論行政審判適用信賴保護原則的法益衡量

盧政峰 海 倫

（大連海洋大學海洋法律與人文學院，遼寧 大連 116023）

一、引言

《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第八條規(guī)定了信賴保護原則，即“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可?！睂W界通說認為，信賴保護原則由民法上的誠實信用原則（Treu und Glauben）演化而來。單從概念上講，“信賴”與“信任”兩詞確屬相近概念，我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第八條規(guī)定:“行政行為，應以誠實信用之方法為之，并應保護人民正當合理之信賴”，這從立法的角度，對該公法原則起源于私法進行了肯定。

確實，信賴保護原則與誠實信用原則有諸多相通之處。但行政法作為公法，主要規(guī)范行政機關本身，既非以約束雙方為目的，也不課以道德上的要求。這也是兩大原則運行機理的差異所在。適用誠實信用原則具有較強的主觀性，若簡單將信賴保護原則視為其在行政許可領域的映射，可能會忽略行政法的公益屬性，從而喪失適用標準的規(guī)范性與客觀性。

作為公法領域的基本原則之一，信賴保護原則的核心要旨便在于其公益屬性。司法實踐中，法院在適用信賴保護原則時，通常忽略法益衡量過程，而是簡單地堅持公益優(yōu)先性?；诖?，本文試圖回應如下問題:（1）法益衡量是信賴保護原則的構(gòu)成要件嗎?（2）我們所說的“信賴保護”，保護的究竟是什么?（3）如何構(gòu)建法益衡量的客觀基準?

二、法益衡量是否信賴保護原則的構(gòu)成要件

一般認為，信賴保護原則的基本涵義是政府對自己作出的行為或承諾應守信用，不得隨意變更，不得反復無常。①姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京：法律出版社,2002年，第62頁。在其構(gòu)成要件中，最大的爭議便是是否需要進行法益衡量。對于這一爭論，我們可以從理論與實踐兩方面展開分析。

（一）學理上關于信賴保護原則的構(gòu)成要件之爭

學理上，對于法益衡量是否是信賴保護原則的構(gòu)成要件，存在兩種觀點。一是肯定說。如德國行政法學家毛雷爾認為，信賴保護原則成立的條件是:（1）受益人相信行政行為的存在；（2）他的信賴值得保護；（3）其信賴利益大于因恢復合法性的公共利益。①〔德〕哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，北京：法律出版社,2000年，第278頁。其中，明確強調(diào)了公益與私益之間的權衡關系，即將法益衡量視為信賴保護原則的構(gòu)成要件。二是否定說。如我國行政法學者周佑勇教授指出，信賴保護原則的適用必須具備如下三個條件:存在信賴基礎、具備信賴行為、信賴值得保護。盡管他并未將法益衡量視為信賴保護原則的構(gòu)成要件，但也指出:“對信賴保護原則的適用，還必須在相對人的信賴利益與否定原行政行為所欲維護的公共利益之間進行一種客觀的對比或權衡?！雹谥苡佑拢骸缎姓ɑ驹瓌t研究》，武漢：武漢大學出版社,2005年，第233-236頁。也就是說，法益衡量并不是信賴保護原則的構(gòu)成要件，而是該原則成立之后才需要考慮的問題。這種權衡對于違法的授益性行政行為尤為明顯，因為此時涉及合法行政與信賴利益間的沖突，需要通過法益衡量確定兩者的優(yōu)先級。

可見，適用信賴保護原則的同時，也是一個法益衡量的過程?？隙ㄕf與否定說間的爭論并不是對信賴保護原則構(gòu)成要件的認知差異，僅僅是立足于不同的視角而已。即便否定說不將法益衡量視為信賴保護原則的構(gòu)成要件，但仍舊肯定了信賴利益存續(xù)后的法益衡量。此外，這種權衡也直接決定了保護信賴利益的手段及方式。

（二）我國實在法秩序中的信賴保護原則

關于法益衡量是否是信賴保護原則的構(gòu)成要件，還可以從實在法秩序中進行剖析。我國《行政許可法》第八條暗含著信賴保護原則理念，其中規(guī)定:“行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。”與此同時，又指出:“為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可?！眴螐姆l上來看，并未談及法益衡量問題，而僅僅將“公共利益”作為保護“信賴利益”的阻卻要件。但該條同時規(guī)定“由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關應當依法給予補償”，旨在強調(diào):即便行政行為被變更或撤回，也不能使保護信賴利益被虛置化，仍需給予其一定的補償。當然，盡管其中暗含著法益衡量的理念，但并沒有為公共利益與信賴利益的取舍與權衡問題提供指引。我國《行政許可法》第六十九條規(guī)定了可以撤銷行政許可的情形，③《中華人民共和國行政許可法》第六十九條規(guī)定：“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據(jù)利害關系人的請求或者依據(jù)職權，可以撤銷行政許可：（一）行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的；（二）超越法定職權作出準予行政許可決定的；（三）違反法定程序作出準予行政許可決定的；（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。依照本條第一款的規(guī)定撤銷行政許可，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。依照本條第二款的規(guī)定撤銷行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護?！贝颂幱玫氖恰翱梢浴?，而非“應當”，也就是說，違法并不是撤銷行政許可的充分要件，同時也受制于信賴保護原則。具體而言，在對行政行為進行類型化處理后，（1）行政許可明顯違法，則歸于無效，在此并不涉及信賴保護問題；（2）行政許可存在輕微瑕疵，則可以進行補正，進而也不涉及信賴保護問題；（3）行政許可處于無效與可補正之間的過渡地帶，便涉及法益衡量問題。申言之，當決定維護公共利益的時候，則在撤銷行政許可后給予補償；當決定維護信賴利益的時候，則不允許行政許可的撤銷，此時自然也不涉及補償問題。此種情況下，是基于信賴利益維護行政許可的存續(xù)，抑或根據(jù)依法行政的理念對行政許可予以撤銷，本質(zhì)上便涉及法益衡量問題。

我國臺灣地區(qū)“行政程序法”也規(guī)定了信賴保護原則，并就此進行了詳盡的闡釋。其第一百一十七條關于“具形式確定力行政處分之依職權撤銷與其限制”的規(guī)定中，明確指出:“受益人無第一百一十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大于撤銷所欲維護之公益者”，這顯然是涉及法益衡量的，即要求在“信賴利益”與“公共利益”之間產(chǎn)生沖突時，只有當前者對后者存在壓倒性優(yōu)勢的情況下，才能維系原授益性行政行為的效力。

綜上所述，在我國實在法秩序中，談及信賴保護原則均直接或間接暗含著法益衡量的理念，區(qū)別在于是否直接為法益衡量的權衡比重提供方向性指引。

三、信賴保護原則中進行法益衡量的必然性

在適用信賴保護原則時，需要特別強調(diào)信賴利益與公共利益的權衡，這種必然性，既取決于泛在的利益沖突現(xiàn)實，也是該原則本身的內(nèi)在要求。

（一）利益沖突現(xiàn)實的客觀性要求

就整個共同體而言，當一項行動增大共同體幸福的傾向大于它減小這一幸福的傾向時，它就可以說是符合功利原理的。①〔英〕邊沁：《道德與立法原理導論》，時殷弘譯，北京：商務印書館,2017年，第60頁。按照功利主義（utilitarianism）的觀點，行政機關所追求的公共利益本身，便指向私人利益。然而，兩者的辯證統(tǒng)一關系，決定了在追求公益過程中泛在的與私人利益間的沖突。此情形下，并不存在一個絕對的價值等級序列，而是需要根據(jù)實際情況進行權衡。甚至說，是否保護信賴利益以及如何保護信賴利益的核心，便在于所追求的公共利益與所損害的私人利益間如何衡量。

根據(jù)“利益無涉”的基本原則，處于沖突的雙方難以通過內(nèi)部途徑加以解決，這個任務自然被移交給代表公平與正義的第三方，即審判機關。法院在面對適用信賴保護原則而產(chǎn)生的公益與私益之沖突時，首要任務自然是立足于實在法秩序。然而，在窮盡法條之后，若仍無法尋求到法益衡量的客觀基準，法院仍有義務在權衡后作出判決。其原因在于，法院居中裁判的定位，使得司法權成為進行法益衡量角色的必然選擇，這也是人民法院必須肩負的社會責任。在適用信賴保護原則的過程中，通常難以找到客觀統(tǒng)一的法益衡量方式。此情景下，法院必須在現(xiàn)有法律框架下進行適當?shù)奶畛?，并在個案中追加價值判斷，而不能以缺乏衡量基準為由排斥信賴保護原則之適用。

（二）信賴保護原則自身的內(nèi)在要求

適用信賴保護原則的首要條件在于存在信賴基礎。何為信賴基礎?簡而言之，就是行政行為。如果將行政行為以是否合法進行界分，那么就合法的行政行為而言，去探討法益衡量并沒有多大的意義，因為我們可以粗暴地將合法的行政行為定義為公共利益的代表。當然，在沒有進行實質(zhì)性審查的情況下，行政行為只需達到形式合法的標準即可。與之相反，倘若行政行為存在重大違法的情形，則直接可被認定為無效，從而喪失了信賴基礎，更不涉及法益衡量問題。在這種類型化區(qū)分之下，其實有探討必要的只有一種情形，即信賴基礎本身存在合法性瑕疵。

美國學者貝勒斯指出:“互相沖突的原則必須互相衡量或平衡，有些原則比另一些原則有較大的分量?！雹凇裁馈池惱账梗骸斗傻脑瓌t——一個規(guī)范的分析》，張文顯等譯，北京：中國大百科全書出版社,1996年，第13頁。當信賴利益與行政合法性存在沖突時，必須通過法益衡量作出取舍。法治國家下的合法行政原則要求行政機關有錯必糾，這與信賴保護原則通過限制撤銷違法行政活動所實現(xiàn)的信賴利益保護形成了相互沖突的關系。①展鵬賀：《德國公法上信賴保護規(guī)范基礎的變遷——基于法教義學的視角》，《法學評論》2018年第3期，第149頁。在我國的司法實踐中，也大多秉持這一理念。既然先前行政行為具備合法性瑕疵，自然需要被糾正，為何要讓其向立足于違法基礎而取得的信賴利益低頭?拉德布魯赫指出:“法的安定性（Sicherheit des Rechts）要求盡可能無錯誤地確證立法的事實，且不能過于輕易就被修改?！雹凇驳隆忱虏剪敽眨骸斗ㄕ軐W入門》，雷磊譯.北京：商務印書館,2019年，第35頁。但當“合法”與“正義”之間的沖突達到一定程度的時候，“正義”必須取得高于“合法”的地位而被保護。其實，信賴保護原則中涉及的行政行為也是如此。從合法的角度來看，糾正違法行為是建設法治國家的應有之義；從正義的角度來看，倘若修正行政行為的合法性瑕疵會給當事人造成極其嚴重的利益受損，這顯然是不符合正義標準的。此情景下，便涉及“合法”與“正義”之間的退讓問題。一般而言，只有當信賴利益明顯大于糾正違法行為所帶來的公共利益的情況下，才能舍棄對行政行為合法性的追求。

四、信賴利益的核心旨趣：一個法益衡量的前提性問題

信賴利益保護原則中的法益衡量，本質(zhì)上就是私益與公益的權衡。在構(gòu)建法益衡量基準之前，我們需要明確，信賴利益的核心旨趣是什么，即信賴保護原則中的“保護”一詞的賓語或保護客體是什么?

這一問題的答案是顯而易見的，信賴保護原則保護的當然是信賴利益，是相對人根據(jù)行政機關的行政行為（也包含承諾、規(guī)則）而采取的具體行為，從而產(chǎn)生的利益。但若想將這種立足于語言規(guī)則視角所得到的概念定義，適用于信賴保護原則領域，著實還有些粗糙。其實，我們在談到信賴利益的時候，不可避免地需要將其與行政合法性聯(lián)系起來。若將行政行為分為授益性行政行為和負擔性行政行為的話，可以明確的是，后者是不存在信賴利益的。即信賴利益存在且僅存在與授益性行政行為之中。在授益性行政行為中，又可以分為兩種情況:一是授益行政行為是合法的。此情景下，如果行政機關的撤銷或廢止行為也具備合法性，才存在信賴利益，才涉及法益衡量的問題。如果行政機關的撤銷或廢止行為不具備合法性，此時不應該引援信賴保護原則。其原因在于，當事人可以通過合法行政原則進行救濟，為此應該盡量避免信賴保護原則被濫用。二是授益行政行為是非法的。在此情景下，如果行政機關的撤銷行為違法，也就不涉及信賴利益的問題；如果行政機關的撤銷行為合法，此時是否存在信賴利益是有爭議的，還需要考慮行政機關的違法授益行政行為是否是由于相對人的欺詐、賄賂等行為而引起的。倘若存在這些情形，則認定信賴利益并不值得被保護。需特殊說明的是，此處所強調(diào)的“違法”，是處于“無效”與“補正”之間的一個過渡地帶。倘若行政行為存在輕微瑕疵，可以通過補正而具備形式合法性；倘若行政行為存在重大、明顯的瑕疵，則行政行為無效，此時可以視為行政行為自始、當然、確定不存在（不發(fā)生法律效力）。

上述分析的授益性行政行為和負擔性行政行為，都屬于行政作為領域。其實，在行政不作為中，也可能存在信賴利益。此情景下，盡管行政機關不作為，但這種不作為可能轉(zhuǎn)化為一種“變相”的授益行政行為，倘若經(jīng)過法定期間，便可以比照授益行政行為，而考慮是否存在信賴利益的問題。一言以蔽之，信賴保護原則是基于行政機關的合法行為給當事人造成的利益損失，若行政機關違法致?lián)p，則應當受到合法行政原則的調(diào)整，而脫逸于信賴保護原則。

五、信賴保護原則中的法益衡量基準

在信賴利益產(chǎn)生之后，其能否被保護，取決于與公共利益間的衡量。然而，從學理上講，公共利益屬于不確定法律概念，其內(nèi)涵與外延一直在行政法學領域存在爭論。通說認為，公共利益必須具有公共性、重要性、現(xiàn)實性以及必須通過正當程序而實現(xiàn)。①黃學賢：《公共利益界定的基本要素及應用》，《法學》2004年第10期，第11頁。誠然，對“信賴利益”這一概念進行解釋，首先自然需要著眼于語義上的含義。但是，在語義規(guī)則的盡頭，仍然會在個案中出現(xiàn)模糊、多義的情況，此時則需要追加價值判斷。甚至說，這一概念的價值就在于增強對具體情況的涵括性，從而賦予司法機關更多的裁量空間。當然，這種解釋并不是隨意的，必須受到法律的嚴格約束，甚至這種約束程度要更甚于對行政行為本身的審查。在信賴利益與公共利益的權衡中，人民法院所扮演的角色其實具有一定的“傾向性”。行政機關出于公共利益的需要，可以根據(jù)實際情況對自身做出的行政行為進行變更，這種行政裁量是法律對行政主體的一種授權。由此而侵犯了相對人的權益，需要人民法院進行保護。當然，出于對行政權的尊重，法院不能根據(jù)自己的判斷取代行政行為的地位，這樣會模糊司法權與行政權間的界限，為此法院的裁量必須受到法律以及公共利益的限制。一言以蔽之，在如何維持法律秩序的穩(wěn)定、堅守依法行政所追求的法律優(yōu)越原則、確保相關人的權益之間，以及如何運用信賴利益保障及排除此原則方面，都要作一個正確的拿捏，不可偏廢。②陳新民：《論復議申請人(原告)資格與信賴利益保護的運用——基于馮書軍案的分析》，《行政法學研究》2019年第1期，第38頁。而平衡的關鍵，便在于如何進行法益衡量。具體而言，信賴保護原則中的法益衡量基準，需要考慮以下諸法則。

（一）保障基本權利原則

信賴利益所涉及的當事人的權益，實際上是存在一個“價值等級序列”的。它是指，價值在相互的關系中具有一個“級序”，根據(jù)這個級序，一個價值要比另一個價值“更高”或者“更低”，它包含在價值本身的本質(zhì)之中而且并不只對那些為我們所“熟悉的價值”有效。③〔德〕馬克斯·舍勒：《倫理學中的形式主義與質(zhì)料的價值倫理學》，倪梁康譯，北京：商務印書館,2011 年，第146頁。日本學者星野英一構(gòu)筑了一個有等級排序的價值（判斷命題）體系，將人類的尊嚴、精神的自由等普遍的價值置于第一等級，是所有價值的基礎。④張利春：《日本民法中的利益衡量論研究》，山東大學博士學位論文,2008年，第124頁。德國《基本法》第一條指出:“人之尊嚴不可侵犯，尊重及保護此項尊嚴為所有國家機關之義務?！睂ⅰ叭说淖饑馈币?guī)定在開篇，表明這句話是《基本法》的核心與精神所在，亦即人的尊嚴在法的諸多價值中處于最高地位。在對信賴利益與公共利益進行考量時，也應該以基本權利為基礎而進行細化。一方面應當考慮信賴利益被影響的程度，另一方面則取決于信賴利益做出讓步之后的損害程度。信賴利益中所限制、舍棄的基本權利越強，則其所保障的公共利益便越重要。

保障基本權利的同時，也要求人民法院審慎使用司法權。人民法院必須“謙抑”，應當秉持對行政權力的基本尊重。實踐中，行政主體基于社會環(huán)境的發(fā)展變化，從維護公共利益的角度出發(fā)，自然有權對自身的行為進行變更，這隸屬于行政裁量權的范疇。而行政機關的行為即便侵害了相對人的基本權利，人民法院在進行法益衡量的時候，也要尊重行政權力，不能根據(jù)自己的判斷代替行政主體對現(xiàn)實情況的認知。易言之，公權力之間必須相互尊重彼此的裁量空間，司法權不能僭越行政權。

（二）行政行為的種類與成立方式

信賴保護原則要求行政主體作出一定的意思表示后，相對人信賴該內(nèi)容而實行一定的行為。此處的意思表示之間，或者說信賴的客體之間，存在較大的差異。具體而言，經(jīng)由較正式行政程序所為的行政行為，受益人對其信賴的程度就更大。例如，行政機關與當事人之間簽訂了行政合同（行政協(xié)議），則相對人據(jù)以信賴的程度較大。而當事人基于行政主體的行政指導、口頭允諾而實行了具體的行為，此時在進行法益衡量時，對信賴利益的保護程度相對較弱。一言以蔽之，法益衡量需要考慮行政行為的種類與成立方式，行政行為作出得越正規(guī)，受益人相信行政行為存在的程度就越高。

（三）信賴利益對相關主體的影響程度

行政機關是否對既存的行政行為進行撤銷，必須考慮對相關主體的影響程度。這里的相關主體，即包含撤銷對受益人本身的影響，也包含不撤銷對第三人和社會的影響。舉例來說，如果一個偏遠山區(qū)的法盲在駕校學習，然后成功拿到了駕駛證，并以此養(yǎng)家糊口。次年年檢時，發(fā)現(xiàn)他在取得駕駛證的時候未到規(guī)定年齡。此事件中，對于當事人的信賴利益，是否應該被保護呢?第一，就受益人的視角來看，撤銷駕駛證可能會斷了這個家庭的收入來源，加之受益人本身并無過錯，因此不應該承受與之不利的法律后果。第二，就第三人和社會的視角來看，并沒有直接證據(jù)表明其未到規(guī)定年齡就會造成他人利益受損，也就是說，對公共利益的損害是微乎其微的，因為至少他能拿到駕駛證足以說明其本身的技術沒有什么問題。因此，行政機關不應該撤銷他的駕駛證。

（四）行政行為本身的違法程度

信賴保護原則要求“信賴值得保護”。也就是說，相對人的信賴必須具有正當性。如果信賴利益的成立是由當事人的非善意行為（如欺詐、脅迫、賄賂等）促成的，其不值得被保護自不待言。除此之外，還需要考慮行政行為本身的違法程度。倘若行政行為本身違法（區(qū)別于無效和輕微瑕疵），如行政機關工作人員超越職權、濫用職權、玩忽職守、違反法定程序等作出的授益性行政行為，但是當事人明知、故意或因重大過失而依舊基于授益性行政行為的“信賴”而采取了具體的行為，此時并不能得出“應當保護信賴利益”這一結(jié)論。在信賴利益與公共利益衡量的過程中，行政行為本身的違法程度越強，信賴利益被保護的可能性便越弱，兩者呈負相關。

（五）行政行為作出后的持續(xù)效果

行政行為作出后的時間長短，也是必須要考量的因素。就有持續(xù)效果的授益性行政行為而言，即便需要被撤銷，通常也應面向?qū)?，而非過去。例如，在張道文案中，雙方爭議的焦點之一在于“客運人力三輪車經(jīng)營權的期限問題”。①參見張道文等與四川省簡陽市人民政府侵犯客運人力三輪車經(jīng)營權糾紛再審案，案號：(2016)最高法行再81號。最高法認為:“市政府沒有告知許可期限，存在程序上的瑕疵，但申請人據(jù)此認為行政許可沒有期限限制，本院不予支持。”筆者認為，最高法的這個認定是沒什么問題的。但是就行政機關來講，可以借鑒立法中的“日落條款”，即在作出行政許可的過程中附加解除期限，當期限來臨時，行政許可自動滅失。當然，在解除期限到來之前，行政機關可以“續(xù)約”，即再附加一個新的行政許可。這樣就法院而言，在法益衡量的過程中，如果行政許可所依據(jù)的事實狀態(tài)并沒有發(fā)生太大變化，所附加的行政許可越多，則保護信賴利益的理由便越發(fā)充分。

（六）人民法院裁判要旨的呈現(xiàn)

從行政行為的效力來看，其具有拘束力。這種拘束，不僅僅是針對行政相對人，更是針對行政機關自身。從廣義上來講，撤銷行政許可亦屬于實施行政許可，是行政機關在“自我糾錯”。此時，人民法院應該采取更嚴格的標準進行合法性審查。就行政機關而言，撤銷授益性行政行為首先應考慮是保護相對人的合法權益，審慎考慮是否撤銷以及如何撤銷的問題，且必須符合比例原則的檢視。若因公共利益的需要而撤回或變更行政行為的，則需要給予當事人相應的補償，自不待言?？傊槍κ谝嫘孕姓袨?，應當以信賴保護原則優(yōu)于有錯必糾原則為基礎，若要突破這一“序列”，公共利益必須占據(jù)“壓倒性”優(yōu)勢，并充分保障相對人的合法權益。

六、結(jié)語

法治國家的基本要義之一在于追求法律的可預測性。對于公民而言，安定性意味著信賴是可以被保護的。上述對于信賴保護原則中法益衡量的論述，尤其是涉及衡量基準的討論，具有一定的抽象性。司法實踐中，必然需要根據(jù)具體情況修正、完善、發(fā)展法益衡量所需要考量的諸多要件，并在個案中進行考量。目前，學理上雖然有諸多關于信賴保護原則的探討，但在行政訴訟中，直接引用該原則所作出的判決極其有限，甚至行政法的諸原則并沒有取得應有的地位。本文對信賴保護原則中法益衡量做以上若干探討，以期為該原則能夠?qū)嵸|(zhì)性介入我國司法實踐領域提供些許借鑒。