)展，城市規(guī)模迅速擴大生活，排污與工業(yè)排污的現(xiàn)象也是普遍存在的，加強對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，尤其是跨部門協(xié)作開展聯(lián)合處罰與行政執(zhí)法的工作是迫在眉睫的。造成當前生態(tài)環(huán)境的因素是多元性的，但是在聯(lián)合處罰與環(huán)保的跨部門執(zhí)法方面不到位是一個比較重要的問題，在一定的程度上要解決這些執(zhí)行的問題是極為重要的，如果僅僅是存在法律，但是缺乏執(zhí)行，那么法律的存在，無法對人的行為進行約束。而且從另一角度上看，如果遵守法律的執(zhí)行機關(guān)沒有科學運作，那么相關(guān)的法律權(quán)利也就無法讓人進行享受。由此可見，解決當前跨部門的聯(lián)合處罰與執(zhí)法的問題極為重要，這是讓生態(tài)環(huán)境法規(guī)真正在現(xiàn)實社會中發(fā)揮重要價值的基礎(chǔ)。

第一方面，當前跨部門執(zhí)行以及聯(lián)合處罰的法制層面上存在一些缺陷。對于生態(tài)環(huán)境管理權(quán)方面的分配，在中國的縱向環(huán)境保護法規(guī)的體制中，主要還是以落實地方政府為行政主體的管理體制，環(huán)保部門作為業(yè)務(wù)指導部門，實行雙重領(lǐng)導，地方的生態(tài)環(huán)境部門主要還是歸口地方政府領(lǐng)導，地方政府則是對本地區(qū)范圍之內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護工作進行統(tǒng)籌，這也就意味著地方政府對于專業(yè)的生態(tài)環(huán)境部門有直接的指導和調(diào)控作用。在這種基礎(chǔ)上，由于地方政府往往在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟上比較看重，為了促進國民生產(chǎn)總值提升，不可避免的還是朝著經(jīng)濟發(fā)展最大化的方向發(fā)展，因此在聯(lián)合執(zhí)法的過程中，往往沒有對于地方政府的各種行政資源進行有效協(xié)調(diào)，當經(jīng)濟利益和生態(tài)環(huán)境保護的利益沖突時，地方政府往往還是側(cè)重于經(jīng)濟利益的保障，對于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法而言，其實造成了一些程度上的干預。

另一個層面的問題是，由于聯(lián)合執(zhí)法的權(quán)限，主要還是在地方政府的統(tǒng)籌之下開展的，這也意味著生態(tài)環(huán)境部門在領(lǐng)導生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的過程中開展聯(lián)合處罰的活動，仍然還是會受到地方政府的干預。在這種背景之下，如何進一步地強化生態(tài)環(huán)境部門的獨立性，并且能夠讓生態(tài)環(huán)境部門作為主要的牽頭部門進行管理，這也是十分重要的，只有在執(zhí)法的層面上有著比較強烈的相對獨立性，這樣才能夠在執(zhí)法的過程中避免聯(lián)合處罰的行為流于形式，或者生態(tài)環(huán)保執(zhí)法被弱化，這樣才能真正保障好生態(tài)環(huán)境的安全。

第二方面是生態(tài)環(huán)境在聯(lián)合處罰與跨部門執(zhí)法方面存在著一些法律層面上的障礙。在針對自然生態(tài)環(huán)境進行綜合性執(zhí)法的過程中，環(huán)保執(zhí)法的法律層面中，增長存在著一些障礙，特別是跨部門的職責劃分問題，環(huán)保法規(guī)在立法的層面上，并沒有對其他協(xié)作性部門進行比較明確的界定，很多相關(guān)的法律條文，針對聯(lián)合執(zhí)法的職責權(quán)限沒有進行比較細化的明確生態(tài)環(huán)保相關(guān)的法律法規(guī)，在以效率層面上出現(xiàn)了混亂或者沖突。比如針對地方進行企業(yè)的處罰時，就因為水污染的防治法會以及地方性的管理法規(guī)之間互相沖突，會導致適用的法律存在困惑。而且隨著當前時代的發(fā)展，特別是第八次行政機構(gòu)改革的推進，很多地方將生態(tài)環(huán)境相關(guān)的執(zhí)法權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級這一層面，如何正確履行聯(lián)合執(zhí)法的方式，如何進一步的通過行政執(zhí)法權(quán)限保障自然生態(tài)環(huán)境的安全，這些都是目前相關(guān)配套法規(guī)并沒有進行健全的部分環(huán)保的立法缺陷大量的存在，導致大量的自然生態(tài)法律法規(guī)保障的問題，還是停留在理性的層面上，并不能夠通過跨部門執(zhí)法或聯(lián)合處罰的方式得以實現(xiàn)。

綜合上述的分析是，目前雖然跨部門聯(lián)合的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法是存在的，但是目前的環(huán)保執(zhí)法權(quán)限沒有從立法層面上進行明確，大部分的生態(tài)環(huán)境保護部門仍然無法明確知曉自身的執(zhí)法權(quán)限，導致在各個部門聯(lián)合執(zhí)法的過程中沒有辦法協(xié)調(diào)各種行政執(zhí)法資源，也就導致聯(lián)合處罰的過程中可能存在適用法律條文不恰當執(zhí)法權(quán)限存在沖突等問題。在這一基礎(chǔ)上，環(huán)境執(zhí)法的部門如何進一步地體現(xiàn)出其對于生態(tài)環(huán)境保護的即時強制權(quán)以及直接強制權(quán)，當污染的企業(yè)不履行生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門的聯(lián)合處罰意見時，是否能夠采取強制性條件進行遏制，是當前聯(lián)合執(zhí)法或聯(lián)合處罰的主要目標，也是進一步保障轄區(qū)生態(tài)環(huán)境安全的重要舉措。

二、生態(tài)環(huán)境聯(lián)合處罰即跨部門協(xié)作機制的形成對策

生態(tài)環(huán)境作為全世界都關(guān)注的問題，只有加強聯(lián)合處罰和部門協(xié)作的機制，全面保障當前各個區(qū)域的生態(tài)自然環(huán)境不受破壞，才能夠保障中國的經(jīng)濟可持續(xù)的發(fā)展。根據(jù)聯(lián)合執(zhí)法和相關(guān)的處罰機制，要進一步形成跨部門的協(xié)作機制，就必須要針對生態(tài)環(huán)境嚴格執(zhí)法的這種執(zhí)法權(quán)限的界定，進一步推進各種行政執(zhí)法資源的配置，推動跨部門的協(xié)作機制形成與科學運轉(zhuǎn)。

首先是要在生態(tài)環(huán)境的聯(lián)合處罰與執(zhí)法方面形成績效考核的制度。各個不同的地方，政府部門都要轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法的理念，把發(fā)展才是硬道理的理念進行優(yōu)化，真正重視生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟增長互相之間的聯(lián)系，避免把生態(tài)自然環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展相對立的觀念。在聯(lián)合處罰和執(zhí)法的機制上，要加強人員編制和機構(gòu)的建設(shè)，形成地區(qū)生態(tài)自然環(huán)境工作的會商制度，進一步健全聯(lián)合執(zhí)法的相關(guān)法律規(guī)定，作為評價干部的績效以及年度考核的最終成果，也應(yīng)該納入生態(tài)環(huán)保相關(guān)的考核標準，這些考核標準是具體并且可以操作的。同時要強化干部晉升提拔的過程中，對于生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的工作的重視程度，必須要有相關(guān)的工作舉措，把其作為維護生態(tài)環(huán)境的一種基礎(chǔ)的機制。

其次是對于生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的權(quán)力分配問題，因為行政執(zhí)法涉及到相關(guān)的處罰權(quán)限，以及行政執(zhí)法過程中所涉及到的各層面問題，因此在進行聯(lián)合處罰和聯(lián)合執(zhí)法的跨部門合作機制過程中，就必須要體現(xiàn)出對于各個部門各自權(quán)限的界定，這背后主要是體現(xiàn)出國家強制力作為其聯(lián)合處罰的后盾。因此對于跨部門執(zhí)法過程中的查封與扣押等必要手段的運行，要進行進一步的明確，允許跨部門合作過程中，適當?shù)男姓?zhí)法主體強制性的執(zhí)行相關(guān)權(quán)利，使生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法行為能夠真正地符合當前的管理需求。另一個方面就是要對跨部門合作過程中，對于聯(lián)合處罰之后的限期整改治理權(quán)限的決定權(quán)界定，也就是勒令違反生態(tài)環(huán)境法規(guī)的個人或者企業(yè)等相關(guān)主體，必須在限期之內(nèi)整改，才能夠進一步地推動生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的落實。而且在環(huán)境的監(jiān)理隊伍建設(shè)上，也可以聯(lián)合電力或者公安等相關(guān)的部門聯(lián)合，跨部門的打擊嚴重的環(huán)境違法行為，對于拒絕不予執(zhí)行的相關(guān)企業(yè)或主體，要對其電力或者銀行貸款等方面進行限制，形成強大的執(zhí)法力量，這樣才能夠徹底的轉(zhuǎn)變生態(tài)環(huán)境，保護部門力量相對單薄，無法真正強而有力的推進生態(tài)環(huán)境保護的法規(guī)，這樣才能夠真正發(fā)揮出跨部門聯(lián)合處罰的價值。

三、結(jié)語

在聯(lián)合處罰的機制中，地方政府要強化環(huán)保執(zhí)法隊伍的建設(shè)，讓生態(tài)環(huán)境保護能夠通過跨部門執(zhí)法的方式維護生態(tài)環(huán)境的平衡，避免為了經(jīng)濟的發(fā)展，過度的開發(fā)自然資源，這對于社會的均衡發(fā)展有重要的影響。因此在聯(lián)合執(zhí)法的過程中，必須要嚴格地提高聯(lián)合跨部門執(zhí)法隊伍的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，特別是對其廉政素質(zhì)的提升，把跨部門執(zhí)法隊伍作為一支敢作敢為的行政執(zhí)法隊伍進行建設(shè)，同時又要加強對其執(zhí)法行為的有效監(jiān)督，在執(zhí)法權(quán)限的運用上，始終做到依法執(zhí)法與依法處罰，才能夠保障生態(tài)環(huán)境的相關(guān)法律法規(guī)能夠落到實處。