淺談新修訂版《煙草專賣許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則》視角下合理布局規(guī)劃的制定

陳夏萍

（長沙市芙蓉區(qū)煙草專賣局，湖南 長沙 410001）

一、前言

“治國無其法則亂，守法而不變則衰?！敝袊厣鐣?huì)主義法治體系是中國特色社會(huì)主義制度的法律表現(xiàn)形式，是推進(jìn)全面依法治國的總抓手。加快形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的煙草專賣法律規(guī)范體系，對(duì)于法治煙草建設(shè)具有綱舉目張的重要意義。

煙草專賣許可證管理制度是煙草專賣管理的制度基石。2016 年工業(yè)和信息化部修訂的《煙草專賣許可證管理辦法》和2017 年國家煙草專賣局印發(fā)的《煙草專賣許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則(試行)》，在規(guī)范各級(jí)煙草專賣管局審核、發(fā)放、管理煙草專賣許可證，指引行政相對(duì)人正確申請(qǐng)、使用煙草專賣許可證方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展創(chuàng)新，《實(shí)施細(xì)則(試行)》已經(jīng)不能完全適應(yīng)國家行政審批改革的要求和基層實(shí)際工作的需要，為提升行業(yè)行政許可服務(wù)水平和依法行政規(guī)范化法治化水平，國家局在2020 年對(duì)《實(shí)施細(xì)則(試行)》進(jìn)行了全面修訂，修訂后的《實(shí)施細(xì)則》于今年年初印發(fā)，將于3 月31 日起施行。

二、合理布局規(guī)劃的制定要求

《煙草專賣許可證管理辦法》第十三條 申請(qǐng)煙草專賣零售許可證，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：……（三）符合當(dāng)?shù)責(zé)煵葜破妨闶埸c(diǎn)合理布局的要求；……

《煙草專賣許可證管理辦法》第十五條 制訂煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的人口數(shù)量、交通狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)能力等因素，在舉行聽證后確定零售點(diǎn)的合理布局。煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃、經(jīng)營資金要求和經(jīng)營場(chǎng)所條件，由縣級(jí)以上煙草專賣局制定，并報(bào)上一級(jí)煙草專賣局備案。

《實(shí)施細(xì)則》第十五條 申請(qǐng)煙草專賣零售許可證應(yīng)符合當(dāng)?shù)責(zé)煵葜破妨闶埸c(diǎn)合理布局的要求。制定煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃應(yīng)當(dāng)遵循依法行政、科學(xué)規(guī)劃、服務(wù)社會(huì)、均衡發(fā)展的原則，深入調(diào)研，廣泛聽取意見，履行聽證、備案等程序。

（一）《煙草專賣許可證管理辦法》第十三條第三項(xiàng)和《實(shí)施細(xì)則》第十五條明確合理布局規(guī)劃是申領(lǐng)煙草專賣零售許可證的法定條件。煙草專賣局在制定合理布局規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重對(duì)所有市場(chǎng)主體一視同仁，發(fā)證條件平等適用于所有市場(chǎng)主體，不宜對(duì)不同經(jīng)營者設(shè)置不平等的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，不宜設(shè)置不合理和歧視性條件或者自行設(shè)定超出上位法規(guī)定的準(zhǔn)入條件。例如不宜根據(jù)總?cè)丝跀?shù)設(shè)定地區(qū)煙草制品零售點(diǎn)（以下簡稱零售點(diǎn)）的總量，不宜隨意限制部分業(yè)態(tài)申領(lǐng)煙草專賣零售許可證，不宜規(guī)定經(jīng)營場(chǎng)所的最低面積等。

（二）制定合理布局規(guī)劃除了應(yīng)當(dāng)遵循《實(shí)施細(xì)則》第十五條中明確規(guī)定的“依法行政、科學(xué)規(guī)劃、服務(wù)社會(huì)、均衡發(fā)展”四個(gè)原則之外，也應(yīng)當(dāng)遵循行政合法性原則和合理性原則等一般原則，例如符合上位法的規(guī)定和法理；謹(jǐn)慎限制行政相對(duì)人權(quán)利；合乎情理、公理、道理；有效解決實(shí)際問題等。

（三）《煙草專賣許可證管理辦法》對(duì)聽證程序和備案程序給出了明確規(guī)定，《實(shí)施細(xì)則》則對(duì)“深入調(diào)研，廣泛聽取意見”進(jìn)行了補(bǔ)充。筆者認(rèn)為，制定合理布局規(guī)劃時(shí)，可以通過開展調(diào)研、召開座談會(huì)、組織專家評(píng)審等多種方式廣泛征求各方的意見建議，在集思廣益、反復(fù)研究的基礎(chǔ)上確定框架結(jié)構(gòu)和具體條目，增強(qiáng)規(guī)劃的指導(dǎo)性和實(shí)用性，確保執(zhí)行效果。

（四）加強(qiáng)備案審查工作，防止地方“放水”，有效避免越權(quán)制定、重復(fù)制定、盲目制定，切實(shí)提高規(guī)劃質(zhì)量。

三、合理布局規(guī)劃的布局方法

《實(shí)施細(xì)則》第十六條 制定煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以較為穩(wěn)定、相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)區(qū)域?yàn)閱卧?，量化分析單元?nèi)與煙草制品零售相關(guān)的因素，測(cè)算零售點(diǎn)的合理數(shù)量范圍與間距標(biāo)準(zhǔn)，組合運(yùn)用數(shù)量、間距和其他符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、科學(xué)合理的布局模式。煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)前瞻性，堅(jiān)持均衡發(fā)展，堅(jiān)持零售戶總量與煙草制品消費(fèi)需求相適應(yīng)，施行后應(yīng)保持相對(duì)穩(wěn)定。制定煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃的煙草專賣局應(yīng)適時(shí)評(píng)估執(zhí)行效果，對(duì)不適宜的規(guī)定及時(shí)作出調(diào)整。

（一）制定合理布局規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程、零售點(diǎn)的總體狀況、零售戶和消費(fèi)者需求變化等綜合因素，細(xì)化管理規(guī)定，使之更加科學(xué)、更加切合實(shí)際。例如可以通過細(xì)分市場(chǎng)類型，按最小市場(chǎng)單元合理布局零售點(diǎn)、設(shè)定間距或者數(shù)量限制。

（二）綜合應(yīng)用數(shù)量、間距和其他符合實(shí)際、科學(xué)合理的布局模式，準(zhǔn)確把握零售點(diǎn)存量和增量的關(guān)系。例如可以對(duì)達(dá)到一定規(guī)模的經(jīng)營場(chǎng)所（品牌連鎖型便利店）規(guī)定不同的距離、數(shù)量限制等要求。

（三）建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制，對(duì)違背上位法的規(guī)定及時(shí)組織清理，對(duì)不適宜經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)容及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，確保不與上位法相抵觸，有效維護(hù)法律規(guī)范體系的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和完整性。

四、合理布局規(guī)劃的放寬情形

《實(shí)施細(xì)則》第十七條規(guī)定，煙草專賣局在制定煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃時(shí)，可以視當(dāng)?shù)貙?shí)際對(duì)以下情形在數(shù)量、間距方面給予適當(dāng)放寬：（一）社會(huì)弱勢(shì)群體、優(yōu)撫對(duì)象申請(qǐng)煙草專賣零售許可證的；（二）因道路規(guī)劃、城市建設(shè)等客觀原因造成無法在核定經(jīng)營地址經(jīng)營，持證人申請(qǐng)變更到原發(fā)證機(jī)關(guān)轄區(qū)內(nèi)其他地址經(jīng)營的；（三）其他有政策扶持需要的情形。經(jīng)營場(chǎng)所的安全要求和中小學(xué)、幼兒園周圍的限制規(guī)定等不得放寬。

《實(shí)施細(xì)則》第十八條規(guī)定，已合法持有煙草專賣零售許可證的零售戶，在許可證有效期內(nèi)不受所在地?zé)煵葜破妨闶埸c(diǎn)合理布局規(guī)劃調(diào)整的影響。持證人辦理延續(xù)申請(qǐng)，除經(jīng)營場(chǎng)所的安全要求和中小學(xué)、幼兒園周圍的限制規(guī)定外，不受所在地?zé)煵葜破妨闶埸c(diǎn)合理布局規(guī)劃其他規(guī)定調(diào)整的影響。

1.除對(duì)“經(jīng)營場(chǎng)所的安全要求”和“中小學(xué)、幼兒園周圍”進(jìn)行嚴(yán)格準(zhǔn)入限制，合理布局規(guī)劃可以自行設(shè)定和細(xì)化本地放寬準(zhǔn)入的對(duì)象。例如屬于社會(huì)弱勢(shì)群體、優(yōu)撫對(duì)象的具體類型；是否需由本人或家庭成員自主經(jīng)營；適用放寬的次數(shù)、地域范圍。

2.《實(shí)施細(xì)則》沒有對(duì)放寬情形統(tǒng)一規(guī)定具體要求的，合理布局規(guī)劃可以予以明確。例如因位于中小學(xué)、幼兒園周圍而變更經(jīng)營地址的煙草專賣零售許可證，是否屬于“其他有政策扶持需要的情形”；以殘疾證等特殊證明辦理的煙草專賣零售許可證，是否可以在無殘疾證且不符合一般發(fā)證條件的其他家庭成員之間變更；開發(fā)建設(shè)商品房住宅導(dǎo)致的集體拆遷是否可以歸為“城市建設(shè)”范疇。

五、合理布局規(guī)劃的適用規(guī)則

（一）根據(jù)《民法典》，《煙草專賣許可證管理辦法》第二十五條、第十七條、第四十條、第五十四條，《實(shí)施細(xì)則》第十九條、第四十條、第五十一條，《國家煙草專賣局辦公室轉(zhuǎn)發(fā)<中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭在公共場(chǎng)所禁煙有關(guān)事項(xiàng)通知>的 通知》（國煙新[2014]42 號(hào)）規(guī)定，不予新辦的情形有：

1.申請(qǐng)人不具備申請(qǐng)資格

（1）申請(qǐng)人為無民事行為能力人或者限制行為能力人的；

（2）取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格不滿三年的；

（3）因申請(qǐng)人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料，煙草專賣局作出不予受理或者不予發(fā)證決定后，申請(qǐng)人一年內(nèi)再次提出申請(qǐng)的；

（4）因申請(qǐng)人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得的煙草專賣許可證被撤銷后，申請(qǐng)人三年內(nèi)再次提出申請(qǐng)的；

（5）未領(lǐng)取煙草專賣零售許可證經(jīng)營煙草專賣品業(yè)務(wù)，并且一年內(nèi)被執(zhí)法機(jī)關(guān)處罰兩次以上，在三年內(nèi)申請(qǐng)領(lǐng)取煙草專賣零售許可證的；

（6）外商投資的商業(yè)企業(yè)或者個(gè)體工商戶，或者外商投資的商業(yè)企業(yè)或者個(gè)體工商戶以特許、吸納加盟店及其他再投資等形式變相從事煙草專賣品經(jīng)營業(yè)務(wù)的；

（7）未領(lǐng)取煙草專賣零售許可證經(jīng)營煙草專賣品業(yè)務(wù)被追究刑事責(zé)任，在3 年內(nèi)申請(qǐng)領(lǐng)取煙草專賣零售許可證的。

2.申請(qǐng)人不符合法定申請(qǐng)條件

（1）申請(qǐng)人沒有固定經(jīng)營場(chǎng)所的；

（2）申請(qǐng)人的經(jīng)營場(chǎng)所與住所不相獨(dú)立的；

（3）不符合當(dāng)?shù)責(zé)煵葜破妨闶埸c(diǎn)合理布局要求的；

3.其他不予發(fā)證的情形

（1）隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料的；

（2）經(jīng)營場(chǎng)所基于安全因素不適宜經(jīng)營卷煙的；

（3）位于中、小學(xué)校周圍；

（4）利用自動(dòng)售貨機(jī)或者其他自動(dòng)售貨形式，銷售或者變相銷售煙草制品的；

（5）通過信息網(wǎng)絡(luò)銷售煙草專賣品的。如無人超市、自動(dòng)抓煙機(jī)等等；

（6）位于黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的；

（7）經(jīng)營場(chǎng)所已經(jīng)辦理了仍在有效期內(nèi)的煙草專賣零售許可證的。

（二）根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》第三十三條、《實(shí)施細(xì)則》第四十三條規(guī)定，不予延續(xù)的情形有：

（1）經(jīng)營場(chǎng)所基于安全因素不適宜經(jīng)營卷煙的；

（2）中小學(xué)、幼兒園周圍；

（3）經(jīng)營主體發(fā)生變化的；

（4）不再具備固定經(jīng)營場(chǎng)所的；

（5）經(jīng)營場(chǎng)所不再與住所相獨(dú)立的；

（6）經(jīng)營場(chǎng)所條件發(fā)生變化導(dǎo)致其既不符合取得許可時(shí)也不符合申請(qǐng)延續(xù)時(shí)的煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃要求的；

（7）非法生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品數(shù)額在5 萬元以上或者違法所得數(shù)額在2 萬元以上或者非法經(jīng)營卷煙20 萬支以上，未被追究刑事責(zé)任的；

（8）因非法生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品被追究刑事責(zé)任的；

（9）買賣、出租、出借或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓煙草專賣許可證的；

（10）被市場(chǎng)監(jiān)管部門吊銷營業(yè)執(zhí)照的；

（11）其他嚴(yán)重違法行為的。

根據(jù)上述規(guī)定，持證人如果存在“非法生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品數(shù)額在5 萬元以上或者違法所得數(shù)額在2 萬元以上或者非法經(jīng)營卷煙20 萬支以上，未被追究刑事責(zé)任的”、“買賣、出租、出借或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓煙草專賣許可證的”等“嚴(yán)重違法行為”，發(fā)證機(jī)關(guān)沒有及時(shí)取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格，持證人在申請(qǐng)延續(xù)時(shí)應(yīng)當(dāng)不予延續(xù)，但如果持證人申請(qǐng)歇業(yè)或者在發(fā)證機(jī)關(guān)作出不予延續(xù)決定后再次提出新辦申請(qǐng)，并且符合發(fā)證條件的，基于“非禁即入”原則，發(fā)證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予許可的決定。該類情形顯然有違常理，在一定程度上損害了行政執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和公信力。筆者認(rèn)為，煙草專賣局應(yīng)當(dāng)對(duì)此予以一定的重視，在制定合理布局規(guī)劃時(shí)可以將《實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定的各類“嚴(yán)重違法行為”納入不予發(fā)證情形，確保二者的銜接和協(xié)調(diào)，形成相輔相成、相互促進(jìn)、互為補(bǔ)充的良好格局。

六、結(jié)語

合理布局規(guī)劃的制定和實(shí)施，對(duì)于填補(bǔ)立法空白、補(bǔ)足管理短板具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。煙草專賣局應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合發(fā)展需要，完善制度供給，在增強(qiáng)規(guī)劃的針對(duì)性、適用性和可操作性上下功夫，為推進(jìn)《實(shí)施細(xì)則》真正落地，提升政務(wù)服務(wù)水平，推動(dòng)行政許可向制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化邁進(jìn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。