基層社區(qū)公共衛(wèi)生安全治理的問題與路徑選擇

孟曉梵

（湖北警官學(xué)院 法律系，湖北 武漢 430035）

進(jìn)入21世紀(jì)以來，突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)事件多發(fā)趨勢明顯，引起全球性關(guān)注的公共衛(wèi)生事件就有2003年的嚴(yán)重急性呼吸綜合征（SARS）、2009年的甲型H1N1流感、2020年的新冠肺炎疫情（COVID-19）等。這些公共衛(wèi)生事件對各個國家和地區(qū)的社會生活造成了系統(tǒng)性沖擊，形成了嚴(yán)峻的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險，對當(dāng)?shù)氐墓残l(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)制和社會治理構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。

我國在應(yīng)對新冠肺炎疫情方面積累了許多卓有成效的實踐經(jīng)驗，但公共衛(wèi)生安全這一現(xiàn)代社會的伴生風(fēng)險仍然揮之不去。近年來，社區(qū)在突發(fā)公共事件應(yīng)對和危機(jī)治理方面的功能作用在全球范圍內(nèi)得到了前所未有的關(guān)注。我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第40條對基層社區(qū)組織在傳染病暴發(fā)流行時的職責(zé)進(jìn)行了明確的規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及居民委員會、村民委員會應(yīng)當(dāng)組織力量，團(tuán)結(jié)協(xié)作，群防群治?！?020年1月24日國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控的通知》，明確社區(qū)作為疫情防控和公共衛(wèi)生安全的主要陣地。2020年6月1日起施行的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》規(guī)定了國家在傳染病防控時的治理原則與路徑。

目前新冠肺炎仍在全世界大規(guī)模蔓延。本次疫情“是對我國踐行總體國家安全觀，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次綜合檢驗”。[1]基層社區(qū)處于公共衛(wèi)生安全風(fēng)險的最前線，進(jìn)一步研究基層社區(qū)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險的防范、應(yīng)對和治理路徑，在當(dāng)下具有相當(dāng)重要的現(xiàn)實意義。

一、公共衛(wèi)生安全——現(xiàn)代社會面臨的現(xiàn)實風(fēng)險

國家安全是我國現(xiàn)代化建設(shè)的大事。為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)國家長治久安，我們黨根據(jù)社會發(fā)展的實際情況，提出了總體國家安全觀?？傮w國家安全觀強(qiáng)調(diào)國家安全是一個整體體系，這一體系包括內(nèi)外部安全、國土國民安全、政治軍事經(jīng)濟(jì)文化社會安全、科技信息和生態(tài)資源安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全等。公共衛(wèi)生安全關(guān)系人民的生命安全和身體健康，突發(fā)公共衛(wèi)生事件對社會經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和生活秩序構(gòu)成嚴(yán)重沖擊。因此，公共衛(wèi)生安全是現(xiàn)代社會中必須高度重視的安全對象，需要深入分析其內(nèi)在機(jī)理。

（一）風(fēng)險社會視角下的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險

德國社會學(xué)家烏爾利?！へ惪嗽?0世紀(jì)80年代提出風(fēng)險社會（risk society）的概念和理論，認(rèn)為與傳統(tǒng)社會相比，現(xiàn)代社會一個重要特征就是“風(fēng)險”無處不在。[2]隨著現(xiàn)代科學(xué)和技術(shù)的進(jìn)步，現(xiàn)代社會在生產(chǎn)力快速發(fā)展的同時，也潛藏各類風(fēng)險和隱患。從風(fēng)險的類型來看，大致可以分為自然生成和人類社會活動生成兩大類型。前者如2004年的印尼海嘯、2005年美國東部的卡特琳娜颶風(fēng)、2008年中國四川的汶川地區(qū)地震等，另外還存在一些超出人們感知或認(rèn)識能力范圍的自然因素風(fēng)險，如放射性礦物、食物毒素等。后者是現(xiàn)代社會在發(fā)展進(jìn)程中由于人類自身因素而直接導(dǎo)致的具有社會性和文化性的風(fēng)險，如工業(yè)霧霾事件、化工廠泄露事故、核電站事故等等。由于現(xiàn)代技術(shù)的力量日趨強(qiáng)大，這一類風(fēng)險形成的威脅也越發(fā)具有破壞力。此外，現(xiàn)代社會中“人們創(chuàng)造了各種滿足自身需求的制度和規(guī)范性框架，但制度本身也會因運轉(zhuǎn)失靈而形成‘制度化’風(fēng)險”。[3]這種風(fēng)險實質(zhì)上是人類的組織機(jī)構(gòu)和決策行為不夠合理而帶來的風(fēng)險，并且會隱性藏于自然風(fēng)險與社會風(fēng)險的應(yīng)對過程。一些公共衛(wèi)生安全事件在短時間內(nèi)難以追溯其自然性或社會性的源頭起因，但其中應(yīng)對的制度化風(fēng)險則是各級政府和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)預(yù)測和盡量規(guī)避的。

（二）基層社區(qū)應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險的研究現(xiàn)狀

基層社區(qū)的概念主要有三種界定：一是從其功能定位上界定，即認(rèn)為社區(qū)是由有著共同利益關(guān)系和共同目標(biāo)的人群組成的社會共同體；二是從其地理空間上界定，即認(rèn)為社區(qū)是某一地域空間范圍內(nèi)的人群共同體。三是從組織形態(tài)上進(jìn)行界定，即社區(qū)組織（community organization），即被納入政府管理架構(gòu)中的基層組織。盡管不同的界定各有側(cè)重，但其基本屬性仍是作為社會基層的共同體單元，是應(yīng)對公共衛(wèi)生安全的直接主體和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在此次新冠疫情的危機(jī)治理中，我國基層社區(qū)的重要性得到高度認(rèn)同，學(xué)界也高度關(guān)注如何提高基層社區(qū)的公共衛(wèi)生安全治理能力以應(yīng)對風(fēng)險。

一是研究公共衛(wèi)生安全的風(fēng)險特征，強(qiáng)調(diào)從治理思維轉(zhuǎn)變上及時跟進(jìn)。如陳家剛認(rèn)為公共衛(wèi)生安全具有風(fēng)險的不確定性、平等性和全球性特征，風(fēng)險管理要努力避免信任危機(jī)。風(fēng)險治理不僅是關(guān)于風(fēng)險的治理舉措，還是治理思維和行動邏輯，其目的是找到解決風(fēng)險問題的預(yù)防之道、可持續(xù)之道、長久之道。[4]劉濤提出當(dāng)前已經(jīng)不可阻擋地進(jìn)入了后新冠疫情時代，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的科技創(chuàng)新將重構(gòu)全球政治、文化、技術(shù)生態(tài)，因而要推動新的風(fēng)險文化生成。[5]

二是對基層社區(qū)的風(fēng)險應(yīng)對能力的關(guān)注。朱華桂提出“社區(qū)是社會組織‘金字塔’的奠基層，是社會、政府、個人聯(lián)系的紐帶”，因而要著力增強(qiáng)社區(qū)的抗逆能力，通過加強(qiáng)資源儲備、完善社區(qū)運行機(jī)制等途徑提高社區(qū)的自保自救能力和風(fēng)險管理水平。[6]秦紅嶺提出增強(qiáng)社區(qū)韌性是應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險與的重要路徑，應(yīng)“重新認(rèn)識社區(qū)韌性資源要素，有效發(fā)揮制度及組織環(huán)境優(yōu)勢，促進(jìn)社區(qū)提升應(yīng)對公共衛(wèi)生危機(jī)的社會資本”，提出要加強(qiáng)社區(qū)韌性空間設(shè)計與社區(qū)空間治理有機(jī)結(jié)合，從公共衛(wèi)生安全角度推動社區(qū)空間更新。[7]

三是從優(yōu)化應(yīng)對機(jī)制層面的研究。李雪琴提出基層社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中有獨特的角色定位，應(yīng)編織以科學(xué)技術(shù)為支撐的網(wǎng)狀預(yù)警體系，打造以體制建設(shè)為主導(dǎo)的一站式應(yīng)急體系，構(gòu)建以群防群控為基礎(chǔ)的聯(lián)動體系。[8]胡業(yè)勛、王彥博從權(quán)力配置和多元主體共治角度提出，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，需要立足于權(quán)力沖突的內(nèi)在機(jī)理，著眼于權(quán)力平衡要素，從機(jī)理更新、模式創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)延展以及導(dǎo)向過渡四個維度加以探索。[9]這些研究層面不同，各有側(cè)重，有助于提升基層社區(qū)的綜合治理能力。

二、基層社區(qū)應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險的現(xiàn)實問題

基層社區(qū)在應(yīng)對本次新冠肺炎疫情中發(fā)揮了重要作用?？傮w說來，大部分城市社區(qū)組織的抗擊活力得到了激發(fā)，社區(qū)的風(fēng)險應(yīng)對能力得到了鍛煉，社區(qū)常態(tài)化治理效能在應(yīng)急治理進(jìn)程中得到了較好的檢驗。“只有堅持不斷地創(chuàng)新發(fā)展，將優(yōu)秀經(jīng)驗的精髓融入到治國理政的理論與實際之中，促進(jìn)優(yōu)秀經(jīng)驗在理論與實踐中的共同升華，才能使得經(jīng)驗歷久彌新、長盛不衰?！盵10]不過，在看到成績的同時，也要關(guān)注基層社區(qū)在應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險時存在的一些突出問題。

（一）公共衛(wèi)生安全的風(fēng)險意識不足

吉登斯認(rèn)為現(xiàn)代社會由于自身的復(fù)雜性，必然產(chǎn)生風(fēng)險并與風(fēng)險長期伴生。生活在現(xiàn)代社會就意味著必須具備相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險意識。公共衛(wèi)生安全一旦實際發(fā)生，就會對社區(qū)核心價值或生活維持系統(tǒng)產(chǎn)生威脅，如安全、福祉、健康、整合、公平等都會變得不穩(wěn)定。我國政府機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生健康系統(tǒng)在面臨公共衛(wèi)生風(fēng)險時，會按照《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)，而處于公共衛(wèi)生安全應(yīng)對的重要基層行動主體——社區(qū)，往往在感知認(rèn)識上要落后于社會大眾。其對公共衛(wèi)生安全的風(fēng)險感知一般首先來源于公共衛(wèi)生專業(yè)機(jī)構(gòu)，如疫情防控部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等?；鶎由鐓^(qū)在日常工作狀態(tài)下，公共衛(wèi)生安全一般都沒有被納入重要治理內(nèi)容，平時難以識別公共衛(wèi)生安全風(fēng)險并主動采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施。而且，社區(qū)的組織者和工作人員平時缺少公共衛(wèi)生安全的知識學(xué)習(xí)和應(yīng)對訓(xùn)練，其信息來源主要依靠上級地方組織和網(wǎng)絡(luò)媒介，而網(wǎng)絡(luò)媒體特別是一些自媒體在突發(fā)公共事件之后通常混亂無序，并伴生傳播大量真假難辯的信息?！靶旅襟w時代讓謠言有了更快傳播的平臺，使這個時代的造謠成本更低”，[11]由此可能帶來地方政府、基層社區(qū)與當(dāng)?shù)孛癖婇g的信息不對稱，進(jìn)而引發(fā)民眾對基層社區(qū)產(chǎn)生信任危機(jī)。

?［日］大村敦志、河上正二、漥田充見、水野紀(jì)子編:《比較家族法研究》，商事法務(wù)株式會社2012年版，第166頁。

（二）基層社區(qū)的公共衛(wèi)生管理和服務(wù)能力總體上較弱

基層社區(qū)以及社區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是公共衛(wèi)生安全和健康服務(wù)體系的網(wǎng)底，對做好類似新冠肺炎疫情的社區(qū)防控及關(guān)口前移工作具有重要作用。在重大疫情期間，社區(qū)需要根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的響應(yīng)機(jī)制，嚴(yán)格落實國家的傳染病管理要求，實行嚴(yán)格的科學(xué)防控措施。在應(yīng)對公共衛(wèi)生安全事件中，需要承擔(dān)諸如外來人員的健康篩查和重點人員健康監(jiān)測、對密切接觸者進(jìn)行調(diào)查管理、家庭終末消毒及集中隔離轉(zhuǎn)運等工作，同時還要承擔(dān)公共衛(wèi)生產(chǎn)品供給、矛盾糾紛調(diào)解、信息宣傳發(fā)布、民生需求調(diào)研、困難群眾幫扶、志愿服務(wù)活動等組織管理和公共服務(wù)工作。事實上這些工作千頭萬緒，而居民本身又存在高質(zhì)量、均等化、公平化和個性化的服務(wù)要求，很多社區(qū)的組織管理和服務(wù)能力短時間內(nèi)難以迅速提升。目前我國基層社區(qū)工作普遍存在人手不足的問題。如武漢市硚口區(qū)韓家墩街道的公安社區(qū)，一個7000多居民的社區(qū)工作人員僅12人，僅在疫情期間承擔(dān)大量人員往來摸排工作就力不從心。此外，根據(jù)訪談，社區(qū)與居區(qū)居民的常態(tài)化聯(lián)系不暢，相當(dāng)比例的居民從未去過社區(qū)服務(wù)中心，甚至不知道社區(qū)服務(wù)中心的地址，平時接受的社區(qū)服務(wù)主要是信息采集、宣傳資料接收等。如何創(chuàng)新服務(wù)供給方式，提升社區(qū)的公共衛(wèi)生管理和服務(wù)能力，是當(dāng)前社區(qū)工作需要直面的現(xiàn)實問題。

（三）多元主體協(xié)同參與欠缺

近年來隨著我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)軌和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)社區(qū)具有人口流動性強(qiáng)、人員構(gòu)成復(fù)雜多樣的特點。城市社區(qū)也由傳統(tǒng)的熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)變。因此，社會治理模式也需要及時跟進(jìn)調(diào)整。[12]社區(qū)治理的主體應(yīng)當(dāng)多元構(gòu)成，包括居委會、社區(qū)黨組織、社區(qū)民警、駐區(qū)單位、物業(yè)部門、業(yè)委會、志愿組織等重要力量?！暗珜τ谒鼈兏髯缘慕巧ㄎ?，傳統(tǒng)的社區(qū)治理并沒有進(jìn)行系統(tǒng)的整合，各主體多是基于本體功能對社區(qū)的運行發(fā)揮影響?！盵13]新冠肺炎疫情期間，很多基層社區(qū)暴露出工作人員數(shù)量嚴(yán)重不足、超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，社會力量特別是公共衛(wèi)生專業(yè)化力量和志愿力量常態(tài)化參與不足等問題。一方面，作為地方政府的末梢單位，基層社區(qū)已經(jīng)沒有可以繼續(xù)調(diào)動的下屬人員力量；另一方面，一些社區(qū)居民既缺乏主動參與社區(qū)工作的意識，也難以形成有效的自我參與組織機(jī)制。近年來，一些發(fā)達(dá)城市的成熟社區(qū)通過動員駐區(qū)單位、物業(yè)公司、社會組織和志愿者等力量，積極參與管理和共同應(yīng)對社區(qū)公共事務(wù)，有的在疫情防控應(yīng)對工作發(fā)揮了較好的作用，但目前來看，大部分社區(qū)的組織動員工作尚處于臨時性的或松散性狀態(tài)，如何充分發(fā)揮多元主體效能是當(dāng)前社區(qū)治理公共衛(wèi)生風(fēng)險時急需解決的問題。此外，社區(qū)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險的發(fā)生往往超出單一社區(qū)，社區(qū)間的協(xié)同以及社區(qū)警務(wù)人員的參與也非常重要。特別在城市社區(qū)中，由于資源的分散性，單個社區(qū)不可能完成公共衛(wèi)生安全風(fēng)險應(yīng)對，需要建設(shè)跨社區(qū)甚至跨城市的協(xié)同機(jī)制以完成資源和力量的整合優(yōu)化。在社區(qū)防控工作中，本社區(qū)的志愿者大多只能承擔(dān)一般性的巡查守望、矛盾糾紛處理和宣傳工作，而更加專業(yè)性的健康指導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、法律援助等工作則需要多方面的協(xié)同力量。

（四）公共衛(wèi)生安全的風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制不健全

公共衛(wèi)生安全的風(fēng)險治理對現(xiàn)代社會的組織能動性提出了高品質(zhì)要求，作為組織的基層社區(qū)也需要有相應(yīng)的機(jī)制建設(shè)?！盀榍袛鄠魅驹础⒆钄鄠鞑ネ緩?、防控新冠肺炎疫情的輸入和擴(kuò)散，我國各城市按照屬地防控、聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的任務(wù)，強(qiáng)調(diào)將小區(qū)管住、社區(qū)管好。”[14]目前社區(qū)公共衛(wèi)生安全的風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制尚不健全。首先，從法律法規(guī)和建設(shè)規(guī)劃上來看，我國《城市居民委員會組織法》規(guī)定了居委會的任務(wù)，但缺少對社區(qū)內(nèi)不同治理主體之間的職責(zé)分工進(jìn)行規(guī)范。城市規(guī)劃特別是社區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃方面缺乏對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的專項考慮，大多針對的是抗震、消防、人防、排水防澇、安全生產(chǎn)等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會辦公室發(fā)布的《國家安全發(fā)展示范城市評價細(xì)則（2019）》對公共衛(wèi)生安全也沒有作出細(xì)則要求。其次，從公共衛(wèi)生安全的風(fēng)險評估來看，基層社區(qū)難以建立有效預(yù)警。在傳統(tǒng)的突發(fā)事件應(yīng)急管理中，風(fēng)險評估往往由上級管理部門和專業(yè)人士來完成，同時可以較大程度地保證預(yù)警的科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性。在實際生活中，基層社區(qū)即使面臨一定的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險，也往往會因其規(guī)模小、損失少而被忽視。社區(qū)民眾還可能因擔(dān)心生活受干擾而不愿意協(xié)同參與。再次，從社區(qū)風(fēng)險應(yīng)對實踐來看，社區(qū)在公共衛(wèi)生安全的宣傳及演練、民眾的風(fēng)險認(rèn)同與參與積極性調(diào)動、社區(qū)弱勢群體的救助等方面，要做的工作仍然很多。例如，平時需要組織突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的應(yīng)對演練是提升社區(qū)民眾自我參與的有效手段。通過演練可以讓民眾降低恐懼心理，樹立正確的應(yīng)對觀念和互助意識，快速掌握應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險的技能。最后，從風(fēng)險治理的預(yù)后工作來看，社區(qū)也需要建立一套能夠有效控制恐慌局面、有序開展恢復(fù)生活秩序的機(jī)制。

（五）現(xiàn)代科技運用和智能化水平較低

與傳統(tǒng)安全相比，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險的應(yīng)對更加需要現(xiàn)代醫(yī)療科技以及信息技術(shù)的支持。一般來說，基層社區(qū)在人力、物力以及技術(shù)等方面均存在不足。除了公共衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)的運用和普及工作外，一般性的公共衛(wèi)生安全知識宣傳、防護(hù)以及治理過程中的組織也需要通過智能化來緩解人力不足的問題。在新冠肺炎疫情期間，以微信等手機(jī)APP和各種小程序為代表的智能應(yīng)用為有效處置疫情提供了極大的幫助。但基層社區(qū)智能化應(yīng)用的不平衡狀態(tài)也非常明顯，農(nóng)村基層及城市落后社區(qū)存在較大短板。在全國各省份啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級響應(yīng)后，基層社區(qū)準(zhǔn)確報送疫情信息數(shù)據(jù)時，如果僅依靠登門或電話登記排查，就很難及時發(fā)現(xiàn)瞞報人員，必須依托信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)的應(yīng)用來提高效率和準(zhǔn)確率。缺乏智能技術(shù)對社區(qū)各處的監(jiān)控和雙向反饋，社區(qū)工作人員就難以做好公共衛(wèi)生事件中的信息收集、整理、分析、更新等工作，既不利于積極回應(yīng)社區(qū)居民的訴求，也不利于及時上報各種數(shù)據(jù)等突發(fā)情況。

三、基層社區(qū)應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險的路徑選擇

公共衛(wèi)生安全風(fēng)險對普通民眾生命健康構(gòu)成重大威脅，也對政府和社會的風(fēng)險治理及危機(jī)應(yīng)對能力提出了新挑戰(zhàn)。基層社區(qū)應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險必須進(jìn)一步提升風(fēng)險觀念，強(qiáng)化法治思維和法治方式，細(xì)化管理和服務(wù)，努力打造社區(qū)公共衛(wèi)生治理的共同體，不斷提高運用信息化手段的水平，實現(xiàn)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險應(yīng)對能力的綜合提升。

（一）強(qiáng)化風(fēng)險意識，強(qiáng)化法治思維和法治方式

公共衛(wèi)生安全是人類發(fā)展進(jìn)程中的核心議題。近年來的一系列突發(fā)重大公共衛(wèi)生安全事件敲響了人類公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的警鐘?！霸陲L(fēng)險常態(tài)中，風(fēng)險治理水平已經(jīng)成為國家治理體系和治理能力的重要體現(xiàn)，公共衛(wèi)生風(fēng)險治理研究已然成為治理研究的新趨向。在系統(tǒng)性風(fēng)險社會中，包括疫情防控在內(nèi)的國家和地方治理，需要強(qiáng)化風(fēng)險治理觀?！盵15]對于各級政府和社會組織來說，必須從觀念上認(rèn)識到公共衛(wèi)生安全絕非衛(wèi)生健康專業(yè)領(lǐng)域的問題，而是全社會的公共治理體系中亟需加強(qiáng)治理的風(fēng)險問題。從國家頂層設(shè)計到基層社區(qū)乃至公民個體都應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化風(fēng)險意識和底線思維，有意識地防范公共衛(wèi)生安全風(fēng)險。

習(xí)近平同志明確指出，“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控工作順利開展，維護(hù)社會大局穩(wěn)定”。[16]基層社區(qū)的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險治理同樣離不開法治思維和法治方式。在法律法規(guī)和規(guī)章方面，政府和基層社區(qū)工作人員要進(jìn)一步學(xué)習(xí)《憲法》《傳染病防治法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等與公共衛(wèi)生治理直接或間接相關(guān)的法律規(guī)定。如《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第20條規(guī)定了國家在傳染病防控時，堅持預(yù)防為主、防治結(jié)合、聯(lián)防聯(lián)控、群防群控、源頭防控、綜合治理的要求，一定程度上為特殊時期基層社區(qū)制訂公共衛(wèi)生安全管控措施提供了依據(jù)。十八屆四中全中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出國家要“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理”，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》也強(qiáng)調(diào)必須注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎(chǔ)作用?；鶎由鐓^(qū)作為居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，可以進(jìn)一步依托法治方式，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。[17]

（二）壓實屬地責(zé)任，提升管理和服務(wù)水平

公共衛(wèi)生安全治理的主體責(zé)任在政府部門。在我國，基層社區(qū)既是人民群眾的自治組織，同時也是地方政府管理延伸的最基層單位。因此，地方政府需要切實負(fù)起屬地責(zé)任，以增強(qiáng)社區(qū)治理能力為目標(biāo)，通過不斷細(xì)化管理和服務(wù)以應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險。2020年1月26日中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組會議要求“壓實屬地責(zé)任”“充分發(fā)揮基層組織作用”“強(qiáng)化群防群控”。2020年9月北京市出臺的《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》明確“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府分級負(fù)責(zé)、社會共同參與，落實屬地、部門、單位和個人四方責(zé)任”。

從基層社區(qū)自身的職責(zé)來看，各社區(qū)應(yīng)根據(jù)自身特點和實際情形，努力提升管理和服務(wù)水平。其主要工作內(nèi)容有：一是要科學(xué)制訂公共衛(wèi)生事件中的管控規(guī)范。新冠肺炎疫情爆發(fā)期間，各地先后出臺了加強(qiáng)社區(qū)（村）疫情防控工作的通告，嚴(yán)格對居住小區(qū)（村）進(jìn)行封閉式管理，如武漢市2020年2月11日發(fā)布通告，自即日起在全市范圍內(nèi)所有住宅小區(qū)實行封閉管理?；鶎由鐓^(qū)組織必須堅決落實各級黨委、政府的要求，制訂本社區(qū)的管控規(guī)范，以維護(hù)特殊時期的社區(qū)秩序，保護(hù)社區(qū)居民的健康和利益。二是為了阻斷傳播途徑，基層社區(qū)需要嚴(yán)格管理人員和車輛的通行，做好有關(guān)人員的隔離和公共場所的衛(wèi)生防護(hù)工作。疫情期間要按規(guī)定進(jìn)行防疫物資的配發(fā)，按規(guī)定對進(jìn)入社區(qū)的人員進(jìn)行體溫檢測、對公共場所進(jìn)行日常消毒、對外來人員進(jìn)行統(tǒng)計和居家隔離等；城市社區(qū)要督促物業(yè)公司每天對電梯、樓道等公共區(qū)域進(jìn)行消毒并記錄檢查。三是要做好公共衛(wèi)生安全知識普及和防范措施宣傳。特殊時期既要做好公共衛(wèi)生的專業(yè)知識普及，也要做好特殊防控措施的宣傳，以取得居民的普遍信任和支持。本次疫情期間，一些城市社區(qū)通過在小區(qū)門棟樓道等公共場所張貼、在社區(qū)微信群等網(wǎng)絡(luò)媒介上通知、上門發(fā)放書面材料或組織宣講等方式宣傳專門知識和社區(qū)管控規(guī)范，使本地居民家喻戶曉、及時知悉，取得了良好的防控效果。很多小區(qū)實行疫情防控日報制度，及時向居民報告小區(qū)疫情動態(tài)、重點人員行程動態(tài)等內(nèi)容。四是積極組織和動員多方力量，熱心服務(wù)居民，為弱勢居民提供幫助。有的社區(qū)聯(lián)合屬地企事業(yè)黨支部、物業(yè)公司，組織黨員、退役軍人、志愿者、高校學(xué)生等積極為居民提供送菜上門、代購藥品、送醫(yī)轉(zhuǎn)診等服務(wù)。五是社區(qū)在管理和服務(wù)工作過程中，務(wù)必要注意不得違反國家法律、嚴(yán)重限制居民自由以及侵犯公民個人信息等。要防止對疫情嚴(yán)重地區(qū)人員、醫(yī)護(hù)防疫人員的歧視和不公正對待，樹立“公共領(lǐng)域隱私權(quán)的概念并對其加以保護(hù)”。[18]要真正樹立以人民為中心的管理和服務(wù)理念，盡可能化解本區(qū)居民間的矛盾和沖突。

（三）激發(fā)多元主體治理活力，打造社區(qū)治理共同體

為促進(jìn)基層社區(qū)風(fēng)險治理和應(yīng)對能力的提升，打造社區(qū)治理共同體是現(xiàn)階段和未來很長一段時間內(nèi)的必經(jīng)之路?！凹ぐl(fā)多元主體的治理活力既是疫情防控期間社區(qū)政策和體系建設(shè)的方向，也是未來構(gòu)建社區(qū)治理共同體體系的探索方向。”[19]目前全國一些省市正在修訂或出臺突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例，強(qiáng)調(diào)多元主體在治理公共衛(wèi)生事件中的積極作用。北京市在相關(guān)條例中提出“街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)按照市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門的部署，做好轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作”。人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體等行業(yè)組織要按照各自職責(zé)，共同做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作。北京市對行政區(qū)域內(nèi)的機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織和個人也提出“應(yīng)當(dāng)積極參與”、對基層社區(qū)組織提出“應(yīng)當(dāng)組織轄區(qū)居民和單位參與、協(xié)助和配合做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作”的原則要求。

多元主體如何協(xié)作參與社區(qū)治理，學(xué)界已經(jīng)有不少相關(guān)研究。筆者以為，在公共衛(wèi)生安全的治理方面，應(yīng)重點考慮人力的匯聚、資源的整合以及機(jī)制優(yōu)化等三個方面的協(xié)同。人力匯聚既要激發(fā)社區(qū)居民的主動性和積極性，也要大力推動駐區(qū)單位向社區(qū)下沉人手。社區(qū)要營造居民自治的良性互動的氛圍，發(fā)揮居民之間的熟人優(yōu)勢，努力將社區(qū)打造成新型熟人社區(qū)，樹立“社區(qū)即家園”的治理共同體的共同理念。社區(qū)下沉人員可根據(jù)人員的實際情況，發(fā)揮各自優(yōu)勢，凝聚力量共同應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險。在資源整合方面，既要充分挖掘社區(qū)自身的資源，特別是社區(qū)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的專業(yè)資源，同時要有多元開放、共建共享的意識，要“以資源共享為聯(lián)動目標(biāo)，挖掘、整合、統(tǒng)籌全域資源，不斷豐富、完善共享形式，建立以共享時間、共享物品、共享知識技能、共享公共空間、共享公益資金、共享數(shù)據(jù)等為內(nèi)容的公益收益共享清單、公益資源開放清單、公益行動清單，實現(xiàn)多元主體合作共贏”。[20]在機(jī)制優(yōu)化方面，要努力建立“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的雙向機(jī)制，即在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險突發(fā)時，基層社區(qū)能自上而下迅速執(zhí)行政府的防控政策，有效運用政府的資源如社區(qū)警務(wù)力量，維護(hù)社區(qū)的安全穩(wěn)定；在需要社區(qū)自身發(fā)揮主動性和建設(shè)性的時刻，能充分整合并發(fā)揮多元主體力量和智慧，自下而上地為社區(qū)和本地域公共衛(wèi)生安全防范提供力量。

（四）加強(qiáng)智慧社區(qū)建設(shè)，提升風(fēng)險應(yīng)對的現(xiàn)代化水平

當(dāng)前我國在大力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，習(xí)近平總書記在杭州城市大腦運營指揮中心指出，要“讓城市更聰明一些，更智慧一些，這是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路”。[21]在公共衛(wèi)生安全的風(fēng)險治理進(jìn)程中，打造智慧社區(qū)是提升基層治理能力的必經(jīng)之途。

第一，加強(qiáng)信息技術(shù)在社區(qū)公共衛(wèi)生安全治理中的應(yīng)用，不斷加大基層社區(qū)的智慧化建設(shè)。當(dāng)前，物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)發(fā)展迅猛，建設(shè)智慧社區(qū)未來可期。新冠肺炎疫情期間，大數(shù)據(jù)在病源追蹤、重點人員行蹤監(jiān)測和防控中發(fā)揮了重要作用，有力提升了基層社區(qū)對疫情態(tài)勢的研判、信息統(tǒng)計上報和防控部署效率。特別是基層公安機(jī)關(guān)在疫情防控過程中積累了較多“智慧警務(wù)”的經(jīng)驗，值得總結(jié)推廣。政府部門今后要進(jìn)一步注重搭建信息互聯(lián)和數(shù)據(jù)共享平臺，發(fā)揮信息化手段在疫情防控工作中的作用，緩解社區(qū)人手不足的壓力，提高社區(qū)疫情防控效率。

第二，加強(qiáng)人工智能與社區(qū)治理服務(wù)的深度融合。基層社區(qū)在公共衛(wèi)生安全治理中的主要行動方式是以服務(wù)來推動防控應(yīng)對和有效治理，因而要注重建設(shè)以居民需求為導(dǎo)向的數(shù)字化智能化系統(tǒng)和終端應(yīng)用，設(shè)計目標(biāo)上要更多關(guān)注信息與服務(wù)需求的融合。例如，可以開發(fā)一些融合居民生活、相關(guān)知識學(xué)習(xí)和出行需求的手機(jī)客戶端或應(yīng)用小程序等，讓社區(qū)居民方便快速地獲取信息、尋求幫助，也讓社區(qū)治理措施更加智能化、人性化、精細(xì)化、高效化。

第三，強(qiáng)化對社區(qū)工作者的信息技術(shù)培訓(xùn)，提高社區(qū)工作人員的智能應(yīng)用能力?！按髷?shù)據(jù)加強(qiáng)了社區(qū)間疫情監(jiān)控的聯(lián)動效應(yīng)，提升了社區(qū)精準(zhǔn)防控水平”：電子地圖等程序可以收集人員流動數(shù)據(jù)，密切監(jiān)控確診和疑似病例的行動軌跡；使用“健康碼”可以加強(qiáng)管理重點人員，提高風(fēng)險分析水平；電子商務(wù)平臺打通農(nóng)副產(chǎn)品直供家庭路徑；在線診療拓展居民就醫(yī)渠道，彌補社區(qū)醫(yī)院水平不足的問題。而這一切均需要社區(qū)工作人員具備一定的技術(shù)應(yīng)用能力。

第四，以傳播技術(shù)構(gòu)建社區(qū)文化共同體。以微信、QQ及各類手機(jī)客戶端為代表的傳播媒介在人際與社群交往中發(fā)揮著越來越重要的作用?！白鳛闇贤ㄅc交流的傳播媒介，社區(qū)媒體在某種程度上可以有效打破‘信息孤島’，形塑人與媒體‘有機(jī)團(tuán)結(jié)’的社區(qū)共同體?！盵22]社區(qū)加強(qiáng)傳播技術(shù)應(yīng)用和媒介應(yīng)用，可以進(jìn)一步暢通居民間的互動聯(lián)絡(luò)，潛移默化地激發(fā)民眾參與社區(qū)公共衛(wèi)生安全治理的責(zé)任感和積極性，也可以規(guī)避突發(fā)情形下某些制度或機(jī)制可能的失靈。因此，應(yīng)對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險，社區(qū)必須不斷加強(qiáng)自身的媒介能力，有效整合各種碎片化的信息，構(gòu)建“共享社區(qū)民意”系統(tǒng)，培育社區(qū)居民的文化共同體意識，進(jìn)而實現(xiàn)社區(qū)文化價值理念趨同下的居民行動自覺。