“街面警務(wù)站”治理理念偏誤的反思及其消解

董少平，何宏斌

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073）

近年來(lái)，坐落于各地城市繁華商圈、主要干道、交通樞紐等人流密集區(qū)域的“街面警務(wù)站”以其湛藍(lán)色的整體外觀成為社會(huì)治安防控體系中十分醒目的標(biāo)志性窗口。作為社會(huì)治安防控體系的一張“名片”，它是橫向交錯(cuò)互補(bǔ)的網(wǎng)格化社會(huì)治理中的最小格點(diǎn)，是縱向分層疊加的街道（社區(qū)）、區(qū)、市三級(jí)立體化社會(huì)治安治理體制中的基層陣地，同時(shí)也是情報(bào)主導(dǎo)[1]社會(huì)治安實(shí)踐機(jī)制中以情報(bào)指揮平臺(tái)為中心向外輻射的前端觸角。新的歷史時(shí)期，社會(huì)治安防控面臨新情勢(shì)、新問(wèn)題，我們必須以新的思維和方式來(lái)面對(duì)和解決。本研究以“街面警務(wù)站”為視角，對(duì)其治理理念存在的偏誤及其與社會(huì)治安防控的防衛(wèi)與活力進(jìn)行探討，進(jìn)而為社會(huì)治安防控體系建設(shè)提供一個(gè)新思路。

一、“街面警務(wù)站”面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及治理理念偏誤的反思

（一）現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

根據(jù)有關(guān)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的正式文件①中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年4月印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》。要求，該體系建設(shè)的具體內(nèi)容是社會(huì)面治安防控網(wǎng)、重點(diǎn)行業(yè)治安防控網(wǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）治安防控網(wǎng)、機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位內(nèi)部安全防控網(wǎng)和信息網(wǎng)絡(luò)防控網(wǎng)“五張網(wǎng)”，而“街面警務(wù)站”作為社會(huì)面治安防控網(wǎng)這一“首網(wǎng)”中的格點(diǎn)，既是社會(huì)治安治理格局中具有以點(diǎn)帶面功能的示范性治理載體，也是社會(huì)人口密集區(qū)域化解矛盾糾紛、守護(hù)安全底線的關(guān)鍵陣地，更是感知人民群眾新需求、回應(yīng)新期盼、有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安治理的前沿平臺(tái)。以“街面警務(wù)站”為視角研究問(wèn)題聯(lián)治、工作聯(lián)動(dòng)、平安聯(lián)創(chuàng)的社會(huì)治安治理機(jī)制，對(duì)建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治安防控體系具有典型意義。

表1 （源自中部地區(qū)某地級(jí)市“打違治亂”專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)工作簡(jiǎn)報(bào)）

表2 （源自中部地區(qū)某地級(jí)市城區(qū)的6個(gè)警務(wù)站2017年工作臺(tái)賬）

筆者調(diào)研的中部地區(qū)某地級(jí)市于2017年2月20日至2017年5月15日在主城區(qū)集中開(kāi)展了“打違治亂”專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)。以相同的“四班三運(yùn)轉(zhuǎn)①“四班三運(yùn)轉(zhuǎn)”是一種既能實(shí)現(xiàn)執(zhí)法崗位全天24小時(shí)有人值守，又能確保執(zhí)法人員合理休息的一種工作制度。即全天24小時(shí)分為早、中、晚三班，A組在一天上早班，B組上中班，C組上晚班，D組休息；第二天時(shí)，D組上早班，A組上中班，B組上晚班，C組休息，以此類(lèi)推。”工作機(jī)制在該市老城區(qū)、新城區(qū)和結(jié)合區(qū)三個(gè)主城區(qū)全時(shí)段運(yùn)行的6個(gè)同等規(guī)模的“街面警務(wù)站”，成為由巡邏警察牽頭，交警、“城管”、“運(yùn)管”（負(fù)責(zé)管理出租車(chē)等營(yíng)運(yùn)車(chē)輛）等部門(mén)共同參與的專(zhuān)項(xiàng)治理的主要聯(lián)合執(zhí)法陣地，具體執(zhí)法內(nèi)容及執(zhí)法數(shù)量（見(jiàn)表1）。各警務(wù)站的組織形式、執(zhí)法模式、人員設(shè)備及管轄范圍基本一致，但6個(gè)警務(wù)站在執(zhí)法項(xiàng)目及數(shù)量方面表現(xiàn)出差異化（見(jiàn)表2）。負(fù)責(zé)老城區(qū)中心廣場(chǎng)地段和主干道治理的1號(hào)和2號(hào)警務(wù)站全年110接處警數(shù)量在三個(gè)城區(qū)中最高，巡邏盤(pán)查車(chē)次明顯低于其他片區(qū)，盤(pán)查人員、調(diào)解糾紛、勸查非法營(yíng)運(yùn)車(chē)輛及勸拆違規(guī)搭建數(shù)量均處于三個(gè)城區(qū)的中間水平；地處新城區(qū)繁華商圈地段和主干道的3號(hào)和4號(hào)警務(wù)站全年110接處警數(shù)量處于中間水平，調(diào)解糾紛、勸查非法營(yíng)運(yùn)車(chē)輛及勸拆違規(guī)搭建數(shù)量均為三個(gè)城區(qū)最低值；建于新城區(qū)和老城區(qū)結(jié)合區(qū)域負(fù)責(zé)火車(chē)站廣場(chǎng)和汽車(chē)站廣場(chǎng)周邊區(qū)域的5號(hào)和6號(hào)警務(wù)站，全年110接處警數(shù)量最低，而盤(pán)查車(chē)輛、調(diào)解糾紛、勸查非法營(yíng)運(yùn)車(chē)輛及勸拆違規(guī)搭建數(shù)量遠(yuǎn)高于其他兩城區(qū)。

（二）理念反思

從管理到治理的延伸，是我們進(jìn)入21世紀(jì)后應(yīng)對(duì)不斷增強(qiáng)的社會(huì)流動(dòng)性與風(fēng)險(xiǎn)性挑戰(zhàn)的必然選擇。[2]北京金水橋“10·28”暴恐案、昆明火車(chē)站“3·01”暴恐案、SARS事件、香港修例風(fēng)波等，諸如此類(lèi)的突發(fā)事件把社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性、內(nèi)在性、關(guān)聯(lián)性充分暴露出來(lái)，引起了公眾的廣泛關(guān)注。人們逐漸認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)的擴(kuò)張、城市的發(fā)展、科技的進(jìn)步、法治的健全固然顯著提升了人類(lèi)改造自然的能力和效力，并通過(guò)產(chǎn)生巨額財(cái)富增進(jìn)了社會(huì)福祉，但是法律因其固有的相對(duì)滯后性在消除社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、憂(yōu)慮、恐懼等方面顯露出諸多弊端。任何決策都涉及對(duì)未來(lái)行動(dòng)的抉擇，由于事物發(fā)展的可變性、隨機(jī)性，因而這些決策都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性。[3]為容納盡可能多的手段防范或化解像學(xué)者波斯納所言的那種“災(zāi)異”，提升構(gòu)建安定生活空間或社會(huì)秩序的確定性及可計(jì)測(cè)性[4]，政府及個(gè)人都不得不以瞬息萬(wàn)變的相對(duì)化前提來(lái)進(jìn)行各種判斷和決策[5]。

以預(yù)防和控制城市安全與秩序風(fēng)險(xiǎn)為首要任務(wù)的“街面警務(wù)站”，實(shí)現(xiàn)了屯警于街面、備勤于動(dòng)態(tài)的現(xiàn)代快速反應(yīng)警務(wù)機(jī)制，也拉近了城市社會(huì)治安治理的時(shí)空距離，成為全時(shí)段維護(hù)城市街面秩序的常態(tài)陣地。警務(wù)站建成之初，政府賦予其集反恐處突、接受報(bào)警、街面巡防、打擊犯罪、信息采集、便民服務(wù)、法律宣傳等一體化功能，具體定位于6項(xiàng)：屯警街面、反恐處突、信息采集、巡邏防控、便民服務(wù)、警務(wù)宣傳。然而，隨著城市化進(jìn)程、市場(chǎng)化機(jī)制及科技化應(yīng)用的顯著加快，醫(yī)院商圈、車(chē)站廣場(chǎng)、“滴滴出行”等城市化發(fā)展標(biāo)簽為社會(huì)生活帶來(lái)福祉的同時(shí)也為城市空間秩序增添了新的多中心化特點(diǎn)。以巡邏警察為單一管治主體的“街面警務(wù)站”雖然通過(guò)補(bǔ)充或完善諸多治理機(jī)制，提升了治理能力，但在應(yīng)對(duì)城市流動(dòng)營(yíng)商、多元營(yíng)運(yùn)、流浪乞討等極端行為向多中心秩序提出的挑戰(zhàn)方面則仍顯得束手無(wú)策。為扭轉(zhuǎn)窘境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)長(zhǎng)治久安，以多元化治理支撐多中心秩序成為了提升社會(huì)治安治理能力和水平的重要策略。

在已形成共識(shí)的影響城市社區(qū)秩序與安全的環(huán)境因素中，不利條件的集中（如貧困、生意慘淡、家庭破裂、明顯的種族異質(zhì)性）和社會(huì)失序是兩大最突出的特征。不利條件的集中與社會(huì)失序有其內(nèi)在的必然聯(lián)系，因家庭貧困而流浪于商圈廣場(chǎng)的乞討人員是整臟治亂等城市綜合治理的主要任務(wù)之一，往往需要街面巡警或“城管”聯(lián)合衛(wèi)生、民政等部門(mén)共同勸導(dǎo)和救助；因餐館、旅店、車(chē)輛營(yíng)運(yùn)等生意不景氣而喧嚷于車(chē)站廣場(chǎng)“叫客拉客”的人員往往會(huì)因擾亂公共場(chǎng)所秩序受到警察、“城管”或“運(yùn)管”的執(zhí)法規(guī)勸；而對(duì)于種族異質(zhì)性的肆意放大可能會(huì)導(dǎo)致公共場(chǎng)所的極端惡性案件甚至暴力恐怖事件發(fā)生，為及時(shí)避免惡性后果發(fā)生或擴(kuò)大，需要情報(bào)、安全等部門(mén)的精準(zhǔn)預(yù)防和武警、特警等部門(mén)的果斷處置。這些多中心秩序需求對(duì)市域社會(huì)治理主體提出多元化治理方案，但是多元治理主體僅僅是實(shí)現(xiàn)多中心秩序的前提，在“街面警務(wù)站”為實(shí)現(xiàn)多中心秩序所需的多元化治理方案中，除站內(nèi)治理主體之間的互動(dòng)協(xié)調(diào)之外，提升警務(wù)站（包括附屬設(shè)施）的整體可防衛(wèi)性和改善警務(wù)站與周?chē)鸂I(yíng)商主體、群眾之間的關(guān)系都是多元方案中應(yīng)有的內(nèi)容。通過(guò)改善城市空間設(shè)施來(lái)構(gòu)建防衛(wèi)型秩序與通過(guò)投資社會(huì)資本來(lái)增強(qiáng)活力型秩序的兩種途徑，都是多元化市域社會(huì)治理方案中可資借鑒的優(yōu)選答案。

二、“街面警務(wù)站”中涉及的基本理論

（一）“街面警務(wù)站”中蘊(yùn)含的防衛(wèi)理論淵源

20世紀(jì)50年代，美國(guó)犯罪學(xué)界出現(xiàn)了以改善城市規(guī)劃和改造社區(qū)環(huán)境進(jìn)而應(yīng)對(duì)街面犯罪的思潮，并相繼形成了一系列通過(guò)環(huán)境設(shè)計(jì)預(yù)防犯罪的犯罪防衛(wèi)理論?？煞佬l(wèi)空間理論試圖通過(guò)空間環(huán)境設(shè)計(jì)來(lái)達(dá)到預(yù)防、抑制犯罪及維護(hù)社會(huì)秩序的目標(biāo)。“既然我們不能抑制人們的犯罪動(dòng)機(jī)，我們何不從違法犯罪的目標(biāo)和條件上去限制犯罪”[6]通過(guò)控制建筑環(huán)境來(lái)減少犯罪、混亂和對(duì)犯罪的恐懼被稱(chēng)為通過(guò)環(huán)境設(shè)計(jì)來(lái)預(yù)防犯罪(CPTED)。

CPTED代表了社會(huì)治安治理的多維度途徑之一，它將社會(huì)空間治理的能力與城市環(huán)境的質(zhì)量聯(lián)系起來(lái)，特別是如何設(shè)計(jì)和維持城市環(huán)境，例如，能夠?qū)崿F(xiàn)自然監(jiān)視的空間將使預(yù)防違法犯罪變得更容易。CPTED的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于許多不同的機(jī)構(gòu)，尤其是警察、城市規(guī)劃、城市管理及相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)和各類(lèi)市場(chǎng)商業(yè)主體。從城區(qū)人流密集區(qū)域設(shè)置“街面警務(wù)站”視角來(lái)考究城市空間治理中可防衛(wèi)性的運(yùn)用，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：警務(wù)站的選址、防衛(wèi)設(shè)施的布置以及對(duì)維護(hù)街面秩序所需硬件設(shè)施的建議。從選址來(lái)看，要根據(jù)CPTED原則對(duì)城市空間內(nèi)的潛在治理地點(diǎn)加以識(shí)別，對(duì)城市各轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)治安狀況和秩序風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估某城市空間可能會(huì)在多大程度上給違法犯罪、騷亂和失序留有機(jī)會(huì)，以及如何通過(guò)空間治理規(guī)劃來(lái)減輕這些情況，以降低公眾對(duì)違法犯罪的恐懼感，實(shí)現(xiàn)治理區(qū)域的包容性、安全性和有序性，且不損害轄區(qū)生活質(zhì)量和社區(qū)凝聚力。從防衛(wèi)設(shè)施的布設(shè)來(lái)看，在可防衛(wèi)機(jī)制的具體微觀設(shè)計(jì)中，街面防衛(wèi)中的智能安防小區(qū)、視頻監(jiān)控探頭、治安防控卡點(diǎn)、人車(chē)動(dòng)態(tài)巡防等常態(tài)機(jī)制均滲透著可防衛(wèi)空間理論的智慧。在全局性宏觀設(shè)計(jì)中，則體現(xiàn)在依托系統(tǒng)性“警用地理信息系統(tǒng)（PGIS）”和天網(wǎng)工程等設(shè)施建立的以情報(bào)指揮中心為樞紐，聯(lián)動(dòng)城區(qū)各街面警務(wù)站、巡邏執(zhí)勤車(chē)組和基層治保力量的合成運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)。從提供防衛(wèi)建議來(lái)看，CPTED的方案是通過(guò)負(fù)責(zé)防衛(wèi)違法犯罪的官員來(lái)提供給空間規(guī)劃者或局部空間管理者。除了在前期規(guī)劃中提供防衛(wèi)咨詢(xún)外，在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中如果出現(xiàn)警方提出需要修改現(xiàn)有規(guī)劃意見(jiàn)則是令人沮喪的，建議改變的規(guī)模越大，其成本就越昂貴和耗時(shí)。例如，在已經(jīng)建成的火車(chē)站廣場(chǎng)上，因持續(xù)出現(xiàn)的“叫客拉客”、違規(guī)停車(chē)、交通擁堵等現(xiàn)象，治安或交通警察向車(chē)站廣場(chǎng)管理部門(mén)提議在出站通道設(shè)置人員分流隔欄、改擴(kuò)建站前停車(chē)場(chǎng)及車(chē)輛行駛通道。這樣的建議雖然成本過(guò)高，但出于對(duì)城市空間秩序的首要考慮，還是應(yīng)將其采納。概而言之，可防衛(wèi)空間理論可以指導(dǎo)市域社會(huì)治理中按照可防衛(wèi)性要求來(lái)科學(xué)規(guī)劃和及時(shí)修正空間物理設(shè)施的治理實(shí)踐，但除了需要考慮物理設(shè)施外，人和社會(huì)因素尤其是持續(xù)存在的社會(huì)關(guān)系也應(yīng)是社會(huì)治理必需考慮的選項(xiàng)，由此才能合理解釋按照相同CPTED原則所規(guī)劃設(shè)置的前述城區(qū)6個(gè)“街面警務(wù)站”在執(zhí)法內(nèi)容和執(zhí)法數(shù)量方面表現(xiàn)出的差異。

（二）“街面警務(wù)站”中蘊(yùn)含的活力理論解釋

社會(huì)學(xué)的控制理論認(rèn)為規(guī)范為個(gè)人在社會(huì)中所扮演的角色以及與他人的互動(dòng)行為確立了一套基本原則，即規(guī)范帶來(lái)社會(huì)秩序，任何違反規(guī)范的行為都屬于“越軌”行為，[7]而對(duì)社會(huì)生活基礎(chǔ)具有威脅性的“越軌”行為因其破壞規(guī)范會(huì)造成社會(huì)混亂。在以探究人類(lèi)社會(huì)生活組織機(jī)制為根本任務(wù)的政治學(xué)領(lǐng)域[8]，社會(huì)科學(xué)家們也早已研究了人類(lèi)在組織集體生活時(shí)面臨的種種越軌困境，如生活在集體中的每個(gè)理性人都傾向于“搭便車(chē)”（“農(nóng)夫困境”），類(lèi)似于中國(guó)傳統(tǒng)寓言“和尚吃水”所揭示的問(wèn)題；如因公共資源的自由使用所導(dǎo)致的公有資源過(guò)度開(kāi)采行為（“公用地的悲劇”）；如當(dāng)集體利益足夠大到個(gè)人的行為對(duì)集體利益的影響微乎其微時(shí)，個(gè)體便會(huì)缺乏努力的動(dòng)力（“集體行動(dòng)的邏輯”）；如即使在一個(gè)相互合作對(duì)雙方都有利的情境下，有時(shí)合作也是難以實(shí)現(xiàn)的（“囚徒困境”）。

針對(duì)個(gè)體的越軌問(wèn)題，學(xué)者艾德溫·薩瑟蘭提出的“分幫理論”解釋了個(gè)體的越軌行為或是遵守規(guī)則行為，其主要取決于個(gè)體所交往的不同社會(huì)群體，如家庭、朋友、鄰里、社區(qū)、單位等。正是因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)對(duì)個(gè)體的培養(yǎng)如此重要，一些社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域?qū)W者提出了一個(gè)解決集體行動(dòng)中越軌困境的辦法，即增加社會(huì)資本。社會(huì)資本指的是社會(huì)組織的特征，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)。[9]社會(huì)資本理論給出的答案是，通過(guò)投資人與人之間所結(jié)成的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系以及信任與互惠合作的社會(huì)關(guān)系這種社會(huì)資源（即社會(huì)資本），[10]形成尊重普遍規(guī)則、相互信任、互利協(xié)作的共同利益群體。在這一群體中，即使個(gè)體因受誘惑、沖動(dòng)、敵意等欲望的驅(qū)使具有了越軌傾向，但群體所具有的兩種控制體系在大部分時(shí)間內(nèi)都能夠使這些傾向得到抑制。一種是內(nèi)在控制，即個(gè)體在群體中習(xí)得并內(nèi)化成自己的道德觀念、是非觀念以及對(duì)違法所受懲罰的恐懼；另一種是外在控制，包括那些因信任、合作、互惠建立起來(lái)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，如家庭、朋友、警察等。從“街面警務(wù)站”執(zhí)法警察與轄區(qū)內(nèi)的群眾、商戶(hù)及過(guò)往游客的關(guān)系來(lái)看，如果能夠改善警民關(guān)系，如懲惡揚(yáng)善、豐富便民措施、贏得群眾的普遍信任；暢通警民溝通渠道，如定期通報(bào)轄區(qū)警情、布設(shè)宣傳展板、開(kāi)通“雙微”（即微信和微博）熱線及時(shí)交流治安信息等；協(xié)助群眾建立自治組織，如建立“警民連心屋”、“志愿警察”等群防群治社群，及時(shí)化解基層矛盾，調(diào)動(dòng)群眾參與社會(huì)治理的積極性。以上這些增加社會(huì)資本的方法如能綜合有效運(yùn)用將會(huì)極大提高市域社會(huì)治理的綜合效能。當(dāng)然，這種通過(guò)積累社會(huì)資本來(lái)提升社會(huì)治理水平的方案通常在兩個(gè)條件下才能實(shí)現(xiàn)其效能最大化，即秩序規(guī)則受到普遍遵從和相對(duì)完善的市場(chǎng)環(huán)境已經(jīng)形成。在不具備這兩個(gè)條件的市域社會(huì)，社會(huì)規(guī)范的約束力會(huì)不可持續(xù)，信任與互惠的關(guān)系也將難以形成，因?yàn)闆](méi)有社會(huì)儲(chǔ)備（蘊(yùn)藏于社會(huì)關(guān)系中的資源）的投資或積累是無(wú)法啟動(dòng)的。而是否具備上述兩個(gè)條件或許便是前述城區(qū)6個(gè)“街面警務(wù)站”在執(zhí)法內(nèi)容和數(shù)量方面存有差異的原因。

圖1 [11]

1941年，學(xué)者波蘭尼首先論述了動(dòng)態(tài)秩序（dynamic order）與計(jì)劃秩序（plannedorder）的劃分。計(jì)劃秩序具有凌駕于群體成員之上的權(quán)威，秩序中的每個(gè)成員被固定在某個(gè)特別的位置上，缺乏因“愉悅感而保持現(xiàn)狀或移動(dòng)”的自由；動(dòng)態(tài)秩序，是一種人力所不能及的精致而復(fù)雜的“自然安排”，比如植物與動(dòng)物的生長(zhǎng)，“惟有各自部分自發(fā)的相互協(xié)調(diào)才能實(shí)現(xiàn)，無(wú)法將各部分安排于特殊指定的位置”，任何干涉這種內(nèi)外平衡作用的嘗試都是徒勞的。既然自然界及人類(lèi)社會(huì)均存在這種人力所不能及的動(dòng)態(tài)秩序，社會(huì)管理可能性（social manageability）問(wèn)題便出現(xiàn)了。為界定可以管理及不能管理的社會(huì)事務(wù)，波蘭尼通過(guò)演示由若干棍棒構(gòu)成的框架在受力作用下的形態(tài)變化，得出了多中心性（polycentricity）概念，探究出了動(dòng)態(tài)秩序內(nèi)在形式的物理特征。圖1（a）所示的是由若干棍棒支撐6個(gè)頂點(diǎn)及6條棱邊的整體框架。如果將該框架的其中任意1個(gè)頂點(diǎn)固定，并在其他頂點(diǎn)位置掛上1個(gè)重物，如圖1（b）所示，每個(gè)頂點(diǎn)都會(huì)跟隨相鄰頂點(diǎn)而發(fā)生移動(dòng)，6條棱邊也會(huì)發(fā)生不同程度的傾斜，直至與各頂點(diǎn)相連的棍棒所受到的拉力實(shí)現(xiàn)平衡。這一負(fù)重架構(gòu)上各頂點(diǎn)的相互移動(dòng)便體現(xiàn)出了“多中心性”，而這一框架的整體變動(dòng)現(xiàn)象則呈現(xiàn)了“多中心秩序”（polycentricorder）的情形。在波蘭尼看來(lái)，多中心秩序是與指揮秩序（commandingorder）相對(duì)應(yīng)的，在指揮秩序中，終極權(quán)威通過(guò)單一的上級(jí)指揮與下級(jí)服從的長(zhǎng)鏈條維系著一元化的單中心秩序，在這種自身“協(xié)調(diào)”與運(yùn)轉(zhuǎn)的單一鏈條背后則隱含著深刻的秩序危機(jī)及理論缺陷?！俺墙K極權(quán)威無(wú)所不知，且所有下級(jí)都會(huì)乖乖聽(tīng)命安排”[12]，否則，但凡只掌握有限智識(shí)與技能又屬血肉之軀的最高權(quán)威也會(huì)因負(fù)荷超量而力不從心，下級(jí)為取悅上級(jí)也會(huì)扭曲信息而導(dǎo)致“協(xié)調(diào)”與“指揮”的失靈。由此可見(jiàn)，如果無(wú)法設(shè)計(jì)出導(dǎo)致多中心任務(wù)之社會(huì)行動(dòng)的相互調(diào)整體系，那么該任務(wù)在社會(huì)層面的意義上是無(wú)法管理的。

從“街面警務(wù)站”視角考量社會(huì)治安治理的多中心秩序，這種多中心形態(tài)體現(xiàn)在警務(wù)站內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面。內(nèi)部的多中心性主要包括治理主體和附屬設(shè)施；外部的多中心性主要體現(xiàn)為警務(wù)站與周?chē)鸂I(yíng)商主體、社會(huì)群眾以及群眾相互之間的互動(dòng)協(xié)調(diào)關(guān)系。而警務(wù)站與周?chē)鸂I(yíng)商主體及社會(huì)群眾之間如何建構(gòu)多中心秩序，則需要向社會(huì)資本理論尋求解答和幫助，而這便是市域社會(huì)治安能否成功的關(guān)鍵所在，同時(shí)也是對(duì)各“街面警務(wù)站”在執(zhí)法內(nèi)容及數(shù)量方面存有差異的合理解釋。

三、“街面警務(wù)站”治理理念偏誤的消解路徑

當(dāng)前，城市正在以其特有的“拉力”吸引著越來(lái)越多人群加入，而持續(xù)涌入的人口在擴(kuò)大城市體量的同時(shí)，因其流入時(shí)間的先后在城市里形成了差異化的“年輪”區(qū)域。其中，源于城市擴(kuò)張與緩解舊城衰落而建立的新城區(qū)，在起建之初便具有功能完善、設(shè)施齊全及預(yù)留未來(lái)發(fā)展空間的系統(tǒng)規(guī)劃，對(duì)城區(qū)秩序與安全的可防衛(wèi)性設(shè)計(jì)是其規(guī)劃的必然考量，科學(xué)的分流布局、完備的防護(hù)設(shè)施及規(guī)范的營(yíng)商環(huán)境等客觀條件為新城區(qū)實(shí)現(xiàn)防衛(wèi)型多中心秩序奠定了物理基礎(chǔ)。警務(wù)站內(nèi)的巡警、交警、“城管”、“運(yùn)管”等執(zhí)法主體在可防衛(wèi)性城市空間構(gòu)造的預(yù)設(shè)下，能夠有序完成對(duì)商圈治安、車(chē)輛營(yíng)運(yùn)、道路交通及廣場(chǎng)秩序的多元化規(guī)范管治，實(shí)現(xiàn)了多中心秩序在社會(huì)治安治理中的持續(xù)運(yùn)行。而處于空間擁擠、設(shè)施衰舊狀態(tài)的老城區(qū)，雖然無(wú)法像新城區(qū)那樣按照可防衛(wèi)性設(shè)計(jì)進(jìn)行煥然一新的改造，為城市社會(huì)治安治理創(chuàng)造更良好條件，但其在城區(qū)發(fā)展和時(shí)間積淀過(guò)程中，通過(guò)居民間的信任與規(guī)范的演進(jìn)以及居民社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)所積累起來(lái)的豐富鄰里社會(huì)資本，[13]卻有助于將居民個(gè)體融入社區(qū)當(dāng)中，形成一種區(qū)域公共問(wèn)題的治理力量，提升社會(huì)治安治理的活力型多中心治理能力，并持續(xù)增進(jìn)多中心秩序的集體福利。[14]

結(jié)合區(qū)在城市社會(huì)治理中的表現(xiàn)則恰恰相反，沒(méi)有呈現(xiàn)出連續(xù)持久的多中心特征，收縮與反彈成為常態(tài)現(xiàn)象。位于結(jié)合區(qū)的警務(wù)站在“打違治亂”專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)中，通過(guò)各執(zhí)法部門(mén)以持久戰(zhàn)、攻堅(jiān)戰(zhàn)、協(xié)同戰(zhàn)“三大戰(zhàn)役”為口號(hào)開(kāi)展的全天候集中治理，在短時(shí)間內(nèi)即取得了立竿見(jiàn)影的成效。但筆者通過(guò)走訪各警務(wù)站內(nèi)執(zhí)法人員及周?chē)虘?hù)發(fā)現(xiàn)，專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)之前，結(jié)合區(qū)的流浪乞討、“叫客拉客”、非法營(yíng)運(yùn)、違規(guī)搭建等“違亂”現(xiàn)象十分普遍，專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)結(jié)束之后的一段時(shí)間內(nèi)，結(jié)合區(qū)的“違亂”現(xiàn)象明顯減少，動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的多中心秩序得以出現(xiàn)，甚至表現(xiàn)出比新城區(qū)和老城區(qū)更好的秩序狀態(tài)，然而在經(jīng)歷了短暫的蟄伏之后，各種“違亂”現(xiàn)象死灰復(fù)燃，執(zhí)法數(shù)量再次攀升。結(jié)合區(qū)既是老城區(qū)向外擴(kuò)延的結(jié)果，又是新城區(qū)與老城區(qū)的連接紐帶，它雖然不像老城區(qū)那樣密集、擁擠或陳舊，但也無(wú)法像新城區(qū)那樣系統(tǒng)規(guī)劃可防衛(wèi)性的空間設(shè)施和集中與規(guī)范化的營(yíng)商環(huán)境，因此不具備防衛(wèi)型多中心秩序形成的條件；同時(shí)，具備樞紐功能的結(jié)合區(qū)由于較高的人員流動(dòng)性也難以積累像老城區(qū)那樣豐厚的鄰里社會(huì)資本，活力型多中心秩序也難以形成。在不具備支撐多中心秩序形態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)的可防衛(wèi)性空間和社會(huì)資本條件的情況下，即使設(shè)置了多元化的治理體系，如巡警、交警、“城管”、“運(yùn)管”協(xié)同執(zhí)法，但隨著貧困、生意不景氣、家庭破裂、明顯的種族異質(zhì)性等不利條件的集中，這種多中心性必然難以長(zhǎng)久維持。消解“街面警務(wù)站”的治理理念偏誤必須立足于活力激發(fā)與防衛(wèi)平衡，具體而言：

（一）活力激發(fā)的可行路徑

一方面，從橫向上立足數(shù)據(jù)思維，整合多方資源。隨著視頻、通訊和網(wǎng)絡(luò)等信息技術(shù)的升級(jí)換代，特別是云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫(kù)、人工智能等科技應(yīng)用的逐步深入，與社會(huì)治安防控相關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)信息呈海量式增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)采集、傳輸、研判等處理技術(shù)也不斷升級(jí)。可以說(shuō)，大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)滲透到社會(huì)治安治理的方方面面，引發(fā)了一場(chǎng)社會(huì)治安防控思維重構(gòu)與機(jī)制創(chuàng)新的大變革。在“街面警務(wù)站”運(yùn)行機(jī)制中，應(yīng)當(dāng)貫穿這樣的數(shù)據(jù)科學(xué)思維：首先，社會(huì)面治安巡防部門(mén)通過(guò)接警處警記錄、視頻監(jiān)控探頭、移動(dòng)終端比對(duì)、盤(pán)查信息錄入等方式采集第一手街面治安數(shù)據(jù)；其次，建立治安防控?cái)?shù)據(jù)分析、整合與研判平臺(tái)，形成指揮調(diào)度社會(huì)面巡邏防控工作的中心樞紐，并借助數(shù)字化手段對(duì)治安防控大數(shù)據(jù)進(jìn)行常態(tài)加工分析，實(shí)時(shí)跟蹤研判街面違法犯罪動(dòng)態(tài)和治安防控重點(diǎn)部位、重點(diǎn)時(shí)段和重點(diǎn)路段，形成指導(dǎo)街面巡防工作的數(shù)字化成果；最后，經(jīng)由數(shù)字對(duì)講、網(wǎng)絡(luò)推送、移動(dòng)終端等途徑及時(shí)將數(shù)字化研判成果推送到治安巡邏的各個(gè)終端，形成動(dòng)態(tài)科學(xué)的情報(bào)導(dǎo)巡布警機(jī)制。

另一方面，從縱向上統(tǒng)籌社會(huì)力量，提升群防群治能力。深入推進(jìn)市、縣（區(qū)）、街道（社區(qū)）三級(jí)巡防主體責(zé)任工作，貫徹“打防結(jié)合、預(yù)防為主”的工作方針，結(jié)合轄區(qū)治安實(shí)際，以公安派出所民警為骨干，以群防群治力量為補(bǔ)充，以社區(qū)、社會(huì)面和單位內(nèi)部防范為基礎(chǔ)，注重引領(lǐng)社會(huì)力量積極參與，著力構(gòu)建點(diǎn)線面相結(jié)合，人防、物防、技防相配套的立體型、全時(shí)空的社會(huì)治安防控體系。在筆者調(diào)研的中部地區(qū)某地級(jí)市，隨著主城區(qū)面積擴(kuò)大、主干道延伸、繁華商圈等人員密集活動(dòng)場(chǎng)所增加，原有的巡防警務(wù)機(jī)制已難以全面適應(yīng)社會(huì)治安防控新常態(tài)。從2015年起，該市開(kāi)始構(gòu)建以“街面警務(wù)站”為依托的“網(wǎng)格化”三級(jí)巡邏防控體系，從單一的接處警工作點(diǎn)升級(jí)為綜合性的警務(wù)服務(wù)站，警務(wù)職能擴(kuò)大到反恐防暴、巡邏盤(pán)查、接警處警、應(yīng)急處突、服務(wù)群眾、執(zhí)法辦案、法治宣傳、交通疏導(dǎo)等工作層面，大大提升了群眾的安全感、幸福感和對(duì)公安工作的滿(mǎn)意度。

（二）平衡防衛(wèi)與活力的可行路徑

社會(huì)治安治理不僅需要民主的決心，更需要民主的智慧。民主能夠激發(fā)活力，協(xié)商可以匯聚眾智。[15]習(xí)近平總書(shū)記在創(chuàng)新社會(huì)治理的新思想、新理念方面也強(qiáng)調(diào)：“要處理好活力和有序的關(guān)系，社會(huì)發(fā)展需要充滿(mǎn)活力，但這種活力又必須是有序活動(dòng)的，死水一潭不行，暗流涌動(dòng)也不行”。[16]在構(gòu)建城市空間治安治理的多中心秩序體系過(guò)程中，城市新區(qū)具備的可防衛(wèi)性空間構(gòu)造為多中心秩序提供了客觀基礎(chǔ)，但也因其“新”而缺乏鄰里社會(huì)資本的積累，社會(huì)成員之間難以建立起相互信任與規(guī)范的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，往往彼此陌生，猶如“死水”，影響社會(huì)活力。城市老區(qū)雖在老化過(guò)程中因累積了豐富的社會(huì)資本而具有一定的社會(huì)活力，可是受限于可防衛(wèi)性的先天不足，這種活力背后很容易隱藏“暗流”。而處于擴(kuò)延與樞紐地帶的結(jié)合區(qū)在可防衛(wèi)性和社會(huì)資本積累兩方面都不具備明顯優(yōu)勢(shì)，容易形成既如“死水”（缺乏活力）又藏“暗流”（不利條件的集中可能會(huì)引發(fā)社會(huì)失序）的不利局面。

“在創(chuàng)造社會(huì)秩序中，文化和歷史發(fā)揮著重要作用”[17]。比如雖然各地農(nóng)村政府部門(mén)負(fù)責(zé)建設(shè)并維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，但其卻更傾向于新建而非維護(hù)，從而導(dǎo)致很多建成已久的基礎(chǔ)設(shè)施因維護(hù)不佳而減弱了使用效果。為解決這種困境，政府部門(mén)通過(guò)要求特定群體在設(shè)計(jì)制度規(guī)則、執(zhí)行監(jiān)督和懲罰的基礎(chǔ)上發(fā)展自主治理環(huán)境來(lái)改變個(gè)體決策環(huán)境，促進(jìn)理性個(gè)體形成，以作出對(duì)群體有利行為的自治性秩序。這種以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)狀況為研究對(duì)象提出的多中心秩序形態(tài)中，因具備較豐富的鄰里社會(huì)資本而容易形成相互信任與共同維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)關(guān)系，這與城市老區(qū)的秩序形態(tài)相類(lèi)似，如城市老區(qū)的群眾和商戶(hù)會(huì)默契遵守普遍的秩序規(guī)范，因?yàn)樗麄兿嘈徘闆r類(lèi)似的其他理性個(gè)體也會(huì)這樣做。但是，城市中密集流動(dòng)的人口是農(nóng)村無(wú)法與之相比的，為防止“暗流”涌動(dòng)，有必要適當(dāng)引入激勵(lì)或教導(dǎo)介質(zhì)，在城市老區(qū)里相互積累的社會(huì)資本中增加安全與防范要素，將已形成的活力型多中心秩序吸納防衛(wèi)性需求。對(duì)于不具備豐富社會(huì)資本條件但因政府新建而較低依賴(lài)自治維護(hù)的城市新區(qū)，雖然其形成了防衛(wèi)型多中心秩序，可是彼此隔離的空間狀態(tài)使社會(huì)失去了原有的活力，出于盤(pán)活“死水”的考慮，需要相應(yīng)增加互動(dòng)性空間設(shè)置，在建構(gòu)防衛(wèi)型多中心秩序的同時(shí)兼顧活力性要素。對(duì)于政府新建與自主治理兩種方案都不具備可行性的結(jié)合區(qū)而言，多中心秩序形態(tài)則相對(duì)脆弱。那么，就需要尋找第三種解決方案，這種方案試圖實(shí)現(xiàn)防衛(wèi)吸納活力與活力吸納防衛(wèi)的并行，即通過(guò)調(diào)動(dòng)政府維護(hù)已有基礎(chǔ)設(shè)施的興趣，將政府從新建傾向轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護(hù)傾向，在提升城市空間可防衛(wèi)性的同時(shí)兼顧到鄰里互動(dòng)的空間安排，形成防衛(wèi)吸納活力的多中心秩序；通過(guò)激勵(lì)或引導(dǎo)個(gè)體達(dá)成某種群體利益的共識(shí)，將相對(duì)分離的社會(huì)關(guān)系凝聚為達(dá)成共識(shí)的社會(huì)關(guān)系，在積累社會(huì)資本和激發(fā)社會(huì)活力的同時(shí)考慮到社區(qū)群體的安全防范，形成活力吸納防衛(wèi)的多中心秩序。

一方面，防衛(wèi)型空間可以吸納活力性需求?！吧鷻C(jī)”與“活力”是用來(lái)形容當(dāng)今中國(guó)宜居社會(huì)的正面特征?；盍梢院?jiǎn)明界定為“行動(dòng)的主動(dòng)性和積極性”，馬克思所說(shuō)的人的“自由和全面的發(fā)展”實(shí)際上就是描述的“活力”概念。[18]按照馬克思對(duì)四種生產(chǎn)過(guò)程的理解，我們可以將政治有機(jī)體的活力性分解為經(jīng)濟(jì)活力性、社會(huì)活力性和政府活力性，其中度量社會(huì)活力性的指標(biāo)主要是社會(huì)交往水平和文化豐富程度。因此，城市新區(qū)在起建之初，一方面為規(guī)避因人口密集和流動(dòng)給城市帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)公共空間進(jìn)行可防性設(shè)計(jì)，如通過(guò)隔離車(chē)行道與人行道來(lái)增加通行安全，布設(shè)智能監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)提升公共空間的治安預(yù)警預(yù)防能力；另一方面也應(yīng)規(guī)劃和建設(shè)人與人之間能夠進(jìn)行正?；?dòng)、合作與交流的公共空間，且在尊重城市歷史和文化的同時(shí)，考慮建造適宜發(fā)展不同群體文化趨向的環(huán)境，這不僅可以滿(mǎn)足個(gè)體生活需要，而且可以消除大眾傳播和參與的焦慮，激發(fā)社群的生機(jī)與活力。

另一方面，活力型社區(qū)也可以吸納防衛(wèi)性需求。產(chǎn)生違法犯罪的根源在社會(huì)，抑制違法犯罪的根本力量也在社會(huì)，將治安這種公共產(chǎn)品融進(jìn)社會(huì)，拓展社會(huì)治理空間，一方面可以在國(guó)家權(quán)威依法主導(dǎo)的社會(huì)治理中實(shí)現(xiàn)社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，使人們普遍接受當(dāng)代共識(shí)文化價(jià)值和社會(huì)規(guī)范，國(guó)家政治權(quán)威獲得普遍認(rèn)同。另一方面也可以將財(cái)政、信息、勞動(dòng)力、知識(shí)、科技、合法權(quán)威等治理資源引入社會(huì)治理之中，既能有效應(yīng)對(duì)和防范社會(huì)轉(zhuǎn)型給社會(huì)秩序帶來(lái)的危機(jī)與挑戰(zhàn)，[19]又能按照市場(chǎng)化資源配置方式激發(fā)社會(huì)治理活力。像盜搶騙、黃賭毒、食藥環(huán)等領(lǐng)域的突出違法犯罪是當(dāng)前城市社會(huì)治安防范和打擊的重點(diǎn)對(duì)象，尤其是暗藏于老城區(qū)中人居密集區(qū)域的傳銷(xiāo)窩點(diǎn)，以及因相互熟識(shí)而易陷其中的電詐騙局，在破壞社會(huì)治安秩序的同時(shí)，也因其違背了居民彼此之間的互信而損耗長(zhǎng)期積累起來(lái)的社會(huì)資本，影響社會(huì)活力。通過(guò)普及和完善社會(huì)鄰里守望、志愿服務(wù)、治安咨詢(xún)、“公民警校”等社會(huì)治理協(xié)作模式，既能使社區(qū)滿(mǎn)足自身提供防衛(wèi)性公共產(chǎn)品需求，又能加強(qiáng)鄰里合作，提升社會(huì)價(jià)值，再造社區(qū)凝聚力。在防衛(wèi)性需求吸納過(guò)程中，如果再加上一個(gè)能夠發(fā)揮像力學(xué)中“軸”作用的介質(zhì)，內(nèi)質(zhì)堅(jiān)硬能夠承受巨大外力，而外質(zhì)圓滑能夠?qū)⑼饬槙硞鲗?dǎo)，使治理主體與對(duì)象之間實(shí)現(xiàn)及時(shí)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，那就再好不過(guò)了，而充當(dāng)這種“聯(lián)動(dòng)軸”作用的任務(wù)可以交給媒體、群團(tuán)組織及社會(huì)組織。

結(jié)語(yǔ)

在創(chuàng)新共建共治共享的新時(shí)代社會(huì)治理格局背景下，以“街面警務(wù)站”為依托和載體的社會(huì)治安治理建設(shè)，在傳承以往的側(cè)重于秩序和服務(wù)等基礎(chǔ)治理功能的同時(shí)，也正在通過(guò)從“單一治理”向“綜合治理”、“被動(dòng)治理”向“主動(dòng)治理”、“靜態(tài)治理”向“動(dòng)態(tài)治理”、“傳統(tǒng)治理”向“科技治理”的轉(zhuǎn)變，未來(lái)還應(yīng)將社會(huì)治安治理效能向信息、數(shù)據(jù)、教育、宣傳、社會(huì)參與等方面深度延伸，全方位推進(jìn)社會(huì)治安治理現(xiàn)代化格局的形成。