基層黨組織參與社區(qū)治理的重要作用與演進(jìn)

程逸蕓

(西北大學(xué) 哲學(xué)學(xué)院， 陜西 西安 710127)

社區(qū)作為社會(huì)治理的微觀基礎(chǔ)空間，是構(gòu)成社會(huì)系統(tǒng)的子細(xì)胞。[1]社區(qū)治理是政府與市場(chǎng)、政策與環(huán)境、基層黨組織機(jī)構(gòu)等多種力量融合發(fā)展和共同推進(jìn)的結(jié)果，亦是多元主體助力下推動(dòng)社會(huì)環(huán)境由無(wú)序走向有序的過(guò)程?；鶎狱h組織作為參與社區(qū)治理的核心力量，以其獨(dú)有優(yōu)勢(shì)在社區(qū)治理中發(fā)揮著重要作用。與此同時(shí)，伴隨著我國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理體制和建設(shè)“共建共治共享”治理格局的行動(dòng)推進(jìn)，基層黨組織在基層社區(qū)治理中的作用也隨之變化。[2]因此，在創(chuàng)新社會(huì)治理的時(shí)代背景下，聚焦基層黨組織參與社區(qū)治理的發(fā)展演變是契合社會(huì)善治目標(biāo)的要求，亦是推動(dòng)我國(guó)社會(huì)治理能力及治理體系現(xiàn)代化發(fā)展的強(qiáng)大助力。

一、基層黨組織參與社區(qū)治理的新時(shí)代契合性

1.提升社區(qū)治理水平的時(shí)代要求

社區(qū)作為一個(gè)“亞社會(huì)”場(chǎng)域，是實(shí)現(xiàn)良性社會(huì)治理的微觀基礎(chǔ)。以時(shí)間為脈絡(luò)綜觀社區(qū)的發(fā)展歷程，可知我國(guó)社區(qū)基本經(jīng)歷了由單位制到社會(huì)化的體制轉(zhuǎn)變，也完成了由管理到治理的理念躍升。隨著社區(qū)治理社會(huì)化的行動(dòng)推進(jìn)，參與社區(qū)治理的主體也呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。十八大以來(lái)，我國(guó)政府高度重視社會(huì)基層治理水平的改善和治理能力的提升，基層社區(qū)已邁入“治理”時(shí)代。[3]社會(huì)治理能力是衡量一個(gè)政黨執(zhí)政能力的重要標(biāo)志，基層社區(qū)組織的穩(wěn)定是我們黨堅(jiān)實(shí)的執(zhí)政基礎(chǔ)，亦為國(guó)家發(fā)展提供了安定空間。[4]因此，立足社會(huì)主義發(fā)展的新時(shí)代，基層社區(qū)治理的實(shí)踐路徑也應(yīng)因時(shí)而變、開拓創(chuàng)新。在加強(qiáng)黨組織建設(shè)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新社區(qū)治理方式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的有序性和現(xiàn)代化發(fā)展。[5]

2.以人民需求為導(dǎo)向的行動(dòng)回應(yīng)

社會(huì)穩(wěn)定是促進(jìn)國(guó)家繁榮發(fā)展與人民生活幸福的環(huán)境保障，社區(qū)治理是國(guó)家治理的微觀層面和重要依托，基層黨組織則是實(shí)現(xiàn)社區(qū)有序治理和維持社會(huì)安定的重要組織力量。[6]社區(qū)是社會(huì)成員生活的基本空間，伴隨我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)開放包容程度的提升以及人民生活水平的改善，社區(qū)居民也對(duì)基層社區(qū)的治理能力和功能發(fā)揮提出了更高要求。中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持以人民為中心，且盡力滿足人民群眾的合理需要?；鶎狱h組織作為我們黨的基礎(chǔ)隊(duì)伍，必然以人民需求為導(dǎo)向，以行動(dòng)回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往。[7]因此，在社會(huì)治理新時(shí)代，積極推動(dòng)基層黨組織融入社區(qū)治理是對(duì)人民需求的行動(dòng)回應(yīng)，有助于更好地維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和發(fā)展廣大民眾的利益。

二、基層黨組織參與社區(qū)治理的重要作用

1.政治領(lǐng)導(dǎo)作用

政治性是政黨的最根本屬性，反映鮮明的政治立場(chǎng)和方向。[8]基層黨組織作為一個(gè)政黨隊(duì)伍的微觀組織基礎(chǔ)，是我們黨政治路線的執(zhí)行者和政治立場(chǎng)的踐行者。[9]首先，在社區(qū)治理中，基層黨組織嚴(yán)格把控社區(qū)治理的方向，在堅(jiān)持正確政治立場(chǎng)、落實(shí)政治指令的基礎(chǔ)上開展工作，以人民為中心，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治。其次，基層黨組織參與制定社區(qū)發(fā)展建設(shè)的行動(dòng)規(guī)劃，堅(jiān)持以正確方向引導(dǎo)社區(qū)的持久發(fā)展。最后，基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)作用還集中體現(xiàn)在重大突發(fā)事件的指揮領(lǐng)導(dǎo)和行動(dòng)處理上，具備合理高效的應(yīng)急處理能力是基層黨組織的發(fā)展性要求?？傮w而言，基層黨組織在社區(qū)治理中發(fā)揮著總攬全局的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，為社區(qū)治理指示科學(xué)的前進(jìn)方向。[10]

2.資源整合作用

社區(qū)治理是一個(gè)調(diào)動(dòng)多元主體、鏈接多方資源共同參與社區(qū)事務(wù)和問(wèn)題解決的行動(dòng)過(guò)程。社會(huì)治理社會(huì)化的行動(dòng)推進(jìn)為基層黨組織調(diào)動(dòng)資源提供了廣闊的外部空間。一方面，基層黨組織以整合人力資源為基礎(chǔ)，充分調(diào)動(dòng)以社區(qū)工作者、社區(qū)居民為代表的社區(qū)內(nèi)人員和以志愿者、慈善家等為代表的社區(qū)外人員共同參與社區(qū)建設(shè)及未來(lái)規(guī)劃。另一方面，基層黨組織通過(guò)鏈接社會(huì)資源，以政府購(gòu)買服務(wù)的形式調(diào)動(dòng)各資源主體為社區(qū)發(fā)展提供支持，充分激發(fā)組織活力。在互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)迅猛發(fā)展的當(dāng)下，基層黨組織以新媒體技術(shù)為依托，通過(guò)發(fā)布線上信息，創(chuàng)新資源整合的形式。形成以社區(qū)內(nèi)外資源整合為基礎(chǔ)、以線上信息整合為依托的資源聯(lián)動(dòng)力量，為社區(qū)治理提供豐沛資源。

3.文化引領(lǐng)作用

社區(qū)是容納一定數(shù)量社會(huì)成員在此生活和居住的空間，從一定意義上講，社區(qū)便是一個(gè)小型社會(huì)。人們?cè)诮涣鳒贤ㄖ斜舜耸煜げ⒈３致?lián)絡(luò)，居民群體間的交互聯(lián)系會(huì)產(chǎn)生一定的社區(qū)文化。文化作為一種精神力量會(huì)以潛移默化的方式對(duì)個(gè)體產(chǎn)生深遠(yuǎn)持久的影響。[11]營(yíng)造良好且具有代表性的社區(qū)文化亦是基層黨組織的重要作用。社區(qū)文化建設(shè)可幫助居民對(duì)所在的社區(qū)信息、文化資源有更充分了解。基層黨組織可通過(guò)舉辦社區(qū)文化藝術(shù)節(jié)和形式多樣、主題豐富的社區(qū)活動(dòng)，吸引居民群體積極參與，促使居民在實(shí)際活動(dòng)的參與中切身感受社區(qū)文化，形成對(duì)所在社區(qū)的認(rèn)同感，并逐步上升為社區(qū)歸屬感。社區(qū)文化的形成和塑造反映著一個(gè)社區(qū)的居民融合度及凝聚力，是推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的重要軟實(shí)力。因此，基層黨組織應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)精神文明建設(shè)，通過(guò)營(yíng)造社區(qū)文化來(lái)帶動(dòng)社區(qū)發(fā)展。

4.組織動(dòng)員作用

社區(qū)是以基層黨組織隊(duì)伍為指導(dǎo)、以居民為主要服務(wù)群體、以社區(qū)工作者和志愿者為行動(dòng)力量的多元主體并存的場(chǎng)域。社區(qū)中各項(xiàng)事務(wù)處理及各類發(fā)展規(guī)劃的制定同樣是不同主體相互配合的過(guò)程?；鶎狱h組織作為社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力量，始終堅(jiān)持為居民服務(wù)的基本立場(chǎng)，以人民群眾的問(wèn)題解決為己任，同人民群眾保持密切聯(lián)系。對(duì)群眾路線的堅(jiān)持使得基層黨組織更易獲得各主體的信任與支持。因此，基層黨組織可通過(guò)協(xié)調(diào)分配和組織動(dòng)員，積極引導(dǎo)各方力量參與社區(qū)建設(shè)和問(wèn)題解決。作為組織動(dòng)員者，基層黨組織充分調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)外資源助力社區(qū)建設(shè)和發(fā)展，形成良性的社區(qū)治理合力，塑造著協(xié)作共生的社區(qū)治理環(huán)境，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治。

5.需求滿足作用

社區(qū)治理的直接目標(biāo)在于滿足居民對(duì)社區(qū)生活的實(shí)際需要。從需求滿足層面而言，社區(qū)治理是通過(guò)調(diào)動(dòng)各方資源、凝聚多種力量以幫助居民群體在社區(qū)中開展美好生活的過(guò)程。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和個(gè)體受教育程度的提升，人們不再僅僅將社區(qū)視作個(gè)體生活的空間，而是對(duì)社區(qū)有著更高的功能性需要。社區(qū)宜居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療條件等均是居民群體對(duì)所在社區(qū)的綜合考量。為了更好地回應(yīng)、滿足居民對(duì)所在社區(qū)的多樣化需求，基層黨組織更當(dāng)堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨，將滿足人民群眾的合理需要作為自身行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。積極改善社區(qū)環(huán)境，鏈接社區(qū)資源，并制定以人為本的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，不斷滿足居民群體對(duì)社區(qū)美好生活的期望與要求，提升居民對(duì)所在社區(qū)的幸福感及滿意度。

三、新時(shí)代基層黨組織參與社區(qū)治理的發(fā)展演進(jìn)

1.理念轉(zhuǎn)變：從管理走向治理

縱觀我國(guó)基層社區(qū)治理的發(fā)展脈絡(luò)，主要經(jīng)歷了由“管理”到“治理”的理念轉(zhuǎn)變。[12]社區(qū)管理更多依托政府的行政指令、社會(huì)政策而展開，基層黨組織作為核心領(lǐng)導(dǎo)力量具體管理社區(qū)事務(wù)。十八大后，隨著我國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理體制的行動(dòng)推進(jìn)，“治理”一詞得以廣泛應(yīng)用。從社區(qū)管理到社區(qū)治理的轉(zhuǎn)變，不是簡(jiǎn)單的字面變更，更深刻反映著政府和社會(huì)間的治理關(guān)系及治理理念的根本變遷。社區(qū)治理意味著社區(qū)事務(wù)不再由政府一體獨(dú)攬，而是在政府引導(dǎo)下多元社會(huì)主體協(xié)同參與的過(guò)程。社會(huì)治理理念的轉(zhuǎn)變給予了社區(qū)更廣闊的行動(dòng)空間，使得基層社區(qū)在事務(wù)處理中具有更大自主性。同時(shí)，在秉持、貫徹中央行政指示的基礎(chǔ)上，各地社區(qū)可根據(jù)所處環(huán)境和發(fā)展的實(shí)際需要靈活調(diào)整治理方案，并吸納多種力量共同參與社區(qū)治理。治理理念的與時(shí)俱進(jìn)和積極調(diào)整必會(huì)更好地調(diào)動(dòng)基層社區(qū)的發(fā)展積極性，為社區(qū)營(yíng)造良好的治理空間。

2.職能轉(zhuǎn)變：從集中管理到簡(jiǎn)政放權(quán)

我國(guó)社區(qū)在經(jīng)歷由“管理”到“治理”這一理念轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，也伴隨著基層黨組織在社區(qū)治理中由集中管理走向簡(jiǎn)政放權(quán)的職能變化。簡(jiǎn)政放權(quán)意味著社區(qū)的事務(wù)處理不再由基層黨組織獨(dú)自包攬，而是在基層黨組織的指導(dǎo)下將部分社區(qū)服務(wù)置于市場(chǎng)環(huán)境中，選擇合適的社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的社會(huì)化。在社區(qū)治理社會(huì)化發(fā)展的新時(shí)代，從主要層面而言，基層黨組織仍是參與社區(qū)治理的核心力量，并在堅(jiān)持政治領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上集中管理社區(qū)事務(wù)。從次要層面而言，隨著社區(qū)治理社會(huì)化的行動(dòng)推進(jìn)，基層黨組織可將部分權(quán)力有序下放，在統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上將部分社會(huì)服務(wù)讓渡于市場(chǎng)，并通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式推進(jìn)社區(qū)治理與服務(wù)的社會(huì)化。引導(dǎo)市場(chǎng)中的社會(huì)主體積極承接社區(qū)服務(wù)，形成以基層黨組織為核心、社會(huì)多元主體協(xié)同參與基層社區(qū)治理的發(fā)展格局。基層黨組織從集中管理到簡(jiǎn)政放權(quán)的職能轉(zhuǎn)變是符合時(shí)代發(fā)展要求的舉措，有助于提升社區(qū)治理的效率。

3.治理主體轉(zhuǎn)變：從單一性走向多元化

社區(qū)治理是一個(gè)集合多元主體、鏈接多方資源處理社區(qū)事務(wù)、進(jìn)行社區(qū)建設(shè)并努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)良性發(fā)展的行動(dòng)過(guò)程。在治理社會(huì)化和現(xiàn)代化的背景下，社區(qū)治理正發(fā)生著以基層黨組織為代表的單一主體向社會(huì)多元主體協(xié)同參與的轉(zhuǎn)變。治理主體的多元化發(fā)展有助于提升社區(qū)治理效率，減輕基層黨組織的治理負(fù)擔(dān)。其中，社會(huì)組織是推動(dòng)社區(qū)治理發(fā)展的媒介基礎(chǔ)和有力載體。社會(huì)組織作為非政府、非營(yíng)利的行動(dòng)主體，可在政府與基層社區(qū)之間搭建溝通與服務(wù)的平臺(tái)，在此基礎(chǔ)上承接政府服務(wù)，參與、助力基層社區(qū)的發(fā)展。同時(shí)，社會(huì)組織機(jī)構(gòu)還可通過(guò)組織化形式于市場(chǎng)中動(dòng)員、凝聚社會(huì)力量，整合、發(fā)展社會(huì)資源，從而為社區(qū)治理提供資本支持。因此，隨著社會(huì)治理社會(huì)化及政府購(gòu)買服務(wù)的行動(dòng)推進(jìn)，會(huì)逐步形成以基層黨組織為中心、以社會(huì)主體為重要力量的“一核多元”治理格局。社區(qū)治理在基層黨組織、社會(huì)組織機(jī)構(gòu)等主體的參與下持續(xù)向好發(fā)展。在創(chuàng)新社會(huì)治理的背景下，協(xié)調(diào)參與社區(qū)治理的多元主體及主體間的合作關(guān)系也較為重要。

4.組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變：從單位制走向社會(huì)化

組織結(jié)構(gòu)是基層社區(qū)治理的脈絡(luò)與輪廓，它從組織層面規(guī)定著基層黨組織參與社區(qū)治理的行動(dòng)空間。綜觀我國(guó)社會(huì)發(fā)展的歷史進(jìn)程，其主要經(jīng)歷了有單位制組織和社會(huì)化管理這兩大發(fā)展階段。由于我國(guó)社會(huì)曾長(zhǎng)期處于社會(huì)城鄉(xiāng)二元體制的組織架構(gòu)下，城市基層社區(qū)以單位制為核心，通過(guò)自上而下科層化的組織管理方式處理社區(qū)事務(wù)、制定發(fā)展規(guī)劃。這種偏重行政色彩的單位制組織管理方式容易束縛社區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的空間，使得基層社區(qū)治理走向僵化。在新的時(shí)代背景下，基層黨組織作為社區(qū)治理的核心指導(dǎo)，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)社區(qū)向社會(huì)化組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。同時(shí)依托社會(huì)治理社會(huì)化的趨向，創(chuàng)新社區(qū)治理的組織形式，推動(dòng)社區(qū)組織結(jié)構(gòu)向網(wǎng)格化治理和現(xiàn)代化方向發(fā)展。通過(guò)優(yōu)化社區(qū)治理的組織結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造具有凝聚力的社區(qū)治理模式，形成多元治理合力，進(jìn)而推動(dòng)社區(qū)治理的良性發(fā)展。

5.需求滿足轉(zhuǎn)變：從普適性到獨(dú)特性

從需求層面而言，社區(qū)治理可視作在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)動(dòng)員多種社會(huì)力量、鏈接豐富社會(huì)資源，不斷滿足居民群體需要的過(guò)程。社區(qū)治理的直接目標(biāo)在于滿足社區(qū)居民的需求，基層黨組織始終堅(jiān)持為人民服務(wù)的基本立場(chǎng)。伴隨社會(huì)發(fā)展和公民意識(shí)的提升，居民的多樣化需求日益受到重視，基層黨組織對(duì)社區(qū)居民需求的回應(yīng)也實(shí)現(xiàn)著由普適性需要到個(gè)體獨(dú)特性需要的躍升。在社區(qū)治理發(fā)展的初級(jí)階段，對(duì)社區(qū)居民需求的關(guān)注仍停留在多數(shù)居民共同反映的問(wèn)題上，對(duì)居民個(gè)體化的需求不夠重視。隨著社區(qū)治理水平的提升，基層黨組織通過(guò)多種渠道征集居民需求，充分把握當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的實(shí)際需要，以需求滿足為導(dǎo)向調(diào)整社區(qū)治理措施。此外，基層黨組織還積極引導(dǎo)居民廣泛參與社區(qū)事務(wù)、主動(dòng)表達(dá)自身需要，并將收集到的居民意愿信息向上級(jí)政府傳遞，充分尊重、反映社區(qū)居民的使得社會(huì)治理政策吸納群眾意見，真正實(shí)現(xiàn)以居民需求為導(dǎo)向的社區(qū)治理。

四、結(jié) 語(yǔ)

在治理現(xiàn)代化的背景下，社區(qū)治理是以基層黨組織為核心領(lǐng)導(dǎo)、以社會(huì)多元主體為行動(dòng)力量、以實(shí)現(xiàn)居民對(duì)社區(qū)美好生活愿望為目標(biāo)的綜融式發(fā)展過(guò)程。面對(duì)社區(qū)治理的新時(shí)代要求，應(yīng)積極推進(jìn)基層黨組織與社區(qū)治理的有效融合，實(shí)現(xiàn)基層黨組織指示下多元主體的合作共生。通過(guò)基層黨組織的有力引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的活力，努力打造社區(qū)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、資源整合高效和個(gè)體需求滿足為導(dǎo)向的社區(qū)善治局面。