“兩區(qū)”建設(shè)背景下張家口區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題研究

劉穎

（中共張家口市委黨校，河北 張家口 075000）

面臨著擺脫貧困與生態(tài)強(qiáng)市的雙重目標(biāo)，未來(lái)張家口市應(yīng)努力把握首都“兩區(qū)”建設(shè)、京張聯(lián)合籌辦2022 年冬奧會(huì)等機(jī)遇，加大對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的支持力度，進(jìn)一步完善符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的、面向綠色發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

一、張家口生態(tài)補(bǔ)償概況

（一）以中央政府補(bǔ)償為主體

張家口市生態(tài)補(bǔ)償主體主要包括中央各部委、河北省政府以及京津兩地政府部門，以中央財(cái)政補(bǔ)償為主體。例如，2009-2016 年期間中央對(duì)張家口市的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付從1.89 億元迅速增長(zhǎng)到9.45 億元，增幅達(dá)到400%。

（二）以相關(guān)管理部門和當(dāng)?shù)鼐用裱a(bǔ)償為客體

生態(tài)補(bǔ)償客體應(yīng)當(dāng)是享有補(bǔ)償權(quán)利的政府、企事業(yè)單位以及目標(biāo)明確的受益群體和個(gè)人。作為首都重要的水源涵養(yǎng)地和生態(tài)屏障，張家口直接擔(dān)負(fù)著為京津阻沙源、保水源、維護(hù)生態(tài)安全的重任，是生態(tài)建設(shè)的主要承擔(dān)者，同時(shí)也擔(dān)任著生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w。以張家口市草原補(bǔ)償為例，補(bǔ)償客體主要包括市農(nóng)牧局、縣（區(qū)）農(nóng)牧局（畜牧局）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、當(dāng)?shù)鼐用瘛?/p>

（三）以項(xiàng)目補(bǔ)償為載體且彈性較小

現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)特點(diǎn)：一是不同項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，同一項(xiàng)目跨期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償內(nèi)容也不同。以京津風(fēng)沙源草原治理項(xiàng)目為例，主要包括圍欄封育，一期補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為40 元/畝，二期補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為16 元/畝；飛播補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)50 元/畝；人工飼草基地補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)160 元/畝；棚圈建設(shè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)150 元/畝；飼料加工機(jī)械補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)2000 元/臺(tái)。在退耕還林還草項(xiàng)目中，一期建設(shè)中列有管理、管護(hù)費(fèi)用，標(biāo)準(zhǔn)為每年2-3 元/畝，但二期建設(shè)中這部分費(fèi)用則不再列入補(bǔ)償內(nèi)容。二是區(qū)內(nèi)區(qū)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同。在張家口市內(nèi)，直屬區(qū)（直管縣）和非直屬區(qū)（非直管縣）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致。2009-2016 年，直屬區(qū)接受的中央生態(tài)補(bǔ)助是非直屬區(qū)的3 倍，2009 年甚至超過(guò)6 倍。

（四）以經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等補(bǔ)償方式為主

現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償方式主要分為兩類，一類是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，主要包括中央直接撥付的生態(tài)補(bǔ)償資金、橫向生態(tài)補(bǔ)償資金、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、生態(tài)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等，資金主要來(lái)自京津冀三地政府財(cái)政資金投入；一類是技術(shù)補(bǔ)償，主要包括人員培訓(xùn)、技術(shù)設(shè)備等生產(chǎn)資料相關(guān)補(bǔ)償。從生態(tài)項(xiàng)目來(lái)看，主要包括風(fēng)沙源治理、退耕還林還草、鞏固退耕還林還草、北京水源保護(hù)等。補(bǔ)償方式缺乏多元化。

二、張家口生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的主要問(wèn)題

（一）多元化的補(bǔ)償主體結(jié)構(gòu)尚未形成

張家口市生態(tài)補(bǔ)償主體存在明顯的結(jié)構(gòu)性缺陷：一是在政府補(bǔ)償中以中央補(bǔ)償為主，占比約為90%，并呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)，地方由于財(cái)政壓力配套資金占比很小。二是缺乏常態(tài)化的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。作為首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)，由于生態(tài)服務(wù)受益地區(qū)與生態(tài)資源保護(hù)區(qū)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致張家口地區(qū)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付大多以項(xiàng)目的形式出現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)單一且缺乏科學(xué)穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制。三是企業(yè)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和非盈利性社會(huì)組織（NGO）參與機(jī)制尚屬空白。由于整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域?qū)ι鷳B(tài)價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，而且缺乏合理的生態(tài)投入激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致市場(chǎng)主體參與生態(tài)產(chǎn)品的意愿不強(qiáng)。

（二）對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值直接提供者缺乏持續(xù)有效激勵(lì)

對(duì)首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)生的態(tài)補(bǔ)償資金主要補(bǔ)給了地方政府的相關(guān)部門。以張家口市草原補(bǔ)償為例，補(bǔ)償客體主要包括市農(nóng)牧局、縣（區(qū)）農(nóng)牧局（畜牧局）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及當(dāng)?shù)鼐用?，而?duì)于企業(yè)和社會(huì)組織沒(méi)有自定相關(guān)的補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)償辦法。

（三）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低且缺乏可持續(xù)性

現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，不利于地區(qū)可持續(xù)性的綠色發(fā)展，主要表現(xiàn)為：一是主要以項(xiàng)目為載體，缺乏靈活性和可持續(xù)性。以京津風(fēng)沙源草原治理項(xiàng)目為例，一期建設(shè)（2003-2012）期內(nèi)在圍欄封育方面的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為40 元/畝，而二期建設(shè)（2013-2022）中，該項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降為16 元/畝，出現(xiàn)嚴(yán)重的資金不足。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，并未建立依據(jù)生態(tài)投入和運(yùn)營(yíng)成本確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制。以畜牧業(yè)為例，自從實(shí)施“京津風(fēng)沙源治理工程”，首都周邊山區(qū)全部開(kāi)始實(shí)施禁牧政策，赤城縣靠養(yǎng)殖業(yè)衛(wèi)生的農(nóng)民收入大幅下降，僅養(yǎng)殖業(yè)一項(xiàng)全縣每年損失就高達(dá) 6500 多萬(wàn)元。三是區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距懸殊。主要體現(xiàn)在北京與張家口市之間的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在差距。例如，張家口市生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝5-15 元，而北京為每畝30-40 元。不僅如此，相應(yīng)領(lǐng)域的人員工資水平也存在較大差距，如懷來(lái)縣瑞云觀鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊城村的護(hù)林員年工資為1800 元，而北京延慶護(hù)林員年工資為5400 元，僅達(dá)到北京水平的三分之一。四是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍不能隨著成本和價(jià)格因地制宜進(jìn)行調(diào)整。一方面，隨著人們對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求的提高，使其維護(hù)成本也在不斷提高，例如到2020 年全市河流水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例總體達(dá)到70%以上，而到2030 年將達(dá)到85%以上，水生態(tài)保護(hù)成本大幅增加，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未發(fā)生調(diào)整變化；另一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要素投入成本越來(lái)越高、保護(hù)范圍也越來(lái)越廣，而生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻未能隨著要素成本和實(shí)際環(huán)保要求的提高而進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。

（四）缺乏市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償方式

目前，張家口市尚缺乏基于生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)交易的市場(chǎng)化手段，例如森林碳匯、碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等方式。雖然生態(tài)補(bǔ)償以政府補(bǔ)償為主，但補(bǔ)償方式多以項(xiàng)目補(bǔ)償、縱向補(bǔ)償為主，市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式非常單一，缺少通過(guò)地方間橫向生態(tài)補(bǔ)償、靠綠色產(chǎn)業(yè)支撐的自身“造血”式補(bǔ)償以及政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)等多種生態(tài)補(bǔ)償方式。

三、面向綠色發(fā)展的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制思考建議

十四五規(guī)劃建議指出要建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償。張家口應(yīng)立足于京津冀協(xié)同發(fā)展這一重大機(jī)遇，結(jié)合首都“兩區(qū)”建設(shè)背景，不斷探索實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的新模式，逐步建立起因地制宜、科學(xué)配置、動(dòng)力持續(xù)的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（一）繼續(xù)發(fā)揮當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)作用，完善配套制度

1.規(guī)范中央與地方的權(quán)責(zé)劃分

在落實(shí)張家口地區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制上，應(yīng)明確中央與地方權(quán)責(zé)，努力實(shí)現(xiàn)中央合理集權(quán)與區(qū)域合理分權(quán)動(dòng)態(tài)平衡，以保證中央權(quán)限、區(qū)域權(quán)限與地方權(quán)限的合理分配。政府在生態(tài)補(bǔ)償方面要發(fā)揮主導(dǎo)作用，加快建立以中央政府補(bǔ)償為主，中央與地方合理分工，輔之以地方間的橫向補(bǔ)償制度。逐步提升中央對(duì)張家口在首都“兩區(qū)”定位中的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

2.科學(xué)構(gòu)建財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付

橫向轉(zhuǎn)移支付制度可以有效解決區(qū)域間利益分享差別化和成本分?jǐn)偛黄骄碾y題，主要通過(guò)對(duì)環(huán)境保護(hù)所形成的增支減收給予合理補(bǔ)償方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，可采取實(shí)物補(bǔ)償，財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)口支援等多種形式相結(jié)合的模式。

3.制定區(qū)域發(fā)展專項(xiàng)制度

如通過(guò)首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)名錄制度來(lái)規(guī)范該區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型；通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移優(yōu)先布局制度來(lái)影響首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移布局；通過(guò)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化創(chuàng)新制度來(lái)強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品在“政產(chǎn)學(xué)研用”之間的深度融合。通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品在多領(lǐng)域中的發(fā)展運(yùn)用，逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值向經(jīng)濟(jì)價(jià)值的轉(zhuǎn)化。

4.建立雙向動(dòng)態(tài)生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估機(jī)制應(yīng)涵蓋內(nèi)部評(píng)估、委托評(píng)估及聯(lián)合評(píng)估，主要對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金進(jìn)行合理監(jiān)管以及對(duì)生態(tài)補(bǔ)償成效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。根據(jù)“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、合理補(bǔ)償，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理”原則，對(duì)張家口地區(qū)實(shí)行雙向動(dòng)態(tài)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于評(píng)估合格的地區(qū)，應(yīng)重點(diǎn)給予支持，對(duì)于評(píng)估未達(dá)標(biāo)的地區(qū)，應(yīng)相應(yīng)減少或取消生態(tài)補(bǔ)償資金。

（二）積極調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

1.探索市場(chǎng)化運(yùn)作的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

市場(chǎng)補(bǔ)償是促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。首先，大力推進(jìn)生態(tài)資源價(jià)值化，完善生態(tài)產(chǎn)品資格認(rèn)證制度。對(duì)于一些行政交匯處，如西北部京冀交匯區(qū)域，首都東部京津冀交匯區(qū)域等，可探索建立區(qū)域內(nèi)外統(tǒng)一的排污權(quán)和水權(quán)交易試點(diǎn)，逐步形成生態(tài)資源交易市場(chǎng)。其次，鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人參與生態(tài)補(bǔ)償?？赏ㄟ^(guò)發(fā)行生態(tài)彩票、慈善捐贈(zèng)或者向碳基金組織購(gòu)買碳匯、采取低碳生活模式等方式，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)力量。第三，探索建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。結(jié)合專項(xiàng)基金、政策優(yōu)惠、項(xiàng)目幫扶、平臺(tái)搭建等多種方式，逐步擴(kuò)大首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)的補(bǔ)償范圍，不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.實(shí)行動(dòng)態(tài)化的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

第一，結(jié)合投入成本、機(jī)會(huì)成本和服務(wù)質(zhì)量來(lái)最終確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。以補(bǔ)償下限為例，除了要考慮生態(tài)補(bǔ)償直接成本外，還要考慮地區(qū)為承擔(dān)生態(tài)主體功能區(qū)的主要功能而喪失的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)可能帶來(lái)的收益部分。第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適時(shí)做出調(diào)整。如居民收入水平、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平等因素。第三，通過(guò)建設(shè)區(qū)域間國(guó)家級(jí)生態(tài)合作示范區(qū)的形式統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如護(hù)林員、植樹(shù)造林等方面實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)同工同酬。

（三）結(jié)合發(fā)展機(jī)遇，探索區(qū)域綠色發(fā)展新模式

1.培育自身“造血”功能

一是以產(chǎn)業(yè)投資提升本地區(qū)“造血”能力。主要通過(guò)適合區(qū)域發(fā)展的七大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)增強(qiáng)其地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。二是將對(duì)貧困地區(qū)的生態(tài)援助政策與“造血”功能相結(jié)合來(lái)發(fā)揮作用。生態(tài)補(bǔ)償政策與生態(tài)脆弱區(qū)、深度貧困區(qū)的幫扶政策相互配合、有效銜接。立足首都“兩區(qū)”定位，堅(jiān)持“產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化、生態(tài)保護(hù)產(chǎn)業(yè)化”發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)張家口地區(qū)自身“造血”功能。

2.依托冬奧會(huì)促進(jìn)本地發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)

以冰雪經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)新模式。緊抓冬奧會(huì)發(fā)展機(jī)遇，做強(qiáng)一批冬奧核心產(chǎn)業(yè)，以大眾冰雪項(xiàng)目為重點(diǎn)發(fā)展方向，加快推進(jìn)冬奧賽區(qū)旅游開(kāi)發(fā)和崇禮滑雪假區(qū)建設(shè)，不斷提升服務(wù)水平，做好冰雪產(chǎn)業(yè)文章。此外，做大一批優(yōu)勢(shì)衍生產(chǎn)業(yè)，如溫泉康養(yǎng)、民俗觀光、草原音樂(lè)文化體驗(yàn)等文旅產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)旅游與體育等融合發(fā)展。

3.加快建設(shè)國(guó)家可再生能源示范區(qū)

大力發(fā)展新能源與環(huán)保產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)推動(dòng)國(guó)家可再生能源示范區(qū)相關(guān)重點(diǎn)工程，全面推進(jìn)風(fēng)能、光伏、生物質(zhì)能的開(kāi)發(fā)利用，圍繞空氣凈化、煙塵處理、水土污染治理等重點(diǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)研發(fā)和經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新，打造新能源和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新示范高地，最終實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)與節(jié)能環(huán)保相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。